La CPI bientôt finie ?

« La Cpi, c’est bientôt fini, non ? » m’écrit un ami, sceptique de longue date sur la Cour pénale internationale de La Haye, en joignant à son courriel la dernière dépêche annonçant le retrait de la Gambie de la Cpi. Nous sommes le 25 octobre 2016 et le coup est d’autant plus rude qu’il fait suite à la décision, quelques jours plus tôt, de l’Afrique du Sud et du Burundi de quitter l’assemblée des États parties. Certes, cette assemblée, qui regroupe les États ayant ratifié le statut de Rome, compte toujours 121 autres membres, et le groupe des pays africains encore 31 autres représentants. Mais à moins d’un mois de l’Assemblée annuelle des États parties (16-24 novembre 2016), on spécule sur d’autres départs (le Kenya, peut-être, le Zimbabwe ou la Tanzanie) et l’atmosphère s’électrise encore un peu plus, dans les médias du moins, lorsque la Russie annonce le retrait de sa signature. La Cour peine décidément à convaincre1. Or, si certaines critiques sont pertinentes, d’autres relèvent de la mauvaise foi ou de l’ignorance. Au lieu de le favoriser, elles minent un débat ouvert depuis plusieurs années déjà2.

L’accusation de néocolonialisme, derrière laquelle se sont rangés les sortants, a été formulée de façon lapidaire par un ministre gambien : la Cpi ne servirait qu’à « la persécution et l’humiliation des personnes de couleur, en particulier les Africains ». Ce discours aux accents de populisme anti-occidental (similaire au populisme anti-immigrés et anti-mondialisation qui fait recette en Europe) ne correspond pourtant à aucune réalité. Certes, le colonialisme a laissé un héritage souvent négatif et parfois encore prégnant – mais c’est un autre sujet – et certes, les 30 personnes mises en accusation par la Cpi à ce jour sont toutes africaines3. Cette focalisation ne fait pas pour autant de la Cour une arme néocoloniale. D’une part, parce que la Cpi ne s’impose pas de manière intrusive. Les juridictions nationales des États parties conservent une priorité juridictionnelle. La Cpi n’agit que de manière subsidiaire si ces juridictions n’ont pas la capacité ou la volonté d’engager elles-mêmes des poursuites. Or c’est un fait, les juridictions africaines sont souvent plus démunies et en plus mauvais état que ne le sont leurs consœurs occidentales.

D’autre part, la Cpi n’est pas une Cour de « Blancs » et même si ses détracteurs la disent financée « à 70 % par des pays de l’Union européenne », le premier contributeur est un pays asiatique (le Japon) et le second groupe en taille des États parties est composé des pays d’Amérique latine. En étant nombreux à devenir États parties, les États africains ont été en mesure de présenter des candidats africains aux postes de juges et de responsabilité. La procureure en chef de la Cpi, Fatou Bensouda, est Gambienne, et l’Assemblée des États parties est présidée par un Sénégalais, Sidiki Kaba. De plus, la majorité des affaires ouvertes l’ont été à la demande des États africains concernés et les arrière-pensées politiques sont à chercher moins du côté de la Cour que des capitales africaines, comme le montre encore la saisine, le 21 septembre dernier, du Gabon. Ce sont des victimes congolaises, des victimes centrafricaines (2 500 d’entre elles étaient représentées au procès de Jean-Pierre Bemba pour les viols commis par ses troupes en Rca ; 4 107 le sont au procès de l’Ougandais Dominic Ongwen !) qui peuvent faire entendre leur voix et chercher justice et réparation auprès de la Cour.

La perception que la Cour fonctionne avec deux poids deux mesures est mieux fondée que le soupçon de néocolonialisme. Mais si la Cpi n’agit pas partout où des crimes sont commis, ce n’est pas forcément parce qu’elle est partiale. Il existe en effet trois moyens de saisir la Cpi : par autosaisine du procureur (deux affaires – Kenya et Géorgie – ainsi que la Côte d’Ivoire avec l’accord d’Abidjan), par les États parties (la grande majorité des affaires), ou par une résolution du Conseil de sécurité (deux cas). La première limite vient donc des États eux-mêmes, qui, en n’ayant pas adhéré à la Cour, sortent du périmètre de sa compétence sauf si elle est saisie par le Conseil de sécurité. Or ce pouvoir dont jouit le Conseil de sécurité, alors que trois de ses membres permanents (les États-Unis, la Chine et la Russie) ne sont pas parties au statut de Rome, est perçu comme un « privilège », renforcé qui plus est par leur usage du veto. En Syrie, la Russie y a eu recours pour bloquer toute résolution de saisine.

