La sanctuarisation de l’Europe

Dans quelle mesure l’agence européenne Frontex est-elle responsable de violations du droits fondamentaux ? Qu’en est-il des poursuites juridiques engagées1 ?

Bien que Frontex soit régulièrement mise en cause dans ce domaine, aucune action en justice n’a abouti à mettre clairement en évidence sa responsabilité. Quand il y a eu des poursuites, elles n’ont concerné que des fonctionnaires nationaux, pas l’agence en tant que telle : le problème est qu’officiellement, l’agence européenne Frontex a pour mission de coordonner les opérations de surveillance des frontières des États membres. Ce rôle de coordination lui permet de se défausser de ses éventuelles responsabilités, alors même qu’elles ont pu être démontrées.

Par exemple, dans l’affaire du naufrage de l’Adriana, ayant fait plusieurs centaines de disparus au large des côtes grecques en juin 2023, une enquête de la médiatrice européenne a permis d’établir que Frontex a repéré l’embarcation, a vu qu’elle était surchargée et que les personnes n’avaient pas de gilet de sauvetage, mais qu’elle n’a pas envoyé de signal de détresse. Il y a eu de toute évidence un défaut d’anticipation des risques, voire une négligence qui pourrait s’apparenter à un cas de non-assistance à personne en danger.

Il a également été établi qu’en 2020 et 2021, Frontex qui « coordonnait » les opérations de surveillance en Grèce, a été à de nombreuses reprises le témoin de refoulements (pushbacks) de bateaux de migrants par les garde-côtes grecs alors qu’ils étaient dans les eaux nationales, ce qui est illégal. Une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (Olaf) a même démontré que lors d’une de ces opérations, Frontex s’est retirée au moment où les refoulements ont commencé, de manière à ne pas avoir à produire de rapport. C’est notamment cette affaire de pushback qui a poussé l’ancien directeur de Frontex, Fabrice Leggeri (devenu depuis député Rassemblement national au Parlement européen), à la démission. Mais au-delà des personnes, c’est l’agence elle-même qui pose problème : le mandat qui lui est confié, défini dans un règlement adopté par le Parlement européen en 2004, ne permet pas le respect des droits fondamentaux.

En 2019, l’agence a dû créer un poste de contrôleur des droits fondamentaux : son occupant a mis en garde le conseil d’administration de l’agence à cause de sérieuses présomptions de refoulements illégaux et de mauvais traitements à l’égard de migrants. Mais ses alertes sont restées sans effets. Au contraire, chaque année, le Parlement vote une augmentation du budget de Frontex, alors qu’elle est déjà la mieux dotée de toutes les agences européennes.

Le « Nouveau Pacte européen sur la migration et l’asile », adopté en mai 2024, ajoute encore de nouvelles attributions à Frontex. Il institue entre autres un « référent retours », chargé de coordonner la gestion des expulsions. Le Pacte poursuit ainsi le renforcement et l’autonomisation de l’agence, notamment sur la question de l’identification des risques migratoires (les réseaux de passeurs, les nouvelles routes migratoires…), des activités de Frontex qui restent complètement opaques.

Les centres d’accueil (hotspots), appelés à se multiplier sur le territoire européen, sont-ils des « prisons à ciel ouvert » ?

Les hotspots ont été mis en place en 2015, après ce qu’on a appelé la « crise migratoire ». Les pays européens étaient affolés devant le million de personnes qui avaient franchi illégalement les frontières de l’Union européenne en un an (depuis, plus de 7 millions d’Ukrainiens ont franchi ces mêmes frontières en trois mois sans créer la moindre panique…). De nombreux partenaires européens ont vécu l’ouverture des frontières de l’Allemagne par la Chancelière Merkel comme un « appel d’air » (quelques mois plus tard, elle refermera les frontières et négociera avec la Turquie pour bloquer les migrants en amont). La Commission européenne a donc proposé de mettre en place des sortes de « sas » en Grèce et en Italie (la Hongrie était également concernée, mais elle a refusé), destinés à filtrer les demandes d’entrée sur le territoire européen des personnes qui arrivent par la mer. Dans ces centres, les autorités établissent l’identité, la situation administrative, l’éventuelle vulnérabilité des personnes (qui suppose une prise en charge particulière), et instruisent leur demande d’asile. Le dispositif prévoyait que les personnes reconnues éligibles à une protection en Europe à l’issue de ce filtrage seraient orientées vers une procédure de « relocalisation » dans un autre État membre de l’Union européenne volontaires pour les prendre en charge.

