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Photo : Abhay Vyas
Photo : Abhay Vyas
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Quelle justice climatique ?

Sous couvert de social, certaines mesures fiscales et aides aux pays en voie de développement néglige l’équité entre les générations et ont des conséquences néfastes sur l’environnement.

Le développement durable repose sur un trépied économique, social et environnemental. Le social et l’environnemental peuvent converger, mais ils ne sont pas toujours alignés et sont même parfois antagonistes. En ces cas, il est bien naturel que le politique tranche. Néanmoins, c’est presque toujours le social qui l’emporte, même quand, dans les faits, le recul environnemental contient aussi un recul social. En outre, quand l’environnement intègre ou tente d’intégrer le social, il le fait de façon parfois contestable. Nous voudrions ici prendre quelques exemples de choix qui, au minimum, devraient faire l’objet de débats plus approfondis avant l’adoption des mesures.

L’environnement dominé par le social

Les politiques environnementales sont parfois accusées d’être antisociales ou « régressives ». De ce fait, leurs concepteurs prennent garde de prendre en compte, dès leur conception, l’équité sociale. En procédant de la sorte, ils brident leur inventivité et se privent d’un certain nombre d’instruments qui ne sont pas aussi inéquitables que l’on craint ou dont les effets régressifs peuvent être neutralisés. En France, cela contribue à expliquer l’absence de mesures fiscales existant dans d’autres pays, comme les péages urbains, les droits d’entrée dans des espaces naturels protégés, les avantages fiscaux accordés aux propriétaires fonciers protégeant leurs espaces naturels, l’indemnisation des servitudes d’environnement, etc. Inversement, les politiques sociales peuvent être dommageables à l’environnement, comme les tarifs sociaux de l’énergie, les tarifs réglementés du gaz, la loi de 1948 sur les loyers, le statut du fermage, la tendance du système de soins français à privilégier le traitement sur la prévention, etc.

Pourtant, cette situation est contraire au droit. Le principe d’intégration de l’environnement dans les politiques publiques, promu depuis longtemps par l’Union européenne (Ue) et l’Organisation de coopération et de développement économique, est désormais bien établi1 et devrait concerner la définition et la mise en œuvre des politiques sociales. Pourtant, on constate fréquemment l’absence de prise en compte de l’environnement dans les politiques sociales.

La question de la pollution de l’air est un sujet sanitaire davantage qu’environnement al. N’est­il pas singulier que, lors de chaque pic de pollution de l’air en France, seul le ministre de l’Environnement s’exprime et non le ministre de la Santé ? C’est aussi une question sociale dans la mesure où les populations défavorisées vivent dans des lieux davantage pollués. Entend­on le ministre des Affaires sociales s’exprimer sur le sujet ?

Le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2018 abaissent la taxation des revenus du capital à 30 %, mais augmentent celle des revenus fonciers à 62, 2 %. La taxation des plus­values est supprimée pour les actions, mais augmentée à 36, 2 % pour l’immobilier. En outre, un nouvel impôt sur la fortune immobilière est mis en place. Les conséquences sociales semblent, à première vue, positives. L’augmentation de la taxation des revenus fonciers et des plus-values immobilières, correspondant à la hausse de la contribution sociale généralisée (Csg), permettra de mieux financer les politiques sociales. Mais elle va pénaliser les propriétaires qui rénovent par deux effets : l’augmentation de la fiscalité des revenus fonciers accroîtra le temps de retour sur investissement de la rénovation ; l’impôt sur la fortune immobilière et les plus­values immobilières taxeront la valeur apportée par la rénovation. Pour ne pas accroître son impôt, un bailleur aura intérêt à ne pas rénover. Or de ces conséquences environnementales dommageables vont découler des effets sociaux négatifs : la rénovation du parc locatif va stagner et la précarité énergétique et sanitaire ne va guère diminuer. Pourtant, orienter l’argent privé vers cette tâche d’intérêt général, qui profite à la fois à l’emploi, à la santé, au pouvoir d’achat, à la qualité de vie, au climat et à la qualité de l’air, n’aurait pas été un mauvais choix.