La Cpi n’est pas pour autant réductible à la figure du « joker des puissants » (Maupas). Fatou Bensouda a par exemple réouvert le dossier irakien, où sont mis en cause des soldats britanniques (en tant que ressortissants d’un État partie), et on attend de sa part une prochaine demande d’ouverture d’enquête en Afghanistan, où les talibans sont certes en première ligne mais où l’armée américaine (parce que présente sur le sol d’un État partie) est également sur la sellette. L’annonce par le procureur qu’il pourrait examiner la situation des prisons secrètes de la Cia dans des États parties européens (Pologne, Roumanie et Lituanie) n’est pas non plus passée inaperçue. Des responsables russes sont quant à eux susceptibles d’être mis en cause, au moins indirectement, par l’enquête ouverte il y a un an sur l’attaque russe d’août 2008 en Géorgie et par l’examen sur la situation en Ukraine. On est encore loin du procès à La Haye de George W. Bush, de Tony Blair ou de Vladimir Poutine, mais les agissements des grandes puissances ne sont pas complètement hors des radars de la Cour. D’où l’annonce par la Russie de sa « dé-signature » du statut de Rome : un acte déjà réalisé en 2002 par son homologue américain George W. Bush, mais qui n’a pas la même portée que le retrait d’un État membre, c’est-à-dire ayant signé et ratifié le traité. Par sa signature, la Russie ne participait pas à la Cour mais s’engageait juste à ne pas agir à l’encontre de l’esprit du statut, engagement qu’elle n’honore plus depuis longtemps. En faisant maintenant cette annonce, Moscou se glisse opportunément dans le bruyant wagon des retraits pour tenter de couvrir le fracas des bombes russes sur Alep et pour donner une caution supplémentaire à ses blocages sur le dossier libyen que la Cour voudrait faire avancer avec un soutien financier du Conseil de sécurité. Comme quoi, la critique africano-centrée est assez facilement recyclable !

Le véritable problème pour la Cpi n’est pas d’être une justice des puissants mais d’être une justice impuissante, car elle dépend entièrement de la bonne coopération des États, même des plus faibles. Les autorités kenyanes n’ont eu aucune difficulté à bloquer l’enquête à l’encontre de leur président et de leur vice-président. Le procureur viserait-il trop haut ? Comme pour la mise en accusation du président soudanais, qui marque le véritable début de la fronde au sein de l’Union africaine ? Car la véritable pomme de discorde, entre les sortants et la Cour, ne vient pas de la sélectivité de la Cour, de son inaction hors de l’Afrique. Le Burundi veut partir parce que le président Nkurunziza, contre qui la Cpi a ouvert un examen préliminaire en avril, veut pouvoir réprimer et massacrer en toute tranquillité. Le président sud-africain Jacob Zuma enrage que ses ministres aient pu être publiquement condamnés par la Cour suprême du pays – des juges sud-africains sollicités par des associations sud-africaines ! – pour n’avoir pas respecté leurs obligations constitutionnelles en laissant repartir Omar el-Bechir, le président soudanais poursuivi par la Cpi, invité au sommet de l’Union africaine à Johannesburg. Le véritable point de discorde est là, dans la possibilité de poursuivre et de bousculer des chefs d’États, y compris encore en place. Mais ce n’est pas là une prérogative néocoloniale. Des chefs d’États européens, comme Slobodan Milošević, ont été poursuivis devant la justice pénale internationale. Cette réduction des immunités est la raison d’être de cette justice. Nous croyions cette bataille gagnée. Elle ne l’était pas. Elle n’est pas non plus perdue.

On ne peut pas dire que « l’Afrique a un problème avec la Cpi ». Les oppositions binaires et globalisantes ne tiennent pas la route. Un grand nombre d’États africains (Sénégal, Mali, République démocratique du Congo, Côte d’Ivoire, Ghana, Namibie, Tanzanie, Burkina Faso,  etc.) et un plus grand nombre encore de citoyens africains la soutiennent. Ils ont conscience des limites, des lenteurs et des faiblesses de la Cour. Mais ils voient aussi ses avancées : la condamnation du djihadiste malien Al Mahdi en septembre dernier, qui pose un précédent en matière de protection du patrimoine culturel ; la condamnation de Bemba dans deux procès, pour les viols commis en République centrafricaine et pour subordination de témoins ; les condamnations de Katanga pour l’attaque d’un village et celle de Lubanga, pour avoir enrôlé des enfants-soldats, et la mise en place d’un premier programme de réparations approuvé par la Cour ; d’un point de vue plus procédural, une jurisprudence qui s’étoffe. Ces acquis sont systématiquement ignorés ou dénigrés par les opposants à la Cour. Ils n’invalident pas toutes les critiques mais celles-ci, lorsqu’elles sont justifiées et donc utiles et nécessaires, n’impliquent pas le retrait et la non-coopération. Au contraire, il faut plus de dialogue au sein de l’Assemblée des États parties, plus d’adhérents au statut de Rome et plus de coopération des États. Le retrait est donc contre-productif ; il adresse un signal inquiétant au-delà de la Cpi, car ce recul de la justice accompagne celui de l’État de droit et le phénomène de « dé-démocratisation » que l’on observe sur le continent africain et presque partout dans le monde.

Concluons sur le cas de la Gambie : début décembre, après vingt-deux ans de règne autocratique le président Yahya Jammeh a reconnu avoir perdu l’élection présidentielle et fait mine de se retirer avant de finalement se dédire. Si la répression que le régime fait peser depuis longtemps dans le pays reprend de plus belle, les véritables raisons du retrait gambien du statut de Rome seront limpides. Si l’opposition finit par accéder au pouvoir, le processus de retrait sera probablement stoppé car ses membres soutiennent la juridiction internationale. Certains opposants souhaiteraient même saisir la Cour pour juger les crimes de l’ex-potentat ! Alors non, décidément, la Cpi, c’est loin d’être fini…