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Après l'État planificateur et l'État stratège, comment mieux anticiper l'avenir ?

janvier 2013

#Divers

Se plaindre de la disparition du Commissariat général au Plan et souhaiter le retour à la planification d’antan est une rengaine française. Cette rengaine relève pour une part du mythe, de la croyance qu’un nouveau « plan Monnet » est possible. Or, le temps du dirigisme, de la fermeture des frontières, de l’inflation suivie de dévaluations, des parités fixes, des acteurs sociaux peu nombreux est aussi révolu que le temps de la marine à voile. Lui a succédé celui des marchés, de la mondialisation, de l’euro et de l’intégration européenne. Lorsqu’en 2005, Dominique de Villepin a supprimé le Commissariat général au Plan, celui-ci était fort malade et le dernier plan, le dixième, remontait à 1989.

La rengaine fut bruyamment fredonnée à gauche. La « déplanification » était dénoncée dès les années 1950, par exemple par Pierre Mendès France. Dans les années 1970, la Cfdt, en particulier, prônait la « planification démocratique ». Avant le congrès de Metz, Laurent Fabius opposait le plan à Michel Rocard défenseur du marché. En 1981, le zèle planificateur disparut. Michel Rocard, que le président voulait marginaliser, était nommé ministre du Plan. La planification continua de décliner : il y eut un « plan intérimaire » bâclé en quelques mois sans portée pratique, une loi sur la planification inapplicable et inappliquée et un succès, les contrats de plans État régions.

De nouveau au pouvoir, en 1988, la gauche tenta une relance en s’orientant vers la « planification stratégique » avec le Xe Plan. Ce n’était qu’une ébauche, car le temps manqua pour le fonder sur une réflexion prospective, lui associer des programmes d’action et mener une concertation approfondie. Mais surtout, les ministres du gouvernement Rocard, accaparés par leur fonds de commerce et des préoccupations immédiates, n’avaient que faire de stratégie et de moyen terme.

Avec la suppression du Commissariat général au Plan, la préoccupation du long terme ne disparut pas complètement du champ politique. Elle s’exprima de façon sectorielle (défense, recherche et éducation, énergie, transports), mais sans coordination ni horizon unique.

Le besoin de travaux à moyen ou long terme redevient plus sensible ces dernières années. Une inquiétude se manifeste sur la soutenabilité à long terme des régimes sociaux. La transition vers une économie de développement durable implique des changements profonds couvrant de nombreux aspects de l’action publique. Ils exigent du temps, des perspectives longues et des stratégies. De même, au niveau des régions et des villes se multiplient des prospectives et des stratégies territoriales. À l’échelle nationale, cette sensibilité nouvelle s’est traduite par la création d’une délégation à la prospective au Sénat, rejoint il y a deux ans par le Conseil économique social et environnemental.

À l’étranger, la situation est variable. Beaucoup de pays européens ont supprimé les organismes spécialisés dans le moyen ou le long terme – quand ils en avaient – mais pas tous (Pays-Bas). C’est surtout en Asie (Chine, Corée du Sud) qu’une planification stratégique sous sa forme stratégique est pratiquée le plus avec succès.

Une initiative de Jean-Marc Ayrault : un nouveau commissariat

Lors de la conférence sociale de juillet, le Premier ministre a indiqué son intention de « créer un lieu de […] réflexion prospective et d’expertise sur les politiques publiques ouvert à l’ensemble des acteurs sociaux ». Certes, la formulation est prudente ; il ne s’agit pas de revenir à la planification mais de « fonder les choix politiques du gouvernement sur une réflexion prospective approfondie ». Le 14 septembre 2012, le Premier ministre a précisé ses intentions ; cette « instance se substituera notamment au Centre d’analyse stratégique » et il demande à Yannick Moreau, présidente de section au Conseil d’État, de lui faire des propositions pour que ce lieu soit effectivement en prise sur les processus de décision.

Le 1er décembre, Yannick Moreau a remis au Premier ministre son rapport intitulé « Pour un commissariat général à la stratégie et à la prospective ». Louons la productivité de ce groupe de travail (Yannick Moreau était assistée de Marion Guillou, Philippe Aghion, Henri Rouilleault, Pierre Rosanvallon et Louis Schweitzer). Le délai trop court de six semaines fut tenu, les consultations furent nombreuses (une centaine) et les trente propositions, presque toujours précises, sont empreintes d’un pragmatisme de bon aloi.

Ainsi, le commissaire dépendra directement du Premier ministre sans intermédiaire ministériel, des suppressions d’organismes (Conseil d’analyse de la société, Comité de pilotage des régimes de retraite) ou des regroupements (Hauts Conseils du financement de la protection sociale ou pour l’avenir de l’assurance-maladie, Conférence nationale de l’industrie) sont proposés. Le nouveau conseil jouera le rôle de tête de réseau pour le Conseil d’orientation des retraites (Cor), le Conseil d’orientation pour l’emploi (Coe), le Conseil d’analyse économique (Cae) et le Centre d’études prospectives et d’informations internationales (Cepii). Les méthodes de concertation seront renouvelées en exploitant les possibilités de l’internet (l’ensemble des documents nourrissant le travail des commissions sera mis à la disposition du public), la publicité sera la règle. Le Commissariat disposera des moyens actuels du Conseil d’analyse stratégique (Cas).

Certes, l’on peut s’interroger sur les suites concrètes : les suppressions, les regroupements, les intégrations prévus auront-ils lieu ? Le fonctionnement en réseau ne sera-t-il pas une fiction ? Les économistes publics de qualité seront au Cae, au Cepii et à l’Insee et non au Commissariat. Et surtout, le dualisme dans les études prospectives entre la Datar et le Commissariat risque de perdurer. Y. Moreau envisage avec prudence un regroupement, alors qu’un autre expert a été chargé par le même Premier ministre de réfléchir à la « création d’un commissariat général à l’égalité des territoires ». Si deux commissariats sont créés, les deux présidents s’ignoreront ou se feront la guerre, comme ce fut le cas dans le passé, et la prospective publique restera éclatée.

