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Flux d'actualités

La banlieue entre imaginaire social et intervention publique

Dans notre numéro de mars 2022, le sociologue Hacène Belmessous se livrait à une analyse critique de la politique de la ville, qui aurait contribué à la fabrication d’une société des exclus de la République. Thibault Tellier lui répond ici, et considère que la situation des quartiers populaires est moins le fruit d’un renoncement politique à la perspective d’égalité que d'une incapacité à penser l’avenir de notre organisation urbaine.

L’affirmation récurrente selon laquelle les banlieues populaires auraient été abandonnées par les pouvoirs publics est devenue au fil du temps une sorte d’antienne du discours urbain contemporain. Elle s’inscrit dans un débat plus large qui tend à faire de celles-ci un lieu d’exacerbation des passions françaises pour reprendre le terme utilisé par Théodore Zeldin dans sa magistrale œuvre éponyme1. Dans un contexte de surenchère politique permanente, il est nécessaire de prendre du recul en s’interrogeant sur l’histoire de ce type de banlieue sur la longue durée. De la même manière, il convient de réfléchir à l’évolution des différents modes d’intervention publique auprès de ces territoires. Il s’agit en tout premier lieu de la politique de la ville qui constitue le principe mode d’action déployé par les pouvoirs publics depuis bientôt une cinquantaine d’années. L’hypothèse d’un retrait de l’État invite également à s’interroger sur les ressorts politiques d’une telle affirmation.

L’histoire paradoxale de la banlieue

Au commencement, il y eût donc la révolution industrielle et le développement des nouveaux territoires urbains entièrement dédiés à la production. Faute de pouvoir encadrer par la Loi les inévitables conséquences sociales d’un tel bouleversement urbanistique, c’est la philanthropie qui assura, avec ses propres règles, le développement de ces banlieues parisiennes qui, d’une certaine manière, peuvent s’apparenter aux villes champignons nord-américaines de la même époque. Il faut attendre l’arrivée du parti radical au pouvoir (et le risque de sédition révolutionnaire) pour que le Parlement légifère enfin sur la question du logement, pierre angulaire du futur des banlieues ouvrières. Avec le soutien de l’État, les villes concernées s’attachèrent alors à bâtir des nouveaux quartiers grâce à la politique des Habitations à bon marché (HBM). Réservée en partie à l’élite ouvrière, la production de HBM ne peut toutefois venir à bout de la pénurie qui caractérise la France urbaine jusqu’au début des années 1950. Cela n’empêche pas un certain nombre de projets portés par une véritable ambition politique comme dans le cas de Suresnes ou de Villeurbanne où le projet urbain est mis au service d’un projet municipal socialiste.

Il faut attendre le début des années 1950 pour que les pouvoirs publics fassent de la modernisation de la banlieue industrielle un élément central de sa politique de logement et d’aménagement du territoire. Pendant une décennie (1955-1965), les grands ensembles sont en quelque sorte la vitrine de l’ambition française en matière de modernité sociale. Cela n’empêche pas les pouvoirs publics de craindre des retombées négatives concernant les arrivées massives de populations dans ces lieux nouveaux de l’urbanisation. De fait, la figure du banlieusard reste sujet à caution, et ceci, bien avant l’irruption de l’immigré sur le devant de la scène médiatique. L’épisode des blousons noirs au début des années 1960 est là pour s’en convaincre. Ce n’est que durant la seconde partie des années 1970 que l’arrivée massive de familles immigrées dans les HLM banlieusards pour remplacer, sur l’injonction des pouvoirs publics, les familles de classe moyenne parties tenter l’aventure pavillonnaire un peu plus loin, se développe dans le registre des peurs urbaines revisitées à l’aune de la crise économique. Une fois encore, l’image de la banlieue populaire oscille entre crainte et espoir. Assurément, pour les pouvoirs publics et de très nombreux responsables politiques de gauche comme de droite, le relogement des familles immigrées venues des bidonvilles et du logement insalubre constitue un gage de progrès dès lors que la décision du regroupement familial a été actée2. Pourtant, alors même que la crise économique arase le niveau de vie des familles modestes, l’encadrement social se fait de plus en plus variable, en particulier en fonction de la couleur politique des municipalités. L’État semble impuissant à endiguer la vague de violences qui se développe, en particulier dans certaines cités de l’Est lyonnais durant les années 1980 et 1990. Cela n’empêche pas ce dernier d’envisager la mise en œuvre d’une procédure spéciale entièrement dédiée à l’amélioration du cadre de vie dans certains quartiers caractéristiques de l’urbanisation productiviste des Trente glorieuses : Habitat et vie sociale3. Celle-ci peut être considérée comme la genèse de la politique de la ville en France. Les programmes développés à partir de la fin des années 1970 n’abordent toutefois la question migratoire qu’à la marge, en particulier en ce qui concerne la cohabitation entre les différentes communautés. Il revient dès lors à la gauche parvenue au pouvoir en mai 1981 de gérer une situation délicate, révélée par les émeutes de l’Est lyonnais durant l’été de la même année.

