Impôts : où en sommes-nous et que faire ?

Le déficit public est revenu sur le devant de la scène fin septembre avec la déclaration du ministre du Budget, Laurent Saint-Martin, selon laquelle le déficit français pourrait dépasser l’équivalent de 6 % du produit intérieur brut (PIB) en 2024. L’objectif des 3 % d’ici 2027 s’éloigne et la menace d’un alourdissement du budget consacré au remboursement des intérêts de la dette se précise. Ce déficit dépend du rapport entre, d’une part, les dépenses publiques, d’autre part, les recettes, constituées principalement de prélèvements obligatoires1. Du côté des dépenses publiques, les marges de manœuvre sont très limitées, car les services publics se dégradent déjà et les besoins d’investissement se multiplient (transition écologique, défense, réindustrialisation, vieillissement)2. Tournons-nous donc vers les prélèvements obligatoires.

En 2023, ceux-ci s’élevaient en France à 1 280 milliards d’euros, soit le plus haut niveau jamais connu. Cependant, ce fait ne signifie pas grand-chose, parce qu’il y a chaque année de l’inflation et de la croissance économique. Pour examiner l’évolution dans le temps, il vaut mieux comparer les données au niveau du produit intérieur brut. Ainsi, les prélèvements obligatoires représentaient en 2023 l’équivalent de 45, 4 % du PIB, en baisse de 3 points par rapport au record de 2017 (48, 3 %). Cette trajectoire a participé à la dégradation des comptes publics. Si on compare avec les autres pays européens, la France se situe encore en tête, juste devant la Belgique et le Danemark, 4, 5 points de PIB au-dessus de la moyenne de la zone euro. Cependant, par rapport à 2017, cet écart a diminué de 2, 5 points de PIB. Les comparaisons internationales ont tout de même une limite : chaque système possède ses propres particularités ; par exemple, un financement privé des retraites n’entraîne pas forcément moins de dépenses dans l’absolu, mais moins de dépenses publiques, et donc moins de prélèvements obligatoires.

Cotisations en baisse, impôts en hausse

Les cotisations sociales (patronales et salariales) prélevées sur les rémunérations constituent le premier poste : 16, 4 % du PIB. Ces cotisations, qui servent au financement de la Sécurité sociale, sont en baisse depuis le milieu des années 1990 où elles atteignaient 20 %. Pourquoi une telle baisse alors que les besoins de la Sécurité sociale augmentent ? Parce que, depuis plusieurs décennies, les gouvernants cherchent à diminuer le « coût » du travail au nom de la compétitivité du système productif français. Ainsi, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale de 2024, 76 milliards d’euros d’allègements et d’exonérations de cotisations sociales étaient recensés, c’est-à-dire pas loin de 3 points de PIB3.

Une fois les cotisations sociales mises de côté, il reste 29 points de PIB d’impôts proprement dits, 3 points au-dessus de la moyenne européenne, mais très en deçà des pays scandinaves. La plus grosse part – 11 points de PIB en 2023 – revient aux taxes sur les produits, avec la TVA en tête (environ 7 points), suivie des taxes sur l’essence, sur les transactions immobilières, sur le tabac, etc. Ces impôts sur la consommation ont pour caractéristique de toucher tous les ménages et de peser plus lourd sur les budgets à mesure que l’on descend l’échelle des revenus. Pourquoi ? Parce que la part du revenu épargné diminue chez les moins riches et parce que la proportion de produits fortement taxés (essence, tabac, électricité) augmente. Le cas le plus connu : les ménages ouvriers contribuent en moyenne beaucoup plus que les ménages de cadres aux 14 milliards d’euros que rapporte la taxation du tabac.