L’impasse sur la planification stratégique

Néanmoins, la question principale est autre, elle porte sur l’association entre prospective et stratégie. Certes, une bonne stratégie se fonde sur des études prospectives ; on l’a vu, par exemple, lors du rapport Charpin sur les retraites. Et une prospective peut être la première phase dans l’élaboration d’une stratégie, aboutissant à des diagnostics partagés et à des objectifs.

Cela dit, les approches sont substantiellement différentes. La prospective exige de l’imagination, voire de l’insolence, et exclut la censure. Les modèles et les projections sont utilisables, notamment pour tester la cohérence, mais ne doivent pas l’emporter sur la détection et les scénarios. Les stratégies, elles, se situent dans l’univers des possibles et souvent de la quantification, elles doivent être opérationnelles et ont un aspect politique, puisqu’il s’agit de convaincre et les partenaires sociaux et les décideurs.

Le risque de travaux abâtardis est réel. Le rapport lui-même est flou sur cette question centrale. La prospective aidera le gouvernement à « anticiper et à situer un événement économique ou social dans une trajectoire, une temporalité et une histoire » par diverses méthodes. Les études stratégiques auront une « visée plus immédiatement opérationnelle ». Les exemples donnés montrent qu’il s’agit plus d’études menées dans la concertation que de stratégies publiques : « renforcer la France dans la mondialisation », « repenser le modèle productif dans la troisième révolution industrielle », « restaurer la confiance pour retisser le lien social ».

Ce flou a pour origine le refus de la planification stratégique. Le mot « planification » ne se trouve ni dans la lettre du Premier Ministre ni dans le rapport. Il fait peur. Cela est compréhensible pour la « planification quinquennale » qui renvoie plus ou moins au Gosplan de Joseph Staline, mais bien moins pour la planification stratégique, mise en œuvre par de grandes sociétés internationales et de nombreuses collectivités publiques (villes, régions, États) et esquissée par l’État dans les années 1990. D’une durée variable, elle se structure autour de quatre phases étroitement liées : analyse des forces et faiblesses (qui inclut des travaux de prospective et des débats), fixation d’objectifs majeurs, explicitation des moyens mis en œuvre (programmes d’actions, réformes), évaluation régulière du processus (pertinence des objectifs et des moyens, résultats obtenus). C’est un exercice ambitieux mais souple.

Pour accompagner la transition de l’économie française dans les changements qui l’attendent, le besoin évident est celui d’une planification stratégique axée sur le développement durable, qui remet en cause la plupart de nos politiques : énergie, infrastructures, secteur productif, logement, villes et territoire, transferts sociaux. Cette transition, urgente et longue, doit être conçue pour une part en cohérence avec l’Europe, totalement absente du rapport. Le développement durable est par excellence un thème horizontal qui se décline sous des aspects multiples. Certes, le thème de la « transition écologique » est un des cinq exemples mentionnés dans le rapport. Mais il est lié uniquement au changement climatique (quid de l’épuisement des ressources naturelles et de la biodiversité ?). La notion de développement durable n’apparaît pas. D’ailleurs, l’existence de l’actuel « commissariat au développement durable », lui aussi interministériel, n’est même pas mentionnée ; il va donc subsister. Où est la simplification annoncée ?

Faute d’avoir franchi ce pas, le nouveau Commissariat risque de se diluer dans des études hétérogènes d’un intérêt inégal, déconnectées du processus de décision. Le groupe de travail semble en avoir conscience, dans la mesure où il cherche à multiplier les « branchements à la décision publique », comme la participation du Commissariat à des réunions interministérielles ou aux comités de pilotage des évaluations de politiques publiques partenariales (mais pas aux institutions consultatives de l’aménagement du territoire). Mais la figuration dans des instances, même élevées, est plus source de perte de temps que d’efficacité.

Deux obstacles

Le premier obstacle, mentionné dans le rapport, est la personnalité du futur président. Il faut un scientifique reconnu par ses pairs qui puisse exercer une magistrature d’influence et s’impose comme « tête de réseau » auprès d’organismes jaloux de leur indépendance. Il faut un praticien de l’entreprise considéré par les patrons comme par les syndicats. Il faut quelqu’un d’indépendant, qui sache exprimer son point de vue sans entrer dans des querelles partisanes. Ce sont Jean Monnet ou Pierre Massé qui ont fait le Commissariat général au Plan. Trouvera-t-on l’équivalent ?

Le second obstacle pourrait être le président. En effet, l’initiative du Premier ministre n’a de sens que si au sommet de l’État existe la conviction que l’on gouverne mieux à partir d’une vision à long terme expliquée à l’opinion, de diagnostics sur des problèmes complexes, et de l’annonce des changements à venir. François Hollande ne semble pas la partager ; ces changements sont si considérables que leur présentation susciterait des blocages, le rééquilibrage du monde est d’une telle ampleur que sa description accroîtrait les peurs. Une planification, quelle qu’en soit la forme, est un traumatisme supplémentaire. Mieux vaut avancer à petits pas sans annoncer le pas suivant. Ce serait la meilleure manière de faire évoluer le pays et le peuple de gauche.

Si ce point de vue est bien celui de notre président, alors le groupe de travail a eu raison d’être prudent et modeste. Contentons-nous d’améliorer et d’ouvrir le Conseil d’analyse stratégique (certaines de ses études sont d’ailleurs de qualité) et mettons de l’ordre dans la prospective publique.