Le gouvernement de la métropole parisienne et l’extension de Paris

La question du gouvernement de l’agglomération parisienne revient à l’ordre du jour. Elle a fait une apparition à l’occasion du projet de Sdrif1 publié en février 2007, qui du reste ne l’abordait pas, pas plus que la version définitive, en cours d’approbation. Plusieurs déclarations du président de la République ont suivi, entraînant des réponses de l’opposition. En 2008, le ministère de la Culture a lancé une consultation internationale sur « Un nouveau projet d’aménagement global du Grand Paris », pour désigner dix équipes. Ces équipes sont pluridisciplinaires, mais les mandataires et les seuls noms cités dans les grands médias sont des architectes. Or on ne saurait se contenter de dessiner des plans ou construire des maquettes. La métropole pose aussi des problèmes d’organisation institutionnelle et de développement économique et social.

Il n’existe pas d’institution en charge de l’agglomération, même pas sous la forme fédérale d’une intercommunalité. Avec une légitimité et une détermination variables, certaines institutions « supra-agglomération » assurent des coordinations, par exemple le Stif2, la région Île-de-France (planification), l’État (certains grands projets et leurs établissements publics d’aménagement). De sorte que le tableau d’ensemble est le suivant : en fond de plan, des communes par myriade dont chacune dispose, légalement, d’une pleine autorité sur son territoire, et rien de plus ; par plaques isolées, certaines communes fédérées en communautés « d’agglomérations », dont les plus entreprenantes, souvent en première couronne, jouent aux principautés autonomes dans cette jungle institutionnelle ; au centre, la ville de Paris, très minoritaire en population, emplois, superficie, possède cependant seule l’appellation contrôlée, les grands équipements culturels, le patrimoine historique, les pôles de pouvoir et, pour ce qui est de sa population, presque tout ce qui compte en France ; sur les marges, une grande périphérie livrée à elle-même. Vu d’en haut, avec la lunette du géographe ou du statisticien, ou seulement l’œil du voyageur, l’agglomération existe. Vu d’en bas, elle est atomisée en une multitude d’autorités spatiales ou fonctionnelles dont l’une, la ville de Paris, est complètement asymétrique par rapport aux autres. Institutions métropolitaines, repositionnement de Paris : les deux questions se rejoignent.

C’est une situation unique au monde pour un si grand ensemble urbain, du moins à ma connaissance. Comparaison n’est pas raison, mais tout de même… Ouvrons les ordinateurs des habitants d’un confortable appartement bourgeois parisien, largement pourvus de liens avec des citoyens des nations les plus prospères. À chaque émeute dans le 93 ou dans le Val-d’Oise, les courriels affluent du monde entier pour s’inquiéter de leur santé. Vu des États-Unis, du Japon ou même d’Allemagne, la Seine-Saint-Denis est dans Paris, ce que confirment la presse et les télévisions étrangères.

Or, la dernière grande extension administrative de la ville de Paris date de 1860. Ne viennent ensuite que les deux bois de Boulogne et de Vincennes, et des terrains marginaux. En réalité, le périmètre de 1860 suivait l’enceinte fortifiée de Thiers, elle-même édifiée au début des années 1840 et conçue dix ans auparavant. Sur ce tracé est désormais installé le boulevard périphérique, dont le seul nom est une énormité au regard de l’espace métropolitain. Autrement dit l’intra-périphérique, bientôt vieux de deux siècles, était dès l’origine défensif. Il l’est toujours, dans un genre moins militaire.

À l’origine, toutefois, ce découpage a sa cohérence. En 1861, le nouveau Paris regroupe 1, 7 million d’habitants et la banlieue 300 000, si on assimile celle-ci à l’ancien département de la Seine. De plus, le périmètre de la ville garde à l’époque de fortes capacités de peuplement, favorisées par les grands travaux d’aménagement, de sorte que Paris frôle 3 millions d’habitants dans les années 1920. Au recensement de 1954, la ville représente encore 42 % de la population de l’actuelle Île-de-France, Seine-et-Marne exclue. Bref, jusqu’à l’après (dernière) guerre, Paris garde une prépondérance démographique sur ce qu’on peut, encore à ce moment-là, appeler banlieue, avec ses implications de subordination, de revenus inférieurs, d’activités spécialisées et subalternes.

À la fin des années 1950, le rapport démographique Paris/périphérie s’inverse complètement. Par extension et dissémination, une grande région métropolitaine apparaît, même si le nom est peu utilisé à l’époque. L’État prend en charge l’aménagement de ce territoire, via un district de la région parisienne (en réalité un établissement public), qui produit un Livre blanc, puis le schéma directeur de 1965, mis en œuvre immédiatement, quoique approuvé tardivement sous une forme différente (1976). Il existe donc pour cette période un gouvernement de l’agglomération, même si on peut être réservé sur son action. Ensuite, le retrait de l’État commence dès la fin des années 1970, et s’achève au début des années 1980, avec les lois de décentralisation. Nous parvenons ainsi à la situation actuelle.