Il en va de même pour le foncier non bâti : les propriétaires d’espaces naturels qui n’auront pas les moyens d’acquitter leurs obligations fiscales avec les revenus de ces espaces devront les urbaniser, en intensifier le rendement ou les vendre, en bloc ou par petits bouts, fragmentant ainsi les écosystèmes et diminuant les puits de carbone français. Est­il justifié que la nature paye des prélèvements sociaux ? Parmi les services écosystémiques qu’elle délivre, certains sont éminemment sociaux et sanitaires (écran sonore, aménités récréatives antistress, filtrage des pollutions, etc.) et permettent de diminuer les dépenses de santé, d’améliorer la qualité de la concentration et du travail, etc. Si la taxation « sociale » des milieux naturels augmente, la délivrance gratuite de ces externalités positives en pâtit et la société s’appauvrit. Cela accroît le besoin de dépenses sociales et sanitaires pour lesquelles il faudra trouver davantage de ressources, y compris en taxant plus encore les espaces ruraux, entraînant la situation environnementale et sociale dans un cercle vicieux.

L’équité intragénérationnelle ou intergénérationnelle ?

Les contradictions entre politique climatique et politique sociale mettent en relief un exemple typique d’affrontement entre les dimensions intragénérationnelle et intergénérationnelle de l’équité.

De nombreux gouvernements, de toutes tendances politiques, prennent des mesures pour diminuer le coût de l’énergie. De fait, cette dernière constitue un poste de dépense plus important, en termes relatifs, dans le revenu des ménages défavorisés que dans celui des foyers aisés. Mais si les dispositifs de réduction du coût de l’énergie se traduisent par une consommation accrue d’énergies fossiles, ils entraîneront une augmentation des émissions de gaz à effet de serre, qui auront des conséquences sur les générations futures, en particulier sur les plus démunies. Le débat ne concerne donc pas seulement l’équité intragénérationnelle et l’équité intergénérationnelle, mais aussi l’équité entre les fractions modestes des générations présentes et les fractions modestes des générations futures. Or les gouvernements sont tentés d’arbitrer en faveur des catégories défavorisées des générations présentes, pour améliorer leur condition ou pour des raisons électorales. Ce faisant, ils privilégient l’équité intragénérationnelle sur l’équité intergénérationnelle. Cela paraît justifié si le niveau de vie progresse et que les fractions modestes des générations futures deviennent plus riches. Ces dernières auront en effet davantage les moyens de participer aux efforts d’atténuation du changement climatique et de se protéger contre ses effets2.

En France, plusieurs mesures dans le domaine de l’énergie ont été prises ou sont maintenues pour des raisons sociales. On peut notamment citer l’extension des tarifs sociaux du gaz et de l’électricité dans la loi Brottes en 2013, la baisse temporaire de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (carburants) à l’automne 2012, la création d’un chèque énergie étendu au fioul dans la loi de transition énergétique pour la croissance verte, etc. Ces dispositions peuvent freiner les comportements et les travaux d’économies d’énergie. Elles n’incitent pas à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ce faisant, si elles correspondent à une dimension intragénérationnelle de l’équité, elles vont à l’encontre de l’équité intergénérationnelle.

Une justice interétatique mal fondée

Selon le concept de « justice climatique » qui se développe depuis quelques années, les pays développés, émetteurs historiques de gaz à effet de serre, seraient redevables d’une dette climatique envers les pays en voie de développement qu’ils devraient donc rembourser, notamment en finançant la transition énergétique de ces derniers.

Sur un total de 548 milliards de dollars de subventions publiques aux énergies fossiles, en 2013, près de 90 % sont versés dans les pays émergents. Or ces subventions sont doublement régressives socialement. D’une part, elles profitent davantage aux catégories moyennes ou aisées qu’aux catégories modestes3. D’autre part, dans certains pays, le montant des subventions est tel qu’il dépasse celui affecté à l’éducation ou à la santé, restreignant ainsi les dépenses publiques qui profiteraient aux plus pauvres. La réaffectation d’une partie des subventions aux énergies fossiles au financement de ces secteurs améliorerait le sort des plus défavorisés et serait plus équitable. Pourquoi les pays développés viendraient­ils donc financer l’atténuation des émissions de CO2 dans des pays dont certains les accentuent, par leurs propres subventions publiques nationales ? Ne conviendrait­il pas, avant tout ou parallèlement, que ces pays éliminent ou réduisent leurs soutiens aux énergies fossiles, voire les reconvertissent en subventions pour l’atténuation et l’adaptation ?

