Dépenses publiques : où va l’argent ?

En 2023, le déficit public a représenté l’équivalent de 5, 5 points de PIB, très loin du plafond de 3 points de PIB fixé par les critères de Maastricht1. Puisque le gouvernement s’engage dans une baisse des prélèvements obligatoires (43, 5 points de PIB en 2023 contre 45, 2 points en 2017), le problème du déficit public débouche naturellement sur la question des dépenses publiques. Pourquoi sont-elles si élevées en France ? Pourquoi n’arrive-t-on pas à les faire baisser ? Et pourquoi, malgré cela, les services publics se dégradent-ils ? Bref, où va l’argent ?

Dans l’imaginaire collectif, les dépenses publiques sont souvent associées à un État tentaculaire entretenant une myriade de fonctionnaires. Cependant, les « dépenses de fonctionnement » ne représentent qu’un petit tiers des dépenses publiques. En 2022, sur l’équivalent de 58, 3 points de PIB de dépenses publiques, seuls 18, 1 points servaient à payer la rémunération de l’ensemble de la fonction publique ainsi que toutes les « consommations intermédiaires » (locaux, fournitures, achats de prestations, etc.). C’est avec cela que la France finance ses services publics : les services hospitaliers, l’enseignement, la défense, la police, la justice, les transports, la protection de l’environnement, etc.

Un financement des services publics qui n’augmente pas

La diversité des systèmes rend la comparaison difficile entre la France et ses homologues. En Allemagne, les services hospitaliers ne sont ainsi pas comptabilisés dans les administrations publiques, alors que c’est le cas en France2. Néanmoins, une étude de France Stratégie de 2017 permet de se faire une idée de la situation3. La France se place plutôt dans le haut du tableau au niveau de la Norvège, devant le Japon, le Royaume-Uni et l’Allemagne, mais derrière la Belgique, les Pays-Bas et le Danemark. Dans ce domaine, elle n’est pas « championne du monde » des dépenses.

Comment ces dépenses ont-elles évolué dans le temps ? En 2022, les dépenses de fonctionnement représentaient 18, 1 points de PIB, soit exactement la même proportion qu’en 1980, avant l’arrivée des socialistes au pouvoir ! (Un maximum a été atteint en 1996 à 19, 2 points de PIB.) Ainsi, du côté du financement des services publics, les dépenses n’ont pas augmenté en part de PIB au cours des quarante dernières années. En revanche, les besoins, eux, sont plutôt en augmentation. Ainsi, la croissance « tendancielle » des dépenses de santé oscille entre 3 % et 5 % par an depuis les années 20004, notamment du fait du vieillissement de la population, alors que la croissance du PIB n’a été en moyenne que de 1, 3 % entre 2000 et 2022. En ce qui concerne l’Éducation nationale, le niveau d’étude a augmenté : il y avait 44 % de bacheliers en 1990 et 83 % en 2021. Dans le domaine de la défense, après la baisse des budgets des années 1980-1990, la donne internationale appelle de nouvelles dépenses.

Ce décalage entre la stagnation des moyens (en part de PIB) et la hausse des besoins se traduit sur le terrain par une diminution relative des rémunérations des fonctionnaires par rapport à celles du privé – entre 2000 et 2022, l’indice brut du traitement dans la fonction publique a même augmenté moins vite que l’indice des prix à la consommation –, par une baisse des recrutements – entre 2010 et 2019, l’emploi dans les administrations publiques a diminué de 1, 3 point dans l’emploi total – et par une moindre présence sur le territoire – entre 1996 et 2020, le nombre de maternités a baissé de 44 % et 10 000 écoles ont disparu. Sans doute y a-t-il encore des économies à faire dans les dépenses de fonctionnement (efficacité, gaspillage…). Sans doute faut-il s’attaquer plus franchement à la bureaucratie qui décourage les initiatives, épuise les personnels et nuit à la qualité du service, d’autant plus que les politiques d’économies ont plutôt eu tendance à rajouter des couches de contrôle. Mais dans une période de hausse des besoins, il n’apparaît pas