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 Loi instituant un congé annuel rémunéré du 20 juin 1936
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Flux d'actualités

La transformation exige des concepts

Qu’a-t-il manqué, dans ce projet de refonte des régimes de retraite, pour qu’une dynamique positive de transformation s’enclenche ?

Plusieurs exemples récents amènent à s’interroger sur ce qui permettrait aujourd’hui de mener des transformations réussies de la vie sociale. Ce qui se passe en France avec la difficulté à mettre en place un nouveau cadre universel des régimes de retraite en est un cas particulièrement illustratif. Une transformation est plus qu’une réforme : elle entend incarner un changement global de logique, elle se réclame d’un changement de méthode associant de plus près les personnes et d’un changement d’état d’esprit[1]. Ce qu’on a appelé « réforme des retraites » s’apparente ainsi, par l’ampleur du chantier, le temps de concertation avec les organisations syndicales et l’implication en profondeur de certains acteurs à une tentative de transformation globale d’un système.

Expliquer la raison d’être d’un projet

Qu’a-t-il manqué, dans ce projet de refonte des régimes de retraite, pour qu’une dynamique positive de transformation s’enclenche ? Trois types d’obstacles ont été commentés. La résistance au changement tout d’abord, s’expliquant par la sensibilité du sujet et par l’opposition des détenteurs de régimes spéciaux avantageux. La confusion des objectifs ensuite, avec l’objectif d’équilibre budgétaire venant troubler l’objectif de transformation systémique. Le manque de pédagogie du gouvernement enfin, qui n’a fourni ni une étude d’impact complète et claire sur les gagnants et les perdants, ni un simulateur permettant à chacun d’apprécier les conséquences concrètes à son niveau.

Chacun de ces facteurs a joué et contribue à expliquer qu’une majorité de citoyens se soit progressivement constituée dans l’opposition à la réforme. Mais il existe un autre facteur décisif : la capacité à expliquer le pourquoi, la raison d’être du projet. Qu’on songe aux révolutions arabes, aux mouvements d’indignés, aux insurrections diverses qui traversent la planète. À chaque fois, l’énergie, la capacité d’indignation et de mobilisation, la joyeuseté des mots d’ordre et l’inventivité des formes d’action ont pu donner le sentiment d’une force insubmersible. Et, à chaque fois pourtant, faute d’une pensée suffisamment forte pour éclairer l’avenir, les énergies se sont déliées et les forces évanouies.

Ce besoin d’une pensée se déployant comme une voile au-dessus du navire de l’action a toujours existé. Dans une société moins structurée par le collectif et les grandes idéologies, on a cru qu’on pouvait s’en passer. Double erreur ! D’une part les progrès de l’individualisation font que chacun se sent légitime pour donner son point de vue mais qu’on ne peut instaurer des logiques d’expression et de débat positives que si chacun a le sentiment de devoir se prononcer sur un sujet suffisamment pensé pour susciter le respect. Sinon, ce qui l’emporte c’est la logique des indignations, des émotions et des surenchères. D’autre part, l’omniprésence du numérique tend à donner souvent une importance trop grande à la dimension instrumentale des projets d’action, avec le risque de verser dans le solutionnisme technologique. Parce qu’une mesure apparaît faisable, on finit par la croire justifiée. Une image mentale sert alors de guide à une innovation dont nul ne maîtrise réellement la fin. Si le sujet est d’importance, les personnes s’en rendent compte et c’est le fiasco.

Le cas des retraites illustre parfaitement cette combinaison. L’un et l’autre facteur imposaient de forger des concepts pour éclairer un projet. Cela n’a pourtant pas été fait, ni au moment où le gouvernement voulait engager la concertation ; ni avant, au moment décisif où l’équipe d’Emmanuel Macron incluait cette mesure dans le programme de l’élection présidentielle ; ni même avant encore, lorsque la CFDT a fait émerger cette notion de « retraite à points ».

Individuel ou collectif ?

Le point de départ est bien celui d’une interrogation sur les nouvelles articulations de l’individuel et du collectif. Les situations de travail ne peuvent plus s’analyser comme avant, en termes de statuts et de carrières stables. De plus en plus de personnes connaissent des parcours complexes où elles alternent emplois salariés dans le privé, emplois publics, chômage, formation, auto-entrepreneuriat, statut d’aidants, travail indépendant… Cette mobilité accrue entraîne le besoin de nouvelles protections et notamment le besoin d’une portabilité individuelle des droits acquis. Quand on quitte un emploi, on doit pouvoir emporter avec soi les droits que l’on a accumulés. Et cela, dans un périmètre large, recouvrant la totalité des situations possibles d’emploi et de travail. 

Cette réflexion a mené à l’idée de compte personnel. Un Compte personnel de formation (CPF) a ainsi été imaginé, permettant aux personnes d’accumuler les droits à la formation qu’elles acquéraient par leur travail et de les garder en changeant d’employeur. Puis, un compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P) visant à indemniser les travaux pénibles et, surtout, à inciter à avoir les moyens de s’en détourner. Sous l’impulsion de la CFDT, le précédent gouvernement avait projeté de créer un Compte personnel d’activité (CPA) qui aurait pris appui sur le CPF et le C3P, ainsi que sur un Compte d’engagement citoyen (CEC), pour doter chaque Français d’un compteur lui permettant d’accumuler tous les droits sociaux acquis à titre personnel. 