Sur quel territoire raisonner aujourd’hui ? Les dernières données complètes datent de 1999, il faut espérer qu’elles seront modernisées un jour. L’unité urbaine Insee (9, 6 millions d’habitants) est proche de la notion d’agglomération. L’aire urbaine (11, 5 millions d’habitants) représente plutôt le bassin d’emploi. Le tableau qui suit fournit quelques repères. Toutes les données disponibles suggèrent par ailleurs que la construction, la croissance démographique et la création d’emplois sont plus fortes en périphérie qu’au centre, en valeurs relatives comme absolues.

Satisfaisantes ou pas, ces évolutions conduisent à quelques conclusions, que j’exprime ici sous forme lapidaire, dans le désordre : l’agglomération (à l’extérieur du périphérique) est pleine de vides et donc de terrains aménageables ; le centre et la périphérie sont de fait complémentaires en matière d’emplois et de composition des ménages ; les principaux enjeux de développement sont situés hors du boulevard périphérique ; il serait absurde de vouloir mener une politique urbaine à la seule échelle de la ville de Paris.

Ces institutions radicalisent les fractures sociales et culturelles, ce qu’on peut observer quotidiennement. Un Parisien : « Je me repère très bien dans Hongkong, mais je suis toujours perdu en banlieue. » Et, inversement, les jeunes des cités en crise expliquent qu’ils n’entrent jamais dans la ville centre. Ils l’aperçoivent seulement, depuis quelques sas sécurisés autour des portes et de quelques gares Rer. Consultons les guides touristiques, les chroniques gastronomiques, les rubriques culturelles des journaux parisiens : la banlieue, 80 % de la population, n’existe pas. Le Monde peut relater sur une pleine page les aventures d’un seul arbre boulevard du Montparnasse3, mais ignore presque parfaitement le sort du Val-de-Marne ou de l’Essonne, sauf quand les voitures brûlent. Un demi-siècle d’extension urbaine intense n’a pas su créer d’adresses lisibles, pas seulement pour les gens, mais pour les activités qualifiées, sauf à La Défense, j’y reviendrai. C’est bien sûr en rapport avec une prééminence absolue laissée à Paris, pas seulement dans les budgets de prestige, mais aussi dans les têtes.

Voyons des statistiques sociales (source Dgi). Dans le 16e arrondissement, par exemple, en 2005, 7 % de la population relève encore du plus faible décile des revenus franciliens, rapportés à l’unité de consommation (et 38 % du plus haut décile). Mais à Bobigny, moins de 1 % de la population appartient au plus fort décile (et 23 % au plus bas). Ces remarques concernent des cas extrêmes, mais peuvent être généralisées. En simplifiant, de grands regroupements de pauvres sont aussi des collectivités. C’est connu et médiatisé. Les riches (avec eux les leaders culturels et les consommateurs) se rassemblent entre eux dans Paris et de rares communes périphériques. On s’en doutait, les chiffres sont frappants. Par ailleurs, Paris garde ses pauvres, y compris dans les quartiers les plus opulents, comme une bonne dame patronnesse. Entre les deux se dessine l’itinéraire des classes moyennes. Ghettoïsation (riches ou pauvres) de l’agglomération ou radicalisation des fractures sociales ? Il y a débat sur le vocabulaire. De toute façon, les conséquences sont dommageables, non seulement sur les rapports sociaux, mais sur l’économie résidentielle et le dynamisme culturel.

Ni l’évolution des revenus, ni le marché immobilier, ne font espérer une correction rapide de ces tendances. Il est illusoire, en particulier, de trop attendre des politiques municipales de logements sociaux, à supposer qu’elles soient actives. Dans les 6e, 7e, 8e, 16e arrondissements de Paris, plus Neuilly, en proportion du parc, les Hlm sont peu nombreux, comme on s’en doute, mais dans l’absolu c’est près de 9 000 logements, déjà une ville. En 2005, 20 % de leurs habitants appartiennent au plus faible quintile des revenus franciliens, mais 25 % relèvent du plus fort quintile : en moyenne comme en distribution, cette population est plus favorisée que celle de la région dans son ensemble. Ou encore, en 2003 : dans les logements sociaux de Paris ville, 30 % des ménages dépassent le plafond de revenus Hlm, malgré de forts contingents de pauvres dans les quartiers populaires des 17e, 18e, 19e et 20e arrondissements. Bien entendu les chiffres sont fort différents en Seine-Saint-Denis. Concluons avec modération : en raison du mode d’attribution des logements sociaux, leur capacité redistributive et leur pouvoir de mixité sociale sont limités.