Ce système n’a pas fonctionné. Le mécanisme de relocalisation, prévu à titre expérimental pour 160 000 personnes sur deux ans, n’a concerné que 30 000 personnes, réparties entre les vingt-deux États volontaires. La Grèce s’est retrouvée avec cinq îles sur lesquelles on a installé des centres d’accueil à la va-vite, sans moyens suffisants (par la suite, ce seront des centres fermés beaucoup plus élaborés pour les personnes en attente d’éloignement). Ainsi, des dizaines de milliers de personnes s’entassent dans ces hotspots ou dans les camps de fortune alentour, et peuvent rester plusieurs années à attendre l’instruction de leur demande. En Grèce, on parle de « prisons à ciel ouvert » parce que, même si les personnes ne sont pas enfermées, elles ne peuvent pas quitter l’île et que leurs droits ne sont pas respectés. Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés s’est même retiré des hotspots au bout d’un an afin de manifester sa désapprobation face aux violations de la Convention de Genève.

Bien qu’il ait fait, en quelques années, la preuve de son inefficacité et que les violations des droits y soient notoires, le système des hotspots a été légalisé et généralisé par le Pacte récemment adopté, sous le nom de « dispositifs de filtrage ». Dorénavant, tous les étrangers qui se présente aux frontières européennes sans les documents nécessaires pour les franchir vont être systématiquement placés en détention pendant huit jours, pour un « filtrage » (identification, détermination des besoins, collecte des données biométriques) qui concerne tout le monde, y compris les enfants et les personnes vulnérables. À l’issue de cette période de huit jours, la personne, si elle ne demande pas l’asile ou si elle est d’emblée considérée comme non éligible2, peut être orientée vers une procédure d’éloignement du territoire : elle sera donc retenue jusqu’à trois mois pour organiser son expulsion. Au-delà, elle bascule dans la procédure de retour, soit une période d’enfermement pouvant aller jusqu’à dix-huit mois. Après, on ne sait pas ce qui se passera…

Pour les personnes qui demandent l’asile (et sont considérées comme éligibles), le Pacte prévoit une procédure de douze jours au cours de laquelle la demande est instruite et – c’est là une nouveauté du droit européen – les personnes doivent rester à disposition des instances chargées de statuer, autant dire qu’elles sont enfermées – mais, cette fois, avec des dispositifs adaptés aux personnes vulnérables. Le Pacte prévoit également une procédure de demande d’asile « accélérée », qui débouche directement sur une procédure de retour. Si les personnes sont acceptées comme demandeurs d’asile, elles peuvent aussi bénéficier d’une relocalisation et sont alors transférées (sous contrainte, donc) dans le pays d’accueil où, à leur arrivée, elles peuvent encore être retenues dans un centre d’accueil, c’est-à-dire de détention.

La mise en œuvre de ces dispositifs suppose que des moyens très importants soient mobilisés, ne serait-ce qu’en matière d’hébergement. Elle requiert aussi beaucoup de réactivité, de personnel, notamment pour assurer ce qui est garanti par les conventions internationales (soins, assistance juridique, possibilité de recevoir des organisations non gouvernementales, possibilité de déposer des recours…). De l’avis de l’ensemble des praticiens du droit d’asile, c’est tout simplement impossible ! Sans compter qu’il est très difficile d’expulser : en France comme ailleurs, les taux d’éloignement restent très faibles, à cause de multiples problèmes pratiques et diplomatiques. On s’oriente donc vers la généralisation de camps fermés aux frontières de l’Europe…

Est-il possible de contrôler le respect des droits dans les pays auxquels l’Union européenne sous-traite le contrôle des migrations3 ?