Vient ensuite la CSG-CRDS, à hauteur de 5, 5 points de PIB, prélevée sur tous les revenus (salaires, prestations, retraites, plus-values, etc.). Cet impôt a été créé en 1990 pour prendre le relais des cotisations sociales et n’a fait que croître depuis lors (encore + 1 point de PIB entre 2017 et 2023). Le taux fixe de cet impôt (avec quelques modulations) fait qu’il est davantage ressenti chez les personnes ayant de faibles revenus. Pour quelle raison ? Parce que les dépenses contraintes – notamment : logement, déplacements et assurances – pèsent plus lourd dans le budget des plus pauvres : toute diminution du revenu (notamment par une hausse de la CSG) réduit très fortement le budget disponible pour les autres dépenses (alimentation, habillement, équipements, loisirs, sorties, voyages, épargne, etc.)4.

L’impôt sur le revenu est celui dont on entend le plus parler en France, car il touche surtout les classes supérieures, surreprésentées dans le débat public5. Il s’agit du grand impôt progressif français : plus de la moitié des foyers n’y sont pas assujettis et un dixième des contribuables s’acquitte des trois quarts du montant. Cependant, les recettes de l’impôt sur le revenu ne s’élèvent qu’à 3, 1 points de PIB, soit à peine plus d’un dixième de l’ensemble des impôts, un poids très faible à l’échelle européenne. Si les taux affichés sont importants – jusqu’à 49 % des revenus –, le système des tranches, les parts et les nombreuses niches fiscales entraînent des taux réels beaucoup plus faibles : en 2018, le dixième des contribuables qui acquittaient les trois quarts de l’impôt étaient taxés en moyenne à hauteur de 14 %, et les 2 % les plus riches à hauteur de 20 %6. Les autres impôts progressifs sur les ménages – impôts sur la fortune immobilière et droits de succession – représentent moins d’un point de PIB. En résumé, du côté des ménages, le système fiscal français pèse certainement lourd, mais sa progressivité reste relativement limitée ; une étude montre d’ailleurs que, sur le long terme (1975-2016), cette progressivité a plutôt diminué, avec la montée en puissance des impôts non progressifs. Les réformes sociofiscales menées depuis 2017 ont d’ailleurs prolongé la tendance (suppression de l’impôt sur la fortune et de la taxe d’habitation, baisse de l’impôt sur le revenu, flat tax,  etc.)7.

Les recettes de l’impôt sur le revenu ne s’élèvent qu’à 3, 1 points de PIB.

Restent enfin, pour compléter le tableau, les impôts acquittés par les entreprises : une myriade d’impôts sur la production et la main-d’œuvre (4, 6 points de PIB) et l’impôt sur les bénéfices des sociétés (2, 0 points).

Clarification et restructuration

Que peut-on faire pour améliorer le système ? La première piste concerne la lisibilité, et finalement l’acceptabilité des prélèvements obligatoires. Une partie de ces prélèvements sert à financer directement des prestations contributives : ce sont des « salaires différés » (pensions de retraite) et des assurances obligatoires (invalidité, accidents du travail, chômage). Aujourd’hui, les prestations contributives et non contributives sont mêlées, avec un financement qui vient à la fois des cotisations sociales (54 %) et des impôts (38 %). Si l’on concentrait les cotisations sociales sur le financement des prestations contributives, cela aurait plusieurs avantages8 : une simplification importante de la fiche de paie ; une incitation à déclarer le travail, puisque toutes les cotisations prélevées ouvriraient directement des droits ; un financement autonome qui permettrait aux partenaires sociaux de reprendre la main sur les retraites, l’assurance chômage, etc. ; et enfin, une distinction nette entre les cotisations (toutes contributives) et les impôts, ces derniers servant alors à financer les différents services publics et la solidarité nationale (avec les prestations non contributives : assurance maladie, minimum vieillesse, allocations familiales, aides au logement, minima sociaux). De la sorte, il apparaîtrait plus clairement que le poids des impôts en France est plutôt de l’ordre de 30 points de PIB que de 45 points.