À l’époque, la perspective d’intégrer à cette logique les droits à la retraite semblait encore lointaine. Le groupe de travail de France Stratégie qui avait élaboré le projet et dont je faisais partie, avait conscience de participer à une redéfinition fondamentale des droits sociaux. Il voyait le CPA comme une innovation de forme, une « utopie concrète » au sens que le sociologue Anthony Giddens donne à ce terme. Les problèmes théoriques soulevés par cette nouvelle articulation de l’individuel et du collectif étaient pourtant loin d’être totalement clarifiés. Les personnes étaient-elles propriétaires des points acquis ? Pouvaient-elles en disposer librement ? Et quelle devait être l’unité de compte ? Fallait-il encourager une totale convertibilité et valait-il mieux, de ce point de vue, comptabiliser des euros ou des points ?

Au moment d’instituer une nouvelle génération de droits sociaux, portables et individualisables, c’est ainsi une immense question qui n’était pas totalement clarifiée. L’inspiration d’origine, celle de la CFDT, était indiscutablement celle d’un instrument permettant à chacun de piloter sa propre vie dans le cadre d’une sorte de droit à l’autodétermination des trajectoires professionnelles. Mais la pensée n’était pas totalement explicitée et les mots n’étaient pas là pour se démarquer de la tentation manifestée par d’autres de développer ces nouveaux droits dans le cadre d’une approche patrimoniale. Un autre ensemble de questions, distinctes mais imbriquées à celle-ci, concernait la gouvernance du système. Quels étaient les pouvoirs respectifs des personnes et de leurs représentants ? Et, si l’on voulait plus d’autonomie pour les personnes, comment s’y prendre pour que le système soit lisible et compréhensible par chacun ?

Ces questions n’avaient pas été complètement décortiquées à l’époque, mais cela ne paraissait pas exagérément grave. Il s’agissait alors du droit à la formation, qui restait pour beaucoup une notion floue, et du dossier de prévention de la pénibilité, marqué par l’opposition résolue de certains employeurs aux critères de mesure. Dès lors qu’il s’agissait de s’inspirer de cette logique de « compte personnel » pour mettre en place une refonte complète des régimes de retraite, on changeait complètement de dimension. L’enjeu fut pourtant emporté par la vitesse dans la préparation du programme d’Emmanuel Macron pour l’élection présidentielle de 2017. L’histoire a été racontée par plusieurs journalistes : un économiste rédige une note autour de l’idée de retraite à points (Antoine Bozio), il la soumet à la personne qui coordonne la conception du programme économique (Jean Pisani-Ferry). Celui-ci, qui dirigeait auparavant France Stratégie et qui s’était impliqué dans le rapport sur le compte personnel d’activité (CPA), valide la proposition et la fait endosser par le candidat. On imagine bien que le rythme et l’atmosphère d’une campagne électorale n’étaient pas propices à mener l’indispensable effort d’approfondissement de la réflexion théorique.

La technologie ne suffit pas

Dans le contexte de crise des systèmes structurés de représentation, le piège que tend le numérique est de laisser croire que la technologie nous donnerait, en tant que telle, une prise sur le monde. S’affranchissant des frontières, accessible 24 heures sur 24, favorisant l’interaction avec la multitude, autorisant de nouvelles façons de s’organiser et d’agir, le numérique peut, selon les cas, susciter l’effroi ou l’enthousiasme. Toutes les coordonnées de la vie économique, sociale, culturelle et politique sont en train de muter, sans que nous ne disposions des mots et des concepts pour penser le monde dans lequel nous entrons. Il est pourtant de la responsabilité des intellectuels de rappeler que cela n’a jamais été le rôle d’une technologie que de se substituer à la pensée !

Lors du travail de conception du Compte personnel d’activités (CPA), des auditions d’experts furent organisées mais on ne parvint jamais à ouvrir un véritable débat. Faute de concepts, des analogies et des métaphores techniciennes s’imposèrent pour guider les conclusions. C’est d’ailleurs par sa face négative que la référence au numérique s’est d’abord faufilée dans le débat. Si l’on enregistrait dans un fichier tous les emplois successifs d’une même personne et tous les faits marquants de sa vie au travail, ne risquait-on pas de réinventer le livret ouvrier du XIXesiècle, de sinistre mémoire ? En pire ! À l’heure du Big Data, le système ne pouvait-il pas représenter en fait un danger bien plus grand pour les libertés publiques et privées ? Chacun s’accorda sur l’affirmation que le système devrait être conçu et mis en place sous le contrôle de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Des images positives se substituèrent alors à l’évocation des dangers. Plutôt que d’imaginer une méga base de données centralisée, ne pourrait-on miser sur cet outil de grande diffusion qu’est le Smartphone, en concevant une « app » simple et appropriable ? Pour que les personnes aient la main sur leur compte personnel, le problème serait de mettre au point des interfaces fluides, un design attractif et des algorithmes intelligents, capables de gommer toute la complexité juridique et règlementaire que l’outil aurait à traiter. Pour autant, les questions relatives à ce que l’on comptabilisait n’étaient pas réglées. Voulait-on instituer un droit de propriété ou un droit social ? Faute de trancher ce débat conceptuel, on se contenta de chercher un équilibre entre deux métaphores du quotidien domestique : le bas de laine et le tableau de bord. L’innovation de forme se cherchait ainsi dans un compromis numérique entre deux outils : l’un symbolisant le petit patrimoine amassé, l’autre l’interface fluide permettant un pilotage décentralisé d’un système complexe. Une séduisante maquette numérique fut même annexée au rapport.