En novembre 2023, l’Italie et l’Albanie ont conclu un accord bilatéral, qui est sans doute d’avant-garde : il prévoit l’installation de deux centres fermés, gérés par la police et l’administration italiennes, et dans lesquels le droit italien s’appliquera, sur le territoire albanais. Ces centres auront pour vocation d’instruire la demande d’entrée sur le territoire italien des personnes qui arrivent par la mer et sont récupérées, avant qu’ils ne débarquent en Italie, par les autorités italiennes, et ce de manière délocalisée. Il s’agit là d’une des formes de « l’externalisation » de la gestion de la mobilité migratoire, sans doute une des plus abouties.

Mais il y en a d’autres. On peut, par exemple, conclure un accord avec des pays tiers par lesquels transitent des migrants d’autres pays pour que leurs autorités les empêchent d’aller en Europe et constituer ainsi un cordon sanitaire autour de l’Europe. De telles dispositions existent depuis longtemps avec le Maroc, la Libye et la Tunisie, et s’inscrivent souvent dans des accords de coopération, qui ont également des volets économiques, culturels, environnementaux, en plus de missions de surveillance des frontières et de lutte contre le terrorisme et la traite des êtres humains.

On peut également demander à des pays de reprendre (moyennant finance) leurs ressortissants en situation irrégulière sur le territoire européen, voire des ressortissants de pays tiers qui sont passés par leur territoire. C’est ce qui s’est passé en 2016 quand les pays européens ont conclu un accord avec la Turquie, au terme duquel ce pays acceptait qu’on lui renvoie les Syriens arrivés en Europe. Il n’a jamais été vraiment appliqué, du fait des relations tendues entre l’Union européenne et la Turquie.

Pendant plusieurs années, le Niger, très courtisé par les pays occidentaux en tant que lieu stratégique en matière de lutte contre le terrorisme, a touché beaucoup d’argent pour réformer sa loi sur la traite des êtres humains et la sécurité des frontières, et a accepté ce rôle de sous-traitant du contrôle de la migration. Il a été mis un terme à ces arrangements après le coup d’État de juillet 2023 et la prise de contrôle du pays par une junte militaire, sur fond d’hostilité à l’égard des pays occidentaux.

En effet, comme l’exemple du Niger le montre, un accord peut être dénoncé du jour au lendemain. Le Parlement britannique a dû voter une loi qui considère le Rwanda comme un « pays sûr » afin de permettre le renvoi des demandeurs d’asile au Rwanda et l’instruction de leur demande selon le droit rwandais. Mais demain, le Rwanda peut cesser d’être « sûr »… Dans ces négociations menées par l’Union européenne avec des pays dont elle veut faire ses sous-traitants, on s’aperçoit aussi que les migrants sont souvent utilisés comme une monnaie d’échange dans des jeux géopolitiques qui dépassent largement la question des routes migratoires.

Pourtant, externaliser la demande d’asile reste un axe principal de la politique européenne. L’Union européenne est en train de négocier avec l’Égypte, la Mauritanie et la Tunisie. L’Italie le fait de son côté avec l’Albanie, le Royaume-Uni avec le Rwanda. C’est une tendance mondiale : l’Australie le fait depuis longtemps, de même que les États-Unis avec le Mexique. Prendre acte de cette tendance pour exercer une surveillance plus étroite des conditions dans lesquelles les demandes d’asile sont instruites et les personnes sont traitées, cela entérine la déresponsabilisation de l’Europe par rapport à ses obligations : mieux vaut se battre contre l’externalisation ! La « réinstallation », un instrument du droit international qui permet à un réfugié d’être accueilli dans un pays tiers volontaire, est, dans le Pacte, voué à devenir la principale voie d’accès des réfugiés en Europe. Mais dans la mesure où ce mécanisme n’est en rien contraignant, il sert surtout d’alibi à l’Europe, qui peut ainsi donner l’illusion qu’elle prend sa part du « fardeau » des réfugiés et qu’elle ouvre les « voies légales d’accès » à l’Europe que réclament de longue date les organisations non gouvernementales.