Tout de même, il faut bien affirmer un principe simple. Un banlieusard vaut un Parisien et même : un banlieusard est un Parisien, qualité ou défaut qui lui est reconnu partout ailleurs que chez lui. Il ne s’agit pas seulement de morale, mais de développement et de politique cohérente d’agglomération. C’est la seule façon de considérer dans leur ensemble des problèmes de déplacement, d’emploi, de services. Dans le contexte inégalitaire actuel, comment par exemple faire aboutir une politique de transport voulue par la municipalité parisienne elle-même ? Un péage d’entrée pour les automobiles non résidantes ferait lever les fourches. Et l’extension du réseau Vélib’ en banlieue pose d’immenses difficultés juridiques et techniques, tandis que sa non-extension compromettrait tout l’avenir des circulations douces. Comment rendre solidaires des citoyens et des acteurs économiques ? Comment attirer des investisseurs étrangers ou des immigrés qualifiés, qui ne trouveront pas place dans la ville capitale, mais auxquels celle-ci, universellement prestigieuse, refuse non seulement ses aménités, mais son nom ?

La simple domiciliation postale parisienne a son importance symbolique, et faciliterait grandement les opérations d’aménagement sur des sites difficiles. Il a fallu l’accorder pour que des entreprises viennent à La Défense, quoique sur le territoire de Puteaux et Courbevoie. À l’inverse, les bureaux neufs s’entassent sur les rares espaces parisiens disponibles à l’extérieur du boulevard périphérique, pourtant mal servis par le paysage et les transports en commun.

L’adresse londonienne est généralisée de longue date dans le Grand Londres, pour les habitants comme pour les activités. Comment se peut-il que, concernant Paris, des décisions de ce genre ne soient ni prises, ni même évoquées ? Londres est la seule métropole européenne rivale de Paris, rivale aujourd’hui gagnante à beaucoup d’égards. Nul ne vantera ses services publics comme facteur d’attraction. On lui reconnaîtra par contre sa capacité d’innovation institutionnelle. Le Grand Londres a un maire et une assemblée directement élus depuis 2000, chargés de la stratégie et des grands projets, au-dessus des 32 « bourgs » : au total 1 500 km2 et 7, 5 millions d’habitants, tous londoniens. C’est un peu plus que la population de la ville de Paris et des trois départements Hauts-de-Seine, Val-de-Marne, Seine-Saint-Denis réunis, et le double de leur surface totale.

Un peu partout dans le monde, les planifications métropolitaines sont désormais glissantes dans le temps, et procèdent par coordination de projets. En d’autres termes : moins de vision globale du long terme, plus de gestion dynamique des initiatives publiques et privées. Le Sdrif, cité plus haut, retient en partie la leçon : des intentions louables, peu de zonages autoritaires, pas de programmation rigide d’équipements ; les principales dispositions fonctionnelles et réglementaires sont des recommandations. En revanche, les projets d’envergure sont à peine esquissés, leur cohérence dans une perspective de développement n’est pas explicite. Le schéma serait-il plus précis qu’il poserait alors des problèmes de maîtrise d’ouvrage urbaine : qui porterait les projets, sans autorité d’agglomération et dans la dissymétrie des pouvoirs communaux ? En somme, la métropole souffre d’une « paralysie projectuelle », si l’on m’autorise le mot.

Prenons deux cas précis, à niveau d’ambition comparable, illustrant les inégalités de traitement entre priorités centrales et besoins banlieusards. D’une part, la couverture du boulevard périphérique est une œuvre pie, inscrite dans le contrat de plan et déjà commencée. Elle va probablement se poursuivre sans discussion, sous la puissante conduite de la ville de Paris. Elle produira particulièrement des terrains neufs, sur lesquels la ville installera peut-être des tours, avec lesquelles elle souhaite améliorer ses recettes fiscales et mener une politique originale de logements. La cadence de réalisation sera seulement modérée par des coûts pharaoniques, exigeant des financements régionaux et nationaux. D’autre part, à un coût bien moindre, du moins selon les vagues estimations dont on dispose, un métro en rocade de première couronne est prévu depuis le schéma de 1965. L’enjeu est autrement plus important. C’est indispensable pour boucler le réseau de transports en commun, et probablement pour diminuer significativement la circulation routière dans la périphérie métropolitaine. Faute de maîtrise d’ouvrage, en raison aussi de la rivalité Sncf/Ratp, le projet est régulièrement oublié : c’était « Orbital », c’est aujourd’hui « Métrophérique » pour la Ratp ; ou « Arc Express dans Orbital » dans le Sdrif. Sur la carte de destination générale du territoire, c’est un « fuseau d’étude » épais. Ce qui laisse prévoir, pour commencer, des années d’investigations sur l’itinéraire, les gares, les aménagements urbains contigus, le financement.