La deuxième piste consisterait à refonder les impôts autour de trois blocs. Le premier serait constitué des taxes sur les produits (dont la TVA). Ce sont des impôts à manier avec précaution, du fait de leur profil plutôt régressif, donc pesant plus lourd en bas de l’échelle sociale. Mais ils ont le mérite, en jouant sur les taux, de pouvoir orienter la consommation dans le sens des intérêts collectifs : santé, transition écologique, réindustrialisation. Un second bloc serait constitué des impôts progressifs, avec un rôle de redistribution. Aujourd’hui, une personne rémunérée au SMIC à plein-temps ne paie peut-être pas d’impôt sur le revenu, mais elle doit débourser 170 euros par mois de CSG-CRDS (Urssaf). Réunir impôt sur le revenu et CSG-CRDS permettrait de créer un grand impôt auquel tout le monde serait assujetti, avec suffisamment de tranches pour garantir une réelle progressivité. Il y a sans doute des possibilités substantielles de recettes supplémentaires en demandant un effort aux 10 % ou 20 % les plus riches, puisqu’une étude récente montre qu’en ne se concentrant que sur les 1 % du haut, il serait déjà envisageable de dégager à terme 15 milliards d’euros (impôt sur la fortune, niches fiscales, successions, barèmes)9. Enfin, un troisième bloc réunirait les impôts sur les entreprises. Les dépenses sociales et fiscales à destination des entreprises atteignent des niveaux records10. Un meilleur ciblage aiderait à se concentrer sur les comportements socialement les plus désirables (transition, innovation, relocalisation, qualité de l’emploi) et à dégager des moyens.

L’état des finances publiques et les besoins d’investissement pour relever les défis de demain pointent vers la recherche de recettes supplémentaires. Que ce soit donc l’occasion de clarifier le système des prélèvements obligatoires, de le rendre plus progressif et de se souvenir que les impôts doivent contribuer à l’orientation de l’activité économique.

• 1. En 2023, les prélèvements obligatoires représentaient 88 % des recettes publiques. Toutes les données qui ne sont pas sourcées viennent de l’Insee (tableaux 1.105, 3.201, 3.212 et 3.217 des comptes nationaux 2023), sauf les données des comparaisons européennes qui proviennent d’Eurostat.
• 2. Pour plus de détails : Benjamin Brice, « Dépenses publiques : où va l’argent ? », Esprit, mai 2024, p. 24-27.
• 3. PLFSS 2024, annexe 4, tableau 15.
• 4. Pour plus de détails, voir Michèle Lelièvre et Nathan Rémila, « Des inégalités de niveau de vie plus marquées une fois les dépenses pré-engagées prises en compte », DREES : Études et résultats, n^o 1055, mars 2018, p. 1-6.
• 5. Alexis Spire, Résistances à l’impôt, attachement à l’État. Enquête sur les contribuables français, Paris, Seuil, 2018, p. 30-31.
• 6. Source : Direction générale des finances publiques.
• 7. Julien Blasco et Sébastien Picard, « Quarante ans d’inégalités de niveau de vie et de redistribution en France (1975-2016) », dans Jean-Luc Tavernier (sous la dir. de), France, portrait social. Édition 2019, Montrouge, Insee, 2019, p. 72 ; Paul Dutronc-Postel et al., « Effets redistributifs des mesures sociofiscales du quinquennat 2017-2022 à destination des ménages », Note de l’Institut des politiques publiques, n^o 81, mars 2022.
• 8. L’ensemble de ces prestations représentent à peu près le montant des cotisations sociales actuelles (Antoine Herlin, « Pour une clarification de la contributivité de la protection sociale », Gestion & Finances publiques, 2017, vol. 5, n^o 5, p. 89).
• 9. Fipaddict et Guillaume Hannezo, « Quel rendement peut-on réellement attendre de la taxation des plus fortunés ? », note de Terra Nova, 20 septembre 2024.
• 10. Aïmane Abdelsalam et al., Un capitalisme sous perfusion. Mesure, théories et effets macroéconomiques des aides publiques aux entreprises françaises, rapport de recherche, Clersé/Université de Lille, mai 2022, tableau 1.11, p. 47.