Dématérialisation des services publics : un projet politique

Dans un précédent article, j’ai tenté de montrer que les techniques de management actuelles ne sont pas sans affinités avec les attendus du projet néolibéral1. La fragile unité de cette mouvance composite réside dans une conception de l’humain qui l’assimile à l’homo œconomicus, dont elle s’attache à promouvoir la rationalité : celle du calcul2. Il s’agit, dans une logique behavioriste, d’infléchir les comportements de sorte que, mus par l’intérêt, ils se déterminent en réponse à des signaux extérieurs, et non plus en conscience. Il semble que la numérisation de la société fournisse les moyens d’étendre cette logique à d’autres domaines. Cette hypothèse est ici mise à l’épreuve à propos de la politique de dématérialisation des services publics. L’exercice consistera à vérifier si les intentions et finalités de ce nouveau mode d’intervention de l’État peuvent, elles aussi, s’éclairer à la lumière des trois auteurs d’inspiration néolibérale déjà mobilisés pour décrypter les pratiques de management : Milton Friedman, Walter Lippmann et Friedrich Hayek. Notre enquête envisagera le service public dématérialisé au travers des usages auxquels il donne lieu, en se fondant sur les analyses de deux récents rapports du Défenseur des droits.

S’adapter

Dans un rapport publié en 2019, Jacques Toubon, alors Défenseur des droits, regrettait une dématérialisation des services publics menée « à marche forcée ». Il s’inquiétait d’être saisi de litiges « toujours plus nombreux », dans lesquels il voyait « la conséquence d’une numérisation inadaptée aux situations des usagers3 ». En 2022, Claire Hédon, qui lui a succédé dans l’intervalle, dresse un constat inchangé. Elle y ajoute une observation de poids : « C’est un renversement historique d’un des trois principes du service public : l’adaptabilité » (aux côtés de l’égalité et de la continuité). En effet, l’adaptabilité devient « une qualité attendue de l’usager, plutôt qu’une exigence qui incombe au service ». Elle rappelle que la notion d’usager implique pourtant « une relation bilatérale d’échange » à base de « réciprocité, de proximité et de liberté », selon les termes du juriste Jacques Chevallier, qui y voyait, dans un article de 1985, un progrès par rapport à la notion d’administré4.

La dématérialisation des services publics n’en a pas moins donné lieu à l’apparition du néologisme d’illectronisme, terme un rien paternaliste qui met l’accent sur l’impréparation de certaines personnes à s’adapter à la norme nouvelle. Ce mot les infériorise, alors qu’on pourrait s’étonner que l’accès du public à ses droits soit désormais conditionné à une connexion et à une compétence. Ainsi, de même qu’avec la « direction par objectifs » en management, chacun se voit sommé d’agir en fonction de priorités définies de l’extérieur, le numérique s’imposant tel un fait accompli. Cet état d’esprit s’inscrit dans la continuité de l’impératif d’adaptation, dont Barbara Stiegler a montré l’importance centrale chez Walter Lippmann, l’auteur éponyme du colloque de 1938 dont le courant néolibéral est issu5. Cet auteur considère en effet que, dans un monde devenu trop complexe et mouvant pour l’homme de la rue, ce dernier doit s’en remettre aux experts. D’eux seuls on peut attendre qu’ils réadaptent l’espèce humaine à un environnement par rapport auquel elle serait « en retard ». Il faut donc inciter à dépasser la frilosité de la stabilité et à surmonter l’inertie liée à des stéréotypes dépassés. Chacun n’a plus, dès lors, qu’à faire siens les objectifs qui lui sont assignés par ceux qui sont présumés savoir. Pour Lippmann, le sens et la fin de l’histoire sont déjà connus : c’est la mondialisation des échanges et l’augmentation de la productivité. La « masse » est invitée, pour sa part, à se désimpliquer des affaires publiques, et l’individu à se recentrer sur ses intérêts. Quant à nous, quoi que nous en pensions, nous n’avons d’autre issue aujourd’hui que de nous soumettre à ces dispositifs de management – presque de rééducation – de l’usager que sont les procédures dématérialisées, tandis que nos éventuelles réticences sont balayées comme les vestiges d’un prétendu passéisme.