Poursuivons avec un souvenir douloureux. Londres a triomphé de Paris pour l’accueil des jeux Olympiques 2012. Du côté français, les médias ont abondamment montré le maire de Paris, le président de l’Île-de-France et le ministre des Sports se marquant à la culotte, présentant un projet sans véritable coordinateur, dont le principal intérêt à terme était de réhabiliter la friche Batignolles du très prospère 17e arrondissement. Londres avait son maire, un chef de projet, et la perspective d’aménager des centaines d’hectares défavorisés dans l’East End lointain, à la frontière 93/77 sur une échelle francilienne. Il n’est pas nécessaire de soupçonner les Londoniens d’atroces perfidies pour penser qu’un délégué du Cio, venu d’un pays pauvre, puisse être sensible à leurs objectifs.

Abordons enfin les urgences. La métropole parisienne doit construire des logements sur des terrains équipés, dans des quartiers bien conçus, valorisables, capables d’attirer une population diversifiée. Or l’aménagement urbain est en panne, en Île-de-France plus qu’ailleurs, si bien que les terrains à bâtir se raréfient, avec pour conséquence leur renchérissement et l’aggravation de la crise du logement. Il ne manque pas de ressources foncières potentielles, ni d’investisseurs, mais de maîtrise d’ouvrage urbaine : les communes, institutions de proximité, avec des moyens limités, hésitent à prendre les risques techniques, économiques et politiques de projets qui dépassent facilement, chacun, le milliard d’euros d’investissements globaux. L’initiative doit revenir à une autorité plus large, la ville gardant son rôle de voisinage.

Créer de nouveaux quartiers ne suffit pas, il faut assurer leur maintenance et leur développement. Que se passerait-il, par exemple, si l’Epad, institution typique d’une métropole, était supprimé, et La Défense rendue à la vie civile, c’est-à-dire aux administrations municipales ? Pour stimuler l’événement, il faut d’abord prendre la peine de descendre de la dalle vers les quartiers indigènes de Puteaux et Courbevoie, par des ascenseurs et des escaliers mécaniques en ruine ou des passages et passerelles sordides. L’explorateur ensuite observe les paysages urbains qui s’offrent à lui et pense ce qu’il veut, mais assurément pas que les collectivités, pourtant riches, sont en état de gérer dignement le grand quartier d’affaires. C’est donc à raison que le sort de l’Epad est en débat depuis des années, faute de métropole instituée.

L’énumération pourrait continuer : elle renvoie à la question foncière. L’envolée des prix de terrains bloque tout l’aménagement, en particulier la construction de logements à prix abordable. Les interventions publiques sur de grands sites sont plus nécessaires que jamais. Leur trouverait-on des financements nouveaux qu’on ne saurait leur fixer de priorités, sans autorité coordinatrice. Les établissements publics fonciers, du reste fragmentés dans la région, n’ont pas la légitimité politique de tels choix.

L’innovation institutionnelle se justifierait donc à deux échelles : une autorité métropolitaine incluant la grande périphérie et une extension de Paris. Dans tous les cas, une simple conférence consultative montrera vite ses limites. Soit une assemblée de plusieurs centaines de collectivités, dont la plus forte est vingt fois plus peuplée que la suivante, et beaucoup plus puissante encore en termes économiques et culturels : c’est la paralysie ou la pétaudière assurées. Les relations bilatérales ne sont pas plus rassurantes. La municipalité parisienne mène une estimable politique de dialogue avec ses voisines. Mais qui assiste à certaines rencontres pense aussitôt au partenariat égalitaire et franc que peuvent entretenir, disons, les États-Unis et le Botswana.

La métropole, si on se base sur des exemples étrangers comparables, n’aura qu’une autorité coordinatrice : la cohérence des projets, la planification des infrastructures de transports, l’organisation des grandes périphéries, etc. Pour la délimiter, un nouveau découpage géographique se justifierait, incluant par exemple des zones picardes ou normandes, excluant peut-être l’est de la Seine-et-Marne. Mais le mieux étant l’ennemi du bien, la région Île-de-France peut faire office de. À condition que ses compétences soient redéfinies.

Pour Paris, il s’agit au contraire d’un gouvernement local de plein exercice. Il ne suffit pas d’absorber quelques communes riveraines. L’aménagement et la construction, la coordination des équipements, les questions sociales, la politique culturelle, l’encouragement aux investissements par l’adresse parisienne, mériteraient d’unifier toute la zone centrale historique de l’agglomération, en gros les quatre départements de Paris et la première couronne. Cela ne ferait jamais que la moitié de la superficie londonienne ou new-yorkaise, à population comparable, moins que Rome et Berlin, guère plus que Madrid, les trois dernières étant moitié moins peuplées. La maquette institutionnelle existe, c’est précisément celle de Paris : une mairie centrale et des mairies d’arrondissements qui remplacent les anciennes communes.