Nicolas Sarkozy et les réformes

Les défauts du Président sont évidents : personnalisation à outrance du pouvoir, confusion des rôles, agitation et bavardage excessif, attachement quasi exclusif aux apparences et à l’immédiat, inculture économique. Tout ceci lui serait pardonné si cet activisme débouchait sur le changement et lui permettait de réussir là où ses prédécesseurs ont échoué : Nicolas Sarkozy est-il le réformateur dont la France a besoin pour cesser de reculer ?

Une réponse objective est difficile. Le personnage suscite des réactions affectives. Le recul n’est pas suffisant, les effets pervers étant généralement les premiers à apparaître. Les éléments dont on dispose sont partiels ; le ministre du Budget et de la Réforme de l’État indique lui-même qu’en l’absence de bilan l’évaluation des résultats ne sera possible qu’en fin de mandat, en 2011…

Et le processus se poursuit. À la chiraquie amorphe a succédé le sarkozysme fébrile. Les annonces et les effets de surprise se succèdent, les réformes s’entremêlent. Le tri entre le verbe et l’acte, le projet et la réalité est malaisé. Toute réponse, aujourd’hui, ne peut être que partielle et provisoire. Les contentieux (réforme judiciaire, taxe carbone, publicité à la télévision) se multiplient, aggravant les incertitudes.

Le mot « évaluation » est à la mode, il figure toutes les dix lignes dans le rapport Attali… Mais les évaluateurs des politiques publiques sont rares. Quand le gouvernement vend ses réformes, sa communication est partiale, tronquée, et parfois mensongère. La réforme des taxis en est un exemple.

Les parlementaires, paralysés par le cumul des mandats et leurs engagements partisans, ne font aucun travail systématique, à l’exception de quelques commissions parlementaires, généralement sénatoriales : par exemple, la commission sociale du Sénat pour les régimes spéciaux de retraite.

Les médias se concentrent sur l’annonce de la réforme et se préoccupent rarement de l’application et des résultats : c’est compliqué et ils manquent de moyens d’investigation.

L’opposition et au premier chef le parti socialiste n’éprouve pas le besoin d’évaluer les réformes puisqu’elle les a toutes dénoncées comme mauvaises. Le mal ne peut qu’engendrer le mal.

Les experts publics prennent leur temps, comme la Cour des comptes. Les spécialistes mêlent parfois la polémique et l’analyse1. Les acteurs sont généralement partiaux, les fonctionnaires inquiets et perturbés, les lobbys complices ou hostiles. Le public, sceptique par nature, constate dans un premier temps les effets négatifs, des dispositifs d’application incomplets, la désorganisation des services, parfois la démotivation des agents.

L’exemple de la réforme judiciaire, consistant principalement à supprimer 118 tribunaux d’instance, est éclairant. En 2010, ne seront perceptibles que des effets négatifs : éloignement pour le justiciable, embouteillage dans les tribunaux de rattachement du fait d’un renforcement insuffisant des moyens (greffes), coûts pour les finances publiques (principalement immobiliers), incertitudes juridiques dans l’attente de la centaine de recours devant le Conseil d’État (le ministère de la Justice n’ayant pas respecté les règles de procédure…), réduction d’emplois dans de petites villes fréquemment affaiblies par d’autres suppressions de services publics (tribunaux de commerce). Un autre bilan devra être refait dans cinq ans.

Autre difficulté majeure : le champ à évaluer peut être difficile à cerner. En effet, on ne peut évaluer une politique publique que par rapport à ses objectifs, et ceux-ci peuvent, volontairement ou non, avoir été présentés de façon floue ou partielle.

Il en est sans doute ainsi avec La Poste ; l’objectif est de développer une société privée avec participation minoritaire de l’État pour faciliter les partenariats en France et à l’étranger ; l’étape de la société anonyme avec participation majoritaire de l’État est politiquement inévitable mais elle est présentée comme l’objectif final. C’est ainsi qu’une réforme peut en cacher une autre. Certaines ne se justifieraient que comme antichambre d’une réforme ultérieure. C’est la mise en mouvement et la dynamique qui importent plus que la première étape.

Existe-t-il une bonne méthode pour réformer la France ? Et que penser de la méthode Sarkozy ?

On a parlé d’une stratégie d’étouffement qui consiste à ouvrir constamment de nouveaux chantiers, désoriente les opposants et crée une dynamique favorable aux réformateurs. De stratégie de conciliation également. Les consultations des organisations socioprofessionnelles ont pourtant été, le plus souvent, partielles et précipitées.