La Défenseure des droits ne s’y trompe pas. Rappelant l’administration à ses responsabilités, elle souligne que « l’accès aux droits et au service public ne doit pas être tributaire des mérites des usagers, de leurs capacités attendues, de la conformité de leur comportement aux attentes de l’administration ». Dénonçant le présupposé selon lequel il serait possible de « produire un usager conforme au service public tel qu’il se transforme », elle voit dans la dématérialisation forcée une forme de « maltraitance institutionnelle ». En conséquence, elle préconise que des mesures législatives soient adoptées pour préserver systématiquement l’existence de plusieurs modalités d’accès aux services publics et prévoir qu’aucune démarche dématérialisée ne puisse dorénavant être contrainte.

Dépolitiser

Reprenant encore à son compte les termes de son prédécesseur, la Défenseure des droits s’insurge contre une démarche de dématérialisation des services publics qui privilégie « une approche budgétaire et comptable ». À cet égard, il y a dépolitisation en ce sens que les préoccupations gestionnaires semblent prendre le pas sur la question politique des missions de l’État. C’est le geste qu’accomplit en son temps l’économiste monétariste néolibéral Milton Friedman quand, par exemple, il s’oppose radicalement à toute responsabilité sociale de l’entreprise en déclarant, de manière percutante, que « la responsabilité sociale de l’entreprise est d’augmenter ses profits6 ».

Une autre forme de dépolitisation concerne le rapport aux usagers. Elle consiste à instaurer des dispositifs de régulation automatique en contexte d’indétermination. La relation au guichet fait surgir des situations dans lesquelles la formulation de la demande, comme la recherche de solutions, fait appel à des ressources de coopération langagière entre les protagonistes. Les données purement administratives ou techniques ne suffisant pas pour se comprendre, de l’ingéniosité verbale est requise. Il y a ainsi dépolitisation en ce sens que les normes d’effectuation du travail administratif se trouvent entièrement externalisées dans la procédure numérique, empêchant toute initiative. Les anciens protagonistes sont expropriés de leur pouvoir d’agir.

L’interaction humaine n’existe plus, avec ce qu’elle pourrait avoir de plaisant ou de déplaisant, mais de vivant et bienvenu. Pour ne pas voir dans cette suppression un appauvrissement, il faut estimer qu’il y a peu à attendre de ces échanges. Hayek peut aider à s’en convaincre, qui affirme – contre toute vraisemblance – qu’au-delà du cercle des proches, il n’est possible de s’accorder avec autrui sur un projet commun que « sur des moyens et non des fins7 ». Ce qui le conduit à s’en remettre à « l’ordre du marché » (ou « nomocratie »). En tant que processus impersonnel, ce dernier a en effet le mérite, selon lui, de résoudre le problème que constituerait la dépendance des humains à l’égard les uns des autres. De fait, la logique marchande de l’offre et de la demande évince l’horizon d’un monde commun et, au moins en apparence, les phénomènes de pouvoir ou d’influence qui surviennent dans l’espace public. De même le service public dématérialisé – souvent de manière encore plus contrainte – met-il aux prises une machine et un usager appréhendé dans son espace privé et animé de préoccupations strictement utilitaires. Le monde vécu, qui constitue, pour Habermas, l’horizon préréflexif de l’agir communicationnel à la recherche de l’entente, s’évanouit. S’instaure « une communication sans communauté8 ».

Cela peut se formuler dans les termes de Luc Boltanski et Laurent Thévenot, qui observent que la notion d’usager est un compromis entre la notion de citoyen, qui relève du monde civique, et celle de client, qui relève de l’univers marchand9. Réduit à suivre une procédure comme on actionne un distributeur, l’usager s’éloigne du statut de citoyen et se rapproche du rôle de client en se comportant en utilisateur. Privé du moyen de s’exprimer, il renonce à l’attitude politique qu’est, selon Albert Hirschman, la « prise de parole10 ». En cas d’insatisfaction, il lui substituerait l’attitude du consommateur, qui fait « défection » et change de fournisseur, si le service public n’était un monopole.