La politique de la ville au chevet de la banlieue

Les banlieues populaires qui ont voté pour le candidat François Mitterrand entendent elles aussi prendre part au programme « Changer la vie » vanté par ce dernier. Mais le cours des évènements contraint le nouveau gouvernement à apporter des solutions urgentes afin de rassurer l’opinion publique sur sa capacité à garantir la paix sociale. C’est en octobre 1981, lors d’assises nationales organisées par l’Union nationale des HLM, que le Premier ministre Pierre Mauroy annonce officiellement la création d’une « Commission nationale du développement social des quartiers » (CNDSQ). Il s’agit dès lors d’intensifier les opérations de réhabilitation des cités HLM et promouvoir la participation des habitants ; une idée essentielle pour le président de la nouvelle instance, le député-maire de Grenoble Hubert Dubedout, pour qui « l’animation sociale est apparue comme une tentative artificielle de les intégrer au sein d’un modèle de société qui les exclut par ailleurs 4 ». On note également parmi certains responsables de la Commission une volonté de réfléchir à la notion de communauté territoriale au sein de laquelle les habitants joueraient un rôle déterminant, mais il semble que la démarche n’ait pas abouti, peut-être en raison du caractère trop anglo-américain de celle-ci.

Les évènements ultérieurs imposent néanmoins de s’interroger sur la véritable portée de l’ambition incarnée par la gauche au pouvoir. La défaite de la gauche aux municipales de 1983, l’échec de la Marche des Beurs, le décollage du Front national sur le plan électoral l’année suivante relancent le débat sur de nouvelles formes d’engagement politique pour la banlieue populaire. Dans le contexte de l’épuisement des grandes idéologies, la solution semble plutôt du côté des approches technocratiques que politiques. Le gouvernement dirigé par Michel Rocard décide en 1988 de créer la Délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (DIV) chargée de regrouper les moyens de l’État destinés à l’amélioration des conditions de vie dans les banlieues. Peut-on pour autant acter un retrait de la volonté politique ? Rien n’est moins sûr si l’on en juge par la création d’un ministère de la Ville en 1990 dont le premier titulaire sera Michel Delebarre avec rang de ministre d’État. Le vote de la loi d'orientation pour la ville (LOV) en juillet 1991 qui vise à lutter contre la ségrégation et l'exclusion et promeut un droit à la ville marque la volonté des pouvoirs publics d’intensifier la lutte contre les effets sociaux et territoriaux de la crise. D’autres textes législatifs affirmeront la volonté politique de garantir la solidarité entre les territoires urbains. C’est le cas en particulier de la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) adoptée en décembre par le gouvernement de Lionel Jospin. Pour le ministre de l’Équipement Jean-Claude Gayssot, l’esprit du texte doit être « au service d'un développement mieux maîtrisé et plus solidaire des villes 5 ». La principale mesure est contenue dans l’article 55 de la loi qui impose un quota de 20% de logements sociaux dans les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en région parisienne).