Il reste que le Président n’a pas tardé à lancer des réformes difficiles, annoncées durant la campagne des présidentielles – comme celle des régimes spéciaux de retraite – en profitant de « l’état de grâce ». Il a impliqué les politiques au plus haut niveau, avec par exemple la révision générale des politiques publiques (Rgpp) dont le comité de pilotage est situé à l’Élysée, sous la présidence du secrétaire général, et avec la participation des ministres. Il a confié à des personnalités de premier plan, appartenant à la majorité ou à l’opposition – déstabilisant cette dernière –, des missions de préparation et de consultation ; l’exemple des ex-Premiers ministres, Édouard Balladur pour la Constitution et la réforme territoriale et Michel Rocard pour la taxe carbone, est spectaculaire. Tout ceci est à mettre à l’actif du président Sarkozy.

Le Grenelle de l’environnement a été une opération originale et positive. La méthode est proche de celle suivie pour le premier Plan, dit plan Monnet. Ont été réunis représentants des administrations, experts et membres de la société civile. Les syndicats de la Libération ont été pour une part remplacés par les Ong et les écologistes. Ce travail collectif aboutit à des conclusions sur lesquelles le Président s’est engagé et qui sont suivies de lois : la première a été adoptée.

Certes, les imperfections sont visibles : faible contenu économique, beaucoup de « niaqua » (isolation des bâtiments), lacunes (énergie), chiffrages approximatifs, qu’il s’agisse des coûts ou des emplois qui seront créés. Mais un train est parti et une prise de conscience est intervenue dans le grand public. La méthode « ouverte » est un succès.

Inversement, le recours à la méthode du catalogue établi en quelques semaines avec la commission Attali pour la libération de l’économie a échoué. Le Président s’était engagé à mettre en œuvre les recommandations de cette commission ; il reçut 318 mesures… Des analyses approfondies et des justifications détaillées étaient impossibles en aussi peu de temps, alors qu’elles étaient nécessaires même pour des dispositions de première importance comme la mise sous condition de ressources des allocations familiales, la création d’Écopolis ou villes nouvelles, la suppression des départements… Que faire d’un catalogue concocté en vase clos ? La non-concertation a engendré des erreurs graves, comme le refus de toute compensation financière lors de la perte d’avantages acquis, qui a fait avorter la réforme des professions réglementées.

Néanmoins, certains résultats ont été obtenus dans le cadre de la loi de modernisation de l’économie (Lme). Ainsi, le président de l’autorité de la concurrence, membre de la commission, est parvenu à faire passer un renforcement de son institution permettant une simplification et une clarification des procédures des outils (contrôle des ententes). Le nouveau statut d’auto-entrepreneur est un succès et une réduction des délais de paiement, encore modeste, est constatée au profit des petits producteurs.

Nicolas Sarkozy s’est-il mis en état de réformer aussi fortement qu’il l’a annoncé ? On peut en douter. Sa démarche est affaiblie par de graves manques.

Il manque tout d’abord une vision prospective du devenir français partagée par ses concitoyens. Le plus grand ennemi de la réforme est la peur de l’avenir et la crispation sur l’existant. Pour rassurer, il faut non seulement être clair sur les premières étapes mais expliciter le point d’arrivée. Il s’est contenté d’afficher des valeurs – travail, autorité, fraternité – et quelques objectifs – justice, développement durable… Il a lancé des mots d’ordre : hausse du pouvoir d’achat, baisse des impôts. Il n’a pas décrit clairement ce que devrait être la place de la France dans le monde de la globalisation, compte tenu des multiples contraintes, en s’appuyant sur un diagnostic de nos forces et faiblesses, par exemple une croissance en dessous de la croissance potentielle associée à un fort déficit extérieur.

Faute de diagnostic précis incluant les aspects économiques (compétitivité, spécialisation, déficits publics) et sociaux, les réformes n’indiquent pas une direction claire et durable, au moins dans le domaine économique et social.

Ce qui fait défaut, c’est aussi une conception claire de l’équilibre des pouvoirs, en particulier dans le domaine de la décentralisation. La décentralisation est devenue un principe constitutionnel. Peut-on revenir en arrière ? Il a semé le doute avec le projet de loi concernant le Grand Paris2. Christian Blanc peut-il être le Delouvrier des années 2010 alors qu’il existe aujourd’hui un maire de plein exercice à Paris, une région, des conseils généraux dans la petite couronne et que l’État a perdu une grande part de ses marges financières ? Le mode de remplacement de la taxe professionnelle accroît le doute, les collectivités locales n’ayant pas la maîtrise des ressources de substitution, en particulier de leur évolution dans le temps.