Dans ces conditions, il devient peut-être moins étonnant que la dématérialisation des services publics soit intervenue sans que les usagers aient été consultés, ni informés un à un, comme le voudrait une forme élémentaire de prévenance et de courtoisie. Tout s’est passé, en effet, comme si l’on anticipait un basculement immédiat des mentalités, du registre du monde commun, où l’on s’explique, dans le contexte de monades juxtaposées ne communiquant pas entre elles, accaparées par leurs propres affaires et indifférentes aux autres. Précisément, comme tel n’était pas le cas, il fallait faire en sorte que cela le devienne. Par son silence, le fait accompli banalise le changement qu’il impose, faisant passer pour naturelle la solitude d’une communication sans intersubjectivité.

Il serait donc plus exact de parler de dépersonnalisation que de dématérialisation des services publics.

Il serait donc plus exact de parler de dépersonnalisation que de dématérialisation des services publics. La machine sans visage ayant remplacé l’agent, les rapports de l’administration avec ses publics ne relèvent plus du lien social mais d’une automaticité industrielle. De son côté, l’utilisateur familier d’Internet n’est pas en reste, qui se comporte tel « un pilote dans son cockpit11 », disposant du monde en quelques clics, dans une posture consumériste à l’égard de l’État comme du reste. De la sorte, de part et d’autre, chacun tourne le dos à l’idée fondatrice de Léon Duguit qui, au début du xx^e siècle, a théorisé le service public à la française. Il s’agissait alors de valider l’intervention de l’État républicain et son pouvoir dans la société, tout en lui assignant des limites assez claires pour être acceptables. Pour ce faire, Duguit se fonde sur la découverte de Durkheim, qui voit dans la solidarité la loi qui organise la société. Cette nécessité qu’est la solidarité fournit le cadre légitime du droit, son horizon et sa limite. Dans ce cadre, loin de toute métaphysique de la souveraineté, le service public se voit confier la charge d’organiser et d’entretenir « l’interdépendance humaine12 » dans la République.

Le contraste est saisissant avec la réduction drastique de « l’interface » humaine qui fait reposer la start-up nation sur l’évitement de la relation. De ce fait, il y a dépolitisation dans un troisième sens, qui intéresse les relations entre les usagers et l’administration et le tissage entre eux du lien social par processus d’influence symbolique. Cela peut s’éclairer à partir non plus d’Émile Durkheim, mais de Marcel Mauss. Pour l’anthropologue, on sait que le don est porteur d’une attente de reconnaissance adressée par son auteur au destinataire. Si le don (cadeau, conseil, marque de considération…) est accepté par ce dernier, cela crée pour lui l’obligation de procéder ensuite à un contre-don, qui aura in fine la signification symbolique de reconnaissance mutuelle entre les protagonistes13. À la faveur de cet échange en trois temps (donner, recevoir, rendre) s’instaure un lien social, qui n’aura de cesse de s’entretenir par réitération de gestes de don, tant que dure la relation. On perçoit dès lors la différence qui sépare le don ainsi analysé et l’échange marchand. En tant que tel, ce dernier ne crée pas de lien social, les protagonistes estimant être quittes avec le paiement de la transaction. Mais cela n’exclut pas que les deux registres coexistent. Il est courant qu’en marge de la dimension marchande et pécuniaire, une reconnaissance s’établisse : c’est d’ailleurs la vertu que Montesquieu prête au « doux commerce ». Cela posé, le raisonnement semble transposable aux relations entre usagers et agents publics, alors même que les opérations portent sur des services non marchands : aussi éphémère soit-elle, la dimension symbolique n’y est pas exclue. Rien à voir, donc, avec une administration sans visage, rendue incapable de manifestations d’humanité vivante. Dans ces conditions, la perspective de services publics dématérialisés entraîne des échanges si anonymes et si abstraits qu’on voit mal comment elle ne s’accompagnerait pas d’un climat de défiance de plus en plus lourd avec les administrés. La rhétorique officielle a beau faire valoir que la dématérialisation permet de dégager du temps supplémentaire pour la relation de face-à-face, cela semble loin, pour l’instant, de correspondre à la réalité vécue par les usagers.