Par ailleurs, quel doit être l’« étalon » de la justice climatique ou de l’équité en ce domaine ? Même si l’on accepte que les pays en voie de développement ou émergents aient « droit » à émettre plus de gaz à effet de serre que les pays développés, du fait d’une éventuelle dette carbone des seconds envers les premiers ou d’un retard de développement, faut­il comparer les émissions par habitant ou par unité de produit intérieur brut (Pib) ? Pour certains économistes, l’étalon du Pib semble plus équitable dans la mesure où il correspond au poids économique et productif de chaque pays dans l’économie mondiale. Au contraire, selon les pays du Sud et certaines organisations non gouvernementales, la reconnaissance d’un droit à accroître les émissions en fonction de la taille de la population devrait constituer la norme. Cette revendication se trouve parfois formulée au nom d’un droit au développement ou d’un droit d’accès à l’énergie, considéré comme un droit humain ou un minimum social à garantir. Mais, sous couvert de social, ce type de raisonnement ne contrevient­il pas frontalement aux politiques de lutte contre le changement climatique ? Celles­ci cherchent, au contraire, à favoriser le développement des pays, via des trajectoires de croissance moins carbonées. Une part de la solution au problème du changement climatique consiste précisément à éviter aux pays en voie de développement de passer par les mix énergétiques qu’ont connus les pays développés, à leur permettre des sauts technologiques enjambant certains processus énergétiques, de façon bénéfique pour eux comme pour le climat mondial.

Quant aux pays producteurs de pétrole, leur conception de la justice climatique les conduit parfois à envisager de demander des compensations, s’ils sont contraints de ne pas exploiter une partie de leurs réserves fossiles ou si les énergies renouvelables et les économies d’énergie se développent trop vite, restreignant ainsi leur rente pétrolière. La conception de la justice climatique semble donc très variable selon la position d’où l’on s’exprime.

En outre, la justice climatique interétatique néglige l’équité intergénérationnelle. Ce ne sont pas tant les générations présentes des pays développés qui ont émis beaucoup de gaz à effet de serre que la succession de leurs générations passées. Et cela, jusque récemment, dans l’ignorance des conséquences climatiques de ces émissions. Faire supporter le poids des émissions passées des générations antérieures par les générations présentes ou futures des pays développés ne respecterait guère la notion d’équité intergénérationnelle. De plus, contrairement aux xixe et xxe siècles, au cours desquels prévalent des trajectoires de mobilité sociale ascendante, les générations futures des pays développés n’ont plus de fortes chances d’être plus riches que leurs prédécesseurs (chômage des jeunes, paupérisation relative et trajectoires sociales descendantes). À l’inverse, une grande partie des générations actuelles et futures des pays émergents se trouvent dans une situation inverse de mobilité sociale ascendante avec l’émergence d’une classe moyenne nombreuse, en partie grâce aux revenus tirés des énergies fossiles. En outre, les générations présentes aux commandes de ces pays sont bien responsables de leurs politiques de subventionnement massif des énergies fossiles, qui ont pour conséquence de favoriser leur consommation. Ce développement, inégalitaire et au détriment des générations futures et du climat, n’est guère durable. La justice climatique ne devrait­elle pas s’appliquer aussi à l’intérieur des pays en voie de développement ?

De fait, l’exigence de transferts financiers entre le Nord et le Sud focalise le débat climatique sur la justice interétatique. Elle ne garantit en rien une équité intergénérationnelle, ni une justice sociale intragénérationnelle dans les pays du Sud. Or, depuis plus d’un quart de siècle, on a plutôt assisté à une diminution des inégalités entre pays et à une diffusion des inégalités à l’intérieur des pays, notamment au sein des pays émergents et des pays en voie de développement. Les termes dans lesquels est posé le débat sur la justice climatique ne contribuent guère à modifier cette situation.

Note

  • 1.

    On le retrouve dans les déclarations de Rio, de Johannesburg, dans les traités de Maastricht, d’Amsterdam, de Lisbonne, dans la Charte des droits fondamentaux de l’Ue, dans la Charte de l’environnement, etc.

  • 2.

    Naturellement, le changement climatique étant un phénomène mondial, il convient, en toute rigueur, de comparer la situation des catégories modestes aujourd’hui aidées par une diminution des prix de l’énergie, dans un pays donné, à celle des catégories modestes des générations futures dans des pays différents. Par exemple, si le gouvernement d’un pays riche souhaite diminuer les prix des énergies fossiles pour la partie défavorisée de sa population nationale, celle-ci l’est-elle davantage que ne le seront les catégories défavorisées des générations futures des pays en voie de développement à la fin du siècle ?

  • 3.

    Par exemple, en 2010, seules 8 % des subventions aux énergies fossiles dans le monde bénéficiaient aux 20 % des revenus les plus bas de la population mondiale (International Energy Agency, World Energy Outlook, 2011).

Guillaume Sainteny

Haut fonctionnaire, il enseigne le développement durable à AgroParisTech et a publié le Climat qui cache la forêt (L’Echiquier, 2015).

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