On peut émettre l’hypothèse qu’il s’agit là de la dernière grande marque de volonté politique relative à l’avenir des quartiers populaires. La loi du 1er août 2003, dite aussi « loi Borloo », institue le programme national de rénovation urbaine (PNRU) qui privilégie quant à elle très largement une approche spatiale et urbanistique. Si le bilan urbain du PNRU n’est guère contestable, on doit s’interroger sur la manière dont sont appréhendées les problématiques urbaines depuis les émeutes de 2005 dont la causalité sociale n’est qu’un élément parmi d’autres. L’affirmation de l’islamisme radical dans un certain nombre de cités populaires constitue un défi majeur pour les élus locaux.

Le défi, surtout depuis les émeutes de 2005 et encore plus depuis les attentats de 2015, est davantage d’ordre politique et culturel qu’authentiquement urbanistique, les procédures semblant plutôt bien maitrisées de ce côté. Les partis politiques ont globalement abandonné la réflexion concernant les problématiques liées à l’organisation urbaine. Cela rompt généralement avec l’investissement des élus locaux. De ce point de vue, on ne peut que relever le manque d’investissement du parti de l’actuel président de la République sur la Ville, qui plus est, en l’absence d’un réel enracinement territorial. Mais ce manque d’investissement a des racines plus profondes et concerne autant la droite que la gauche. Il faut remonter au rapport remis par Jean-Pierre Sueur en 1998 à la ministre Martine Aubry pour disposer d’une véritable réflexion politique et stratégique. La commission réunissant des élus, des praticiens et des chercheurs avait alors souligné le fait que toute ambition urbaine ne pouvait se limiter au cadre bâti. Ce devait être au contraire un projet social, voire même un projet de société : « On ne guérit pas les maladies sociales en abattant les murs, tout juste se donne-t-on l’illusion de le faire6 » soulignait alors le rapport. Culturel ensuite dans la mesure où la question de l’inclusion des quartiers populaires est en fait un phénomène récurrent de notre histoire nationale. Elle s’est en effet posée il y a un siècle avec les quartiers ouvriers dont une partie des populations était composée d’immigrés ou d’origine immigrée. Il est, de ce point de vue, possible d’établir une concordance des temps entre l’état des peurs sociales au XIXe siècle telles qu’elles ont été analysées par l’historien Louis Chevalier dans son étude Classes laborieuses, classes dangereuses, et la situation actuelle.

À cette heure, il convient donc de relancer les réflexions relatives aux démarches favorisant la réelle participation des habitants aux processus décisionnels concernant l’amélioration de leurs conditions de vie mais également leurs capacités à participer à la vie de la nation. Ce qui suppose de se poser la question de la politique de la Ville comme outil basé sur le zonage. Depuis l’application limitée de la loi Lamy de 2014 sur les conseils citoyens et la non prise en compte du Rapport Borloo de 2018, une certaine défiance s’est, de fait, installée parmi les acteurs associatifs des quartiers populaires. Le rapport « Ça ne se fera pas sans nous » rédigé par Mohamed Mechmache et Marie-Hélène Bacqué, remis au ministre délégué chargé de la ville, François Lamy, proposait, lui, de développer « une politique française d’empowerment7 ». Il convient donc, qui plus est en ce début de nouveau mandat pour Emmanuel Macron, de lancer des États-généraux de la politique de la ville afin de relancer une réelle dynamique de l’État en lien étroit avec les élus et les associations. Il convient pour cela de disposer dans le prochain gouvernement d’un ministère de la Ville aux compétences larges. Il est aussi nécessaire d’impliquer l’ensemble de la société française qui doit se sentir concernée. Faute de quoi, le séparatisme territorial et communautariste deviendra une réalité pérenne dont les habitants des quartiers sont en règle générale les premières victimes. Plus que jamais, la garantie des principes républicains en matière de cohésion territoriale doit pouvoir s’appliquer à l’ensemble des citoyens, quel que soit leur lieu de résidence. Cela suppose de la part des pouvoirs publics un investissement pédagogique afin d’être en capacité de démontrer que les quartiers populaires sont un réel avantage pour notre pays et pas tant une charge, notamment financière. Les nombreux réseaux associatifs qui œuvrent au quotidien doivent pour cela être confortés et valorisés dans leurs rôles et leurs fonctions. Parallèlement, les valeurs républicaines doivent être réaffirmées, notamment vis-à-vis des idéologies qui tendent à assigner les habitants des quartiers populaires à leurs origines ethniques. Dans le même temps, et il s’agit là aussi d’un legs de notre histoire, l’État doit jouer pleinement son rôle de protecteur des catégories modestes. Il lui revient de leur garantir une vie normale en matière de sécurité et de tranquillité publique. Qu’il s’agisse d’incivilités, de trafics de drogue ou même de l’existence de véritables réseaux mafieux, l’État se doit d’apporter des réponses à ce que certaines familles subissent au quotidien. L’impunité constatée développe chez elles un sentiment d’abandon de la part des pouvoirs publics. La mobilisation est donc urgente et doit être massive, y compris pour endiguer l’abstention électorale qui est, peut-être, la porte d’entrée pour inverser la tendance en matière de défiance. Et qui, à terme, peut menacer l’existence même de notre communauté démocratique.