Externaliser le travail

La Défenseure des droits relève que la dématérialisation des services publics « s’accompagne du report systématique sur l’usager de tâches et de coûts qui incombaient auparavant à l’administration ». Il y a ainsi « transformation du rôle de l’usager dans la production même du service public : il en devient coproducteur malgré lui. C’est à lui qu’il revient de s’équiper, de s’informer, le cas échéant de se former et partant d’être en capacité d’effectuer ses démarches en ligne, tout en répondant aux “canons” fixés par l’administration ». En résumé : « On demande en réalité aux usagers de faire plus pour que l’administration fasse moins et économise des ressources. » Un « insidieux glissement » organise « l’externalisation » de tâches jusque-là imparties à l’État. De surcroît, citant un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales, Claire Hédon constate que les informations demandées à l’usager sont plus exhaustives que celles qui devaient être renseignées sur les anciens formulaires Cerfa.

Si ces constats ne sont pas tout à fait une découverte pour les usagers que nous sommes, ils ont le mérite d’émaner d’un observateur tenu à l’impartialité. Face à la désinvolture du procédé, on est conduit à s’interroger sur les présupposés intellectuels – au-delà d’une pragmatique recherche d’économies – qui ont pu conduire à considérer comme légitime ce qui s’apparente à un impôt en nature. Quelle conception faut-il se faire du travail pour assigner autoritairement des tâches à autrui, en l’absence de tout lien de subordination ? Couramment, une forme de respect et même d’aura s’attache intuitivement au travail, en tant que production et expression de son auteur, idéalement sur le modèle de l’œuvre d’art. Cet a priori de considération peut s’enraciner dans une tradition de pensée qui va de Karl Marx à Christophe Dejours aujourd’hui, en passant par Hannah Arendt, qui considèrent le procès de travail comme potentiellement humanisant14. Pour le premier, la difficulté même d’une tâche en fait une activité par laquelle s’auto-effectue la liberté de son auteur (sous réserve qu’il ne soit pas exploité par l’extorsion de la plus-value). Pour le second, dans cet effort de dépassement réside la dimension « sublimatoire » du travail, qui transforme de la souffrance en plaisir. Dans le vocabulaire de la troisième, c’est le cas pour autant que le travail ne relève pas du simple « labeur », astreint à des tâches quasi animales car purement alimentaires. Il y a ainsi un enjeu d’accomplissement et d’estime de soi dans le souci du bel ouvrage ou dans le projet de faire œuvre utile. Cela participe de la valeur éthique et politique du travail.

Une telle conception se situe aux antipodes de celle qu’on trouve chez Lippmann. Ce dernier est partisan de la conception libérale du capitalisme prônée par Adam Smith, pour qui la propension de la nature humaine ne porte pas le travail à embrasser un horizon aussi large, mais « à trafiquer, à faire des trocs, à échanger une chose pour une autre15 ». Comme le résume Dominique Méda, le travail pensé par Adam Smith est à la fois « construit » (conceptualisé), « instrumental » (essentiellement destiné à l’échange) et « abstrait » (détachable de la personne de son auteur)16. Ainsi conçu, il offre au travailleur la possibilité de le vendre afin d’en vivre, perspective avantageuse par rapport à l’esclavage ou au servage. Mais pour ses héritiers, tel Lippmann, le travail humain est une marchandise foncièrement comme les autres, une denrée sans autre valeur qu’économique. Il est par ailleurs appréhendé négativement, à la fois comme un pensum et un produit impersonnel. En tant qu’activité, le travail n’est qu’une contrainte. Si l’on cherche une cohérence entre les pratiques d’externalisation de tâches et la politique menée aujourd’hui dans les domaines concernant explicitement le travail (réforme des retraites ou de l’assurance chômage), il semble qu’elle réside, comme chez Lippmann, dans une « valeur travail » réduite à sa composante monétaire. Aucun principe moral ne retient donc le geste par lequel la puissance publique se décharge d’une tâche appréhendée comme un vulgaire coût à éliminer, au lieu de considérer les grandeurs et servitudes des métiers. L’administration peut ainsi se mêler sans réserve au concert des pratiques d’externalisation d’activités qu’on observe en tous domaines, par la grâce d’Internet.

La dégradation du service public : tolérée ou recherchée ?