La réalité, c’est qu’il y a très peu de personnes qui demandent l’asile en Europe et que l’Europe ne reçoit quasiment pas de réfugiés par rapport au reste du monde. Si on ne compte pas les 7 millions d’Ukrainiens accueillis depuis 2022, moins de 10 % des réfugiés dans le monde sont accueillis dans les vingt-sept États de l’Union européenne. Il y a donc un décalage total entre la réalité de la mobilité humaine et la focalisation de l’Europe sur ce sujet. Je précise que même s’il y avait beaucoup de demandeurs d’asile en Europe, je serais favorable à ce qu’on les accueille dans de bonnes conditions !

Il n’y a aucune raison que l’Europe soit un espace sanctuarisé. Il faut donc rester vigilant et lucide sur la façon dont l’Europe contourne ses obligations. Le Pacte cherche à faire le tri, dans ce qu’il appelle « les flux mixtes », entre les « mauvais » migrants clandestins et les « bons » demandeurs d’asile. À cet égard, il n’est pas étonnant que le Pacte porte sur la migration et l’asile : c’est la première fois que les deux sujets sont mis ensemble et on s’étonne de ne rien lire dans le Pacte sur l’immigration de travail ou familiale. Symboliquement, cela signifie que la manière de l’Europe de contourner ses obligations en matière d’asile, c’est d’opposer l’asile à la migration. Mais cette distinction est une construction politique4…

Dans ces conditions, existe-t-il encore un droit d’asile européen ?

Oui, l’Europe participe toujours du système international de protection des réfugiés parce que ce droit existe toujours dans les textes. Mais je vois arriver le jour où ces textes vont être dénoncés. Le Royaume-Uni a manifesté à plusieurs reprises sa volonté de se retirer de la Convention européenne des droits de l’homme, notamment au sujet de l’expulsion des étrangers. La garantie du droit international est donc mal appliquée, de plus en plus fragile, mais elle existe encore au niveau européen et dans les États membres.

Le seul système éthiquement acceptable, c’est la liberté de circulation des personnes. Au nom de quoi les pays dont les ressortissants peuvent aller partout dans le monde décideraient-ils que les ressortissants d’autres pays doivent être « assignés à résidence » ? Si on prenait plus largement conscience de l’apartheid mondial qui résulte des politiques migratoires imposées par les pays riches, on pourrait travailler à un projet différent pour l’avenir, qui remettrait en question l’ensemble du système économique international. En attendant, tant que l’Europe a des principes écrits, il faut se battre pour qu’ils soient appliqués.

Propos recueillis par Jonathan Chalier le 30 avril 2024

• 1. Voir Claire Rodier, « Inhospitalités. Un “pacte européen” pour invisibiliser les migrants », dans Antony Burlaud, Allan Popelard et Grégory Rzepski (sous la dir. de), Le Nouveau Monde. Tableau de la France néolibérale, Paris, Éditions Amsterdam, coll. « L’ordinaire du capital », 2021, p. 391-402. Voir aussi Annalisa Lendaro, C. Rodier et Youri Lou Vertongen (sous la dir. de), La Crise de l’accueil. Frontières, droits, résistances, Paris, La Découverte, coll. « Recherches », 2019.
• 2. Il existe en effet une « pré-instruction » de la demande d’asile, qui écarte les personnes provenant d’un « pays sûr », celles qui ont transité par un pays tiers « sûr », celles qui ont fait des déclarations manifestement mensongères et même celles qui sont originaire d’un pays dont les ressortissants obtiennent le statut de réfugié, en moyenne dans les pays de l’Union européenne, à un taux inférieur à 20 %.
• 3. Voir Thibaut Fleury Graff, « Tenir à distance. La politique européenne d’externalisation de l’asile », Esprit, décembre 2022.
• 4. Voir Karen Akoka, L’asile et l’exil. Une histoire de la distinction migrants/réfugiés, Paris, La Découverte, 2020.