Le pivot absent

Ce n’est pas parce qu’on avait bâti des interfaces fluides que les ambigüités avaient disparu. Lorsqu’on a commencé à discuter d’un compte personnel pour les retraites, une masse de problèmes sociaux, juridiques et opérationnels se posait mais l’idée même d’une retraite à points supportée par un compteur personnel paraissait, au départ, positive pour une majorité de Français. Au-delà de l’enjeu des régimes spéciaux, le doute le plus destructeur est venu du soupçon que la réforme avait pour finalité implicite d’instaurer une forme de retraite par capitalisation. Pourquoi instaurer ces compteurs personnels, si ce n’est pour faire en sorte que chacun devienne le financeur de sa propre retraite ? Tout en prétendant s’inscrire dans la tradition de nos régimes de retraite par répartition, ce projet n’était-il pas porté par une logique instrumentale qui excluait à terme les principes de solidarités inter-catégorielles et intergénérationnelles auxquels nous sommes attachés ? Le Haut-commissaire chargé des retraites, les ministres concernés, le Premier ministre, le Président de la République affirmaient le contraire mais ils n’étaient pas crus.

Pour tous ceux qui avaient imaginé une réforme de progrès adaptant la retraite aux nouvelles frontières de l’individuel et du collectif, cette incompréhension croissante a pris des allures de cauchemar. La CFDT en particulier a affirmé un certain nombre de lignes rouges pour contenir les dérives. Elle tentait de donner sa chance à la réforme systémique, en la dissociant d’une réforme paramétrique et budgétaire. Il était en effet indispensable de montrer que le principe même d’une retraite à points répondait à des enjeux bien plus fondamentaux que ceux d’un simple équilibre budgétaire. Le fait de séparer ces registres était d’autant plus crucial que, dans son ambigüité, la notion de compte personnel pouvait pencher vers une logique financière, au détriment de la logique de lisibilité, de pilotage et d’émancipation qui en était à l’origine.

Comme chacun le sait, le clash s’est finalement produit lorsque le Premier Ministre a annoncé que le projet de loi viserait à équilibrer budgétairement les régimes de retraite avant de les réformer et que, sans changer l’âge légal de départ à la retraite, on instaurerait un âge-pivot qu’il faudrait atteindre pour partir à la retraite sans décote. C’était inacceptable ! Non seulement on s’enfonçait dans la confusion entre objectifs budgétaires et objectifs de transformation systémique, mais on le faisait à travers l’instauration d’une mesure d’âge, injuste et uniformisante, aux antipodes du projet de retraite à points dont l’ambition était précisément d’instaurer plus de justice par la prise en compte de la diversité des parcours individuels. Cette question d’âge-pivot n’était pas du tout accessoire. Elle conditionnait le sens même du projet. C’est pourquoi la CFDT, ainsi que la CFTC et l’UNSA, se sont joints début décembre à l’opposition au projet de loi du gouvernement. Non pas, comme la CGT et FO, par opposition au principe même de la retraite à points. Mais, au contraire, pour en défendre le principe et en faire comprendre le sens.

Au moment de clore cet article, la situation a évoluée puisque le Gouvernement a finalement accepté la proposition de la CFDT d’enlever du projet de loi cette mesure et de tenir en parallèle mais avant le vote définitif de la loi, une conférence sur le financement des régimes de retraite. Reste-t-il une chance pour que tout ceci débouche sur une transformation réussie ? Il nous semble que la difficulté va être de tenir en même temps les deux bouts de la chaine. D’une part la CFDT et le syndicalisme de transformation vont devoir s’appuyer sur des économistes et des experts pour éviter que la concertation sur le financement débouche sur une impasse. Mais ils doivent se garder de mettre toute leur énergie dans un débat technocratique. Ils devront impérativement inciter à une clarification conceptuelle, rendre compte de la démarche poursuivie depuis des années, exprimer le sens et le véritable pivot du projet. Tant il est vrai que l’on ne saurait réussir une transformation sans forger des concepts.

[1] Voir « Révolution, réforme et transformation », Esprit, novembre 2017.

Philippe Lemoine

Entrepreneur et essayiste, il a notamment publié Une révolution sans les Français ? Action citoyenne et transformation politique à l’âge numérique, éditions de l’Aube, mai 2018.