La Défenseure des droits signale que certains publics rencontrent des difficultés spécifiques : majeurs protégés, personnes détenues, personnes étrangères… Si les obstacles sont importants aussi pour les jeunes, les personnes âgées ou en situation de handicap, ils sont insurmontables pour les personnes en situation de précarité sociale, alors même que « l’accès aux droits sociaux et aux services publics revêt un caractère vital » pour elles. À cette forte différence près, Claire Hédon observe que nous sommes en fait tous directement concernés, chacun ayant pu rencontrer un jour un blocage, une panne, une incompréhension face à un formulaire en ligne, l’impossibilité de parvenir à joindre un agent ou à dénouer un problème, faute de dialogue. Se refusant à y voir une fatalité, elle estime que le numérique peut être un progrès à condition de s’accompagner de « garanties essentielles pour l’ensemble des usagers », notamment en faveur du maintien systématique d’un autre accès17. Mais, pour l’heure, la situation se dégrade. Près d’un quart des Français ont le sentiment de vivre dans un territoire délaissé par les pouvoirs publics, du fait de l’absence ou de la difficulté d’accès aux services publics, ce qui ne peut que « produire de la défiance vis-à-vis des pouvoirs publics et de l’État en général ».

La dégradation de la qualité de service public peut sans doute être imputée à la présomption de concepteurs de la dématérialisation qui auraient sous-estimé le défi consistant à mettre en procédures des pans entiers de l’activité administrative du pays. À l’évidence, remplacer le contact direct par des protocoles supposerait que ceux-ci s’ajustent à la multitude des situations singulières auxquelles ils doivent s’appliquer. On conçoit que ce n’est pas simple. Mais l’ergonomie, par la distinction qu’elle introduit entre « travail prescrit » et « travail réel », nous prévient que la chose est en fait impossible. En pratique, la prescription est en effet prise en défaut car, confronté au réel, le travail doit s’en écarter pour aboutir. Ces observations étant de notoriété publique, on est conduit à se demander si la dégradation constatée n’est pas, en réalité, moins subie que recherchée. Démonstration impossible, elle aussi, cette volonté éventuelle n’étant pas exprimée. Mais, à l’heure des algorithmes, elle est dans l’ordre des choses. La société de l’information vise en effet à rendre les utilisateurs transparents, tandis que le vouloir et le pouvoir des opérateurs restent dissimulés dans les dispositifs18. La dématérialisation des services publics n’y fait pas exception : elle participe d’une gouvernementalité qui s’exerce sur chacun tout en agissant cachée. Dès lors qu’elle incite l’usager à un comportement consumériste qui répond à l’insatisfaction en faisant défection, il suffit de susciter la création d’offres privées pour que, par leur dégradation même, les services publics conduisent à s’en détourner au profit du marché. Cette « manipulation invisible », si c’en est une, ferait en sorte que « des micro-choix individuels travaillent involontairement à faire advenir au détail un ordre social que la plupart des gens n’auraient sans doute pas choisi s’il leur avait été présenté en gros19 ». Ainsi Grégoire Chamayou avance-t-il l’idée plausible qu’une privatisation soit menée sans le dire – ni avoir à s’en justifier – au bénéfice des usagers qui en ont les moyens. On peut au moins retenir cette éventualité comme une question ouverte.

Demeure, quoi qu’il en soit, un problème auquel nous sommes tous exposés, dans l’hypothèse même d’un coup d’arrêt à cette dégradation. Devenu plus fiable et performant, le numérique ferait miroiter l’idéal d’une société au fonctionnement automatique. En effet, loin que les process libèrent du temps pour ménager des situations ouvertes à l’imprévu, ils nous y déshabituent. À prévoir la durée de nos trajets, planifier nos rencontres, conditionner nos achats et nos loisirs au nombre d’étoiles ou de like qui s’affichent sur les sites, la fantaisie s’émousse. Pas de démarche sans procédure, ni de difficulté sans son tutoriel. Et comme un muscle qu’on n’exerce plus, l’ouverture aux possibles se rétrécit. La confiance en soi, en autrui, en l’avenir s’émousse : nos propres tâtonnements, les quiproquos, l’attente nous insupportent. Tout devrait être univoque, prévisible et sûr. Cette érosion de la confiance va de pair avec l’engourdissement de l’imagination et de l’initiative. Un conformisme pesant dissuade de sortir des rails. Il deviendra bientôt impensable que nous pourrions nous y prendre autrement. Ce déclin du conditionnel est celui de l’utopie et de l’esprit critique20. Pétrifiée et dogmatique, cette société serait invivable.