 

Si la question des quartiers populaires n’a guère été centrale au cours de la récente campagne des élections présidentielles, elle n’en demeure pas moins essentielle pour aborder les réels enjeux liés à leur place dans notre société. À l’heure où la radicalité politique semble séduire un certain nombre d’électeurs des quartiers populaires (le cas de la Seine Saint-Denis est de ce point de vue caractéristique), il convient de s’interroger sur la capacité des partis politiques réformistes à penser l’avenir de notre organisation urbaine. Il y a un peu plus d’un siècle, les porteurs d’une vision réformatrice ont su appréhender la question urbaine en mettant en avant la nécessité pour l’État de favoriser l’accès des classes populaires à la citoyenneté urbaine en faisant de l’ouvrier un citadin8. En 2022, admettre que les habitants des quartiers populaires puissent « faire opinion à part 9 » est, au mieux une illusion démocratique, au pire une concession faite au séparatisme territorial et une menace sur le maintien de notre commun démocratique. N’en doutons pas, la résolution de notre crise de la représentation démocratique passe par les quartiers populaires.

 

  • 1. Théodore Zeldin, Histoire des passions françaises, 5 vol., réédition, coll. « Petite Bibliothèque Payot », 2002.
  • 2. Décret n° 76-383 du 29 avril 1976 relatif aux conditions d’entrée et de séjour en France des membres des familles des étrangers autorisés à résider en France.
  • 3. Thibault Tellier, Humaniser le béton. Les origines de la politique de la ville en France (1969-1983), L’Harmattan, 2022.
  • 4. Hubert Dubedout, « Ensemble, refaire la ville ». Rapport au Premier ministre du Président de la Commission nationale pour le Développement social des quartiers, Paris, La Documentation française, 1983, p. 10.
  • 5. Assemblée nationale, Commission de la production et des échanges, compte-rendu séance du 2 février 2 000.
  • 6. Jean-Pierre Sueur, Demain, la ville, La Documentation française, 1998, p. 15
  • 7. Jeanne Demoulin, Marie-Hélène Bacqué, « Les conseils citoyens, beaucoup de bruit pour rien ? », Participations, 24 (2), 2019, pp. 5‑25.
  • 8. Susanna Magri, « Des « ouvriers » aux « citoyens modestes ». Naissance d’une catégorie : les bénéficiaires des HBM au XXe siècle », Genèses, n°5, septembre 1991.
  • 9. Hacène Belmessous, « Les banlieues populaires ne voteront plus ! », Esprit, 2022/3, n°483, p. 129.