Une autre lacune réside dans l’absence de cohérence dans le calendrier des réformes. L’improvisation et la recherche du « bon coup » et de l’effet de surprise l’emportent sur la logique. Ainsi, modifier la ressource principale des collectivités locales – la taxe professionnelle –, alors que des réformes sur les structures et surtout sur les compétences de celles-ci sont annoncées, n’est-ce pas mettre la charrue avant les bœufs, comme le disent deux anciens Premiers ministres de la majorité ? La nouvelle loi débouche sur trois autres projets de loi d’ici 2012 et sur des simulations postérieures à la loi. La suppression de la publicité à la télévision publique, apparemment une réforme de gauche faite pour surprendre, sans réflexion d’ensemble sur les missions de chaînes publiques déstabilise et affaiblit ce secteur.

Est-il cohérent de traiter le problème de la santé sans inclure le problème de son financement, alors que le déficit atteint des records ? La loi Hpst (hôpital, patients, santé et territoires) est un compromis laborieux, parfois courageux, qui esquisse des réformes positives : agences régionales de soins, clarification des missions et des structures, début de rapprochement entre hôpital et médecine de ville… Mais peut-on réformer sans s’attaquer à la réduction du gouffre financier. Le déficit des comptes sociaux prévu pour 2013 est sans précédent (30 milliards d’euros) et la dette s’accumule. Il appelle à la fois une augmentation des recettes et une réduction des dépenses, comme le reconnaissent les élus de la majorité. Les progrès qu’apporte la réforme risquent d’être balayés lorsque, en urgence, on traitera du financement. Que penserait-on d’une entreprise qui proposerait un programme de développement en omettant le plan de financement ? Et s’agissant du déficit du régime des retraites, c’est le même attentisme, les rendez-vous étant régulièrement reculés.

Il manque en outre les outils d’une bonne gouvernance. À commencer par un gouvernement réduit, ce qui avait été annoncé et amorcé en début de quinquennat. Au fil des remaniements, on en est revenu aux pratiques précédentes, une quarantaine d’excellences, très au-dessus de ce que l’on relève dans la majorité des États modernes. Seule une loi organique serait de nature à fixer un organigramme au gouvernement de la France. Y a-t-il beaucoup d’institutions dans le monde qui changent d’organigramme en même temps qu’elles changent de patron ?

Un gouvernement concentré éviterait les pertes de temps des premiers mois, lors de la répartition des attributions. Il permettrait aussi un travail en équipe (et accessoirement une réduction des effectifs des cabinets ministériels), mais ce n’est pas la méthode du Président.

En intervenant à tout bout de champ et en court-circuitant ses ministres, celui-ci annihile leur capacité d’initiative et de proposition, en commençant par le premier d’entre eux. Jamais la machine gouvernementale n’a autant dysfonctionné. Les mécanismes d’arbitrage autour du Premier ministre disjonctent fréquemment, les décisions étant prises par un haut fonctionnaire, le secrétaire général de l’Élysée ou un de ses collaborateurs.

Une bonne gouvernance, ce sont aussi des parlementaires capables d’adhérer à une vision nationale, ce qui implique l’abandon du cumul des mandats. Actuellement, beaucoup de députés et de sénateurs se comportent d’abord en maires ou présidents de conseils généraux ou régionaux, ce qui rend impossible – depuis longtemps – de nombreuses réformes, comme la fiscalité locale ou la réorganisation territoriale. Sarkozy, qui a été le roi des cumulards, a exclu l’interdiction du cumul des mandats lors de la réforme de la Constitution. Il en a payé le prix pour cette erreur lors de la réforme de l’urbanisme commercial (loi de modernisation économique), les maires conservant pour une part la maîtrise des installations nouvelles entravant le jeu de la concurrence.

Il manque, enfin, une redéfinition d’ensemble du champ de l’action publique. Une institution, comme celle que représentait le Commissariat au Plan, qui réfléchisse dans une perspective longue sur les missions relevant de la puissance publique et leur mode de gestion (directe ou déléguée, centralisée ou déconcentrée voire décentralisée) à partir d’un constat exhaustif de l’existant devrait précéder les réformes ou au moins les accompagner.

Dans le domaine économique et financier, le bilan était négatif avant même la crise. Faute de diagnostic, voire de compréhension du sujet, les réformes entreprises n’ont pas réduit les déficits publics. Le trou de la Sécurité sociale, en particulier dans le domaine de la santé, est devenu abyssal. Il n’est pas prouvé, selon la commission compétente du Sénat, que la réforme des régimes spéciaux de retraite entraîne des économies du fait des mesures sociales accordées en compensation. La croissance des dépenses se poursuit, notamment des dépenses fiscales (exonérations).

Le redéploiement du budget en faveur des dépenses d’avenir est pour l’instant limité, en dehors du crédit d’impôt-recherche, dont se félicitent les grandes entreprises, et de crédits pour les établissements d’enseignement supérieur volontaires pour l’autonomie, aux dépens des autres, semble-t-il… Il pourrait être amplifié à la suite du « grand emprunt ».

Dans le domaine social, le bilan est médiocre. La mise en place d’un revenu de solidarité active (Rsa) devrait contribuer à remettre au travail des Rmistes, mais le supplément de revenu est faible, l’accompagnement reste insuffisant et le maquis des minima sociaux et des droits connexes n’est pas simplifié.

La réforme fiscale reste à faire, qu’il s’agisse de l’imposition du capital, du revenu ou de la fiscalité locale. Et les réformes faites sont à refaire (taxe carbone) ou à réviser (taxe professionnelle).

Fallait-il fusionner le service du paiement des prestations chômage (Assedic) et celui de l’aide au placement (Anpe) pour améliorer le service rendu ? Il faudra de nombreuses années et des crédits supplémentaires pour que l’objectif soit atteint. Et l’objectif est incomplet puisque la formation professionnelle a été exclue (Afpa)

Les changements concernant le contrat de travail, la négociation dans les entreprises et les branches et l’organisation syndicale ne sont pas de nature à améliorer sensiblement les relations sociales. On reste loin de la « flexi sécurité » annoncée mais on a redonné vie à la négociation sociale.

La révision générale de politiques publiques (Rgpp) a été présentée comme la colonne vertébrale des politiques de réformes. Elle s’est, pour l’instant, limitée à l’organisation de l’administration d’État et à une réduction des effectifs de sa fonction publique, pour autant qu’on sache les compter.

Une démarche aussi centralisée ne permet pas une redéfinition et une hiérarchisation des interventions publiques. Une véritable réforme de l’État implique une association des acteurs sociaux et du Parlement ainsi que du temps.

Certaines réformes phares a priori positives ont été menées à bien, comme le rapprochement police/gendarmerie ou au ministère des Finances, la fusion des directions de la comptabilité publique et des impôts dans une direction des finances publiques. Certes, le contribuable qui n’a plus affaire qu’à une seule administration est gagnant. Mais une direction de 125 000 agents, un paquebot lourd et lent à manœuvrer qui ne se rencontre dans aucun autre pays comparable vivra-t-il longtemps ? Dans un premier temps, elle entraîne des dépenses immobilières et il faut « payer » pour faire accepter les réformes par les agents. Cela remet-il en cause le gain final de l’opération ou s’agit-il seulement de surcoûts provisoires ?

Pour d’autres ministères, on ne sait pas exactement si la réorganisation est faite… S’agissant des services extérieurs dans les départements et les régions, la réforme complexe, qui prétend tirer les conséquences de la décentralisation, crée des directions régionales rattachées à plusieurs ministres et regroupe les services dans les départements, est toujours en cours, notamment à Paris.

La baisse des effectifs concerne l’État alors que, pendant ce temps, le personnel des collectivités locales et celui des autres opérateurs publics (établissements publics administratifs) ont beaucoup augmenté. Cette baisse est pour une part un simple transfert. Pour une autre, il s’agit des gains résultant de l’informatisation, largement indépendante de la Rgpp. Enfin, il est difficile de savoir, compte tenu de la méthode adoptée, dans quelle mesure cette réduction s’est faite au détriment des prestations offertes et si les prestations réduites sont les bonnes. Une application homothétique à des opérateurs publics de petite taille aurait des effets désastreux ; il suffit qu’une grande partie du personnel recruté l’ait été au même moment comme c’est le cas pour le musée d’Art moderne.

En revanche, le nombre des départs en retraite (État) tombera à environ 10 000 à partir de 2013 et le non-remplacement perdra une bonne part de son intérêt.

Le procureur le plus sévère a été le premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin :`

De toute manière, le compte n’y est pas. Elle devrait rapporter 7 milliards d’euros, alors que le ministère du Budget recherche 50 milliards.

La suite n’est pas écrite. Plusieurs scénarios sont envisageables.

Le Président a appris. Il écoute, il passe les compromis nécessaires et le corps social se résigne. Le Parlement accepte une réforme des collectivités locales et la réforme de la Constitution améliore son fonctionnement. Les citoyens utilisent les nouvelles possibilités de recours devant le Conseil constitutionnel. Les universitaires savent se servir de l’autonomie et exploitent les possibilités offertes par le « grand emprunt », une avant-garde se constituant sans que le reste de l’enseignement supérieur soit sacrifié. Un équilibre est trouvé dans l’organisation de la recherche et le devenir des grands établissements. L’informatisation et les simplifications dans l’administration permettent des gains de productivité, rendant acceptables des réductions d’effectifs qui ne sont plus homothétiques mais modulées selon la situation des administrations…

La réforme de l’État n’est nullement achevée mais le rendement de la « machine » France est amélioré et les handicaps demeurent. Le chômage continue de croître ainsi que les déficits publics…

Le Parlement, notamment le Sénat, vide de son contenu la réforme des collectivités locales. La fronde judiciaire s’amplifie. La Rgpp est minée par la mauvaise volonté des fonctionnaires qui n’ont pas été associés à la définition des réformes et par des coupes budgétaires brutales indiscriminées imposées par la crise financière. Un nombre significatif d’universités est en grève pendant une grande partie de l’année universitaire. Les réductions mécaniques des effectifs engendrent des blocages fonctionnels et sociaux. La montée continue du chômage entraîne la multiplication des conflits sociaux et des violences, suscitant un climat de peur. Le souci de l’apaisement et la perspective de l’élection présidentielle conduisent à reporter les réformes au prochain quinquennat.

Ces deux scénarios peuvent se combiner avec une crise majeure de l’endettement public à partir de 2011 aboutissant à un recours aux institutions internationales… et à des réformes imposées. Il y aura un moment, impossible à prévoir, où la France éprouvera de grandes difficultés à financer sa dette croissante par l’emprunt sur les marchés internationaux. Personne ne connaît les seuils de déclenchement. Un éventuel krach obligataire peut précipiter l’événement. Dans la zone euro des premières crises auront précédé la crise française : la Grèce, suivie par l’Irlande, l’Espagne, le Portugal, voire le Royaume-Uni qui auront dû réduire leurs dépenses et augmenter leurs impôts. D’aucuns affirment qu’il n’y a pas de limites à l’endettement de l’État français, donnant l’exemple de la Belgique (mais c’est un petit pays) ou du Japon (mais il recourt à de l’épargne intérieure) ; ils ne précisent pas à quel prix.

Ce sont les agences américaines de rating qui déclencheront probablement la crise. Dans un contexte d’une augmentation continue de l’endettement public et d’une hausse des taux, la note de la France sera dégradée, ce qui aura un effet considérable sur les marchés.

Les fonds étrangers qui achètent la plus grande partie de notre dette publique et qui ont leurs propres normes manifesteront une méfiance et des exigences plus fortes, ils réduiront leurs achats (ou tout au moins les stabiliseront) et demanderont des marges de rémunération beaucoup plus élevées.

Or la France depuis l’euro ne peut dévaluer et une sortie de l’euro serait une catastrophe financière, la charge des dettes toujours libellées en euros exploserait. La Bce ne peut intervenir directement, ses statuts le lui interdisent. L’Union européenne (budget, Bei) ne dispose pas des outils techniques pour traiter les problèmes de solvabilité de ses membres. L’Allemagne trouvera-t-elle qu’une purge est le moins mauvais moyen de soigner son voisin malade ? Elle peut lier son intervention à une surveillance de type Fmi.

Si surveillance il y a, les réformes seront imposées. Les coupes dans le budget social seront spectaculaires : baisse des prestations, hausse des cotisations, conditions d’accès durcies pour les bénéficiaires. Enfin, le déficit de la Sécurité sociale sera pris au sérieux. La brutalité du court terme l’emporterait une nouvelle fois. Et la réforme fiscale sera d’abord une hausse des impôts.

Une telle crise pourrait être retardée jusqu’au début d’un éventuel second quinquennat de Nicolas Sarkozy, des palliatifs étant trouvés pour qu’une situation de semi-faillite ne vienne pas perturber la campagne électorale des présidentielles.