• 1. Pierre-Olivier Monteil, « Du néolibéralisme en management », Esprit, mai 2024.
• 2. Voir Michael J. Piore, « Stabilité et flexibilité dans l’économie : le comportement économique entre rationalité et interprétation », trad. Delphine Rémillon, dans François Eymard-Duvernay (sous la dir. de), L’Économie des conventions. Méthodes et résultats, t. I, Débats, Paris, La Découverte, coll. « Recherches », 2006, p. 117-127.
• 3. Défenseur des droits, Dématérialisation et inégalités d’accès aux services publics [en ligne], janvier 2019.
• 4. Défenseur des droits, Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ? [en ligne], février 2022 ; Jacques Chevallier, « Figures de l’usager », dans Raphaël Drai (sous la dir. de), Psychologie et science administrative, Paris, Presses universitaires de France, 1985, p. 35-69.
• 5. Voir Barbara Stiegler, « Il faut s’adapter ». Sur un nouvel impératif politique, Paris, Gallimard, coll. « NRF essais », 2019.
• 6. Milton Friedman, « La responsabilité sociale de l’entreprise est d’accroître ses profits » [1970], trad. Alain Anquetil, dans A. Anquetil, Qu’est-ce que l’éthique des affaires ?, Paris, Vrin, coll. « Chemins philosophiques », 2008, p. 75-82.
• 7. Friedrich A. Hayek, Droit, législation et liberté. Une nouvelle formulation des principes libéraux de justice et d’économie politique, t. I, Règles et ordre, trad. Raoul Auduin, Paris, Presses universitaires de France, coll. « Libre échange », 1980, p. 328.
• 8. Byung-Chul Han, Infocratie. Numérique et crise de la démocratie [2021], trad. Olivier Mannoni, Paris, Presses universitaires de France, 2023, p. 49.
• 9. Voir Luc Boltanski et Laurent Thévenot, De la justification. Les économies de la grandeur, Paris, Gallimard, coll. « NRF essais », 1991, p. 339.
• 10. Voir Albert O. Hirschman, Défection et prise de parole. Théorie et applications [1970], trad. Claude Besseyrias, Paris, Fayard, coll. « L’espace du politique », 1995.
• 11. Voir Mark Hunyadi, Au début est la confiance, Lormont, Le Bord de l’eau, coll. « La pensée élargie », 2020, en particulier l’introduction, p. 11-16.
• 12. Voir Jacques Donzelot, L’Invention du social. Essai sur le déclin des passions politiques [1984], Paris, Seuil, coll. « Points essais », 1994, notamment p. 89-95.
• 13. Marcel Mauss, Essai sur le don. Forme et raison de l’échange dans les sociétés archaïques [1925], présentation de Florence Weber, Paris, Presses universitaires de France, coll. « Quadrige », 2016.
• 14. Je me permets de renvoyer sur ce point à Pierre-Olivier Monteil, La Fabrique des mondes communs. Réconcilier le travail, le management et la démocratie, Toulouse, Érès, 2023, chap. i, « Penser le travail salarié pour penser le management », p. 25-66.
• 15. B. Stiegler, « Il faut s’adapter », op. cit., p. 171.
• 16. Dominique Méda, Le Travail. Une valeur en voie de disparition, Paris, Aubier, coll. « Alto », 1995, p. 60-73.
• 17. L’Assemblée nationale a adopté une proposition de loi en ce sens le 30 novembre 2023.
• 18. Voir notamment Byung-Chul Han, Infocratie, op. cit.
• 19. Grégoire Chamayou, La Société ingouvernable. Une généalogie du libéralisme autoritaire, Paris, La Fabrique, 2018, p. 249.
• 20. Pour explorer cette perspective, je me permets de renvoyer à P.-O. Monteil, Penser l’imagination avec Paul Ricœur. Raviver la société pétrifiée, Paris, Hermann, coll. « Le Bel Aujourd’hui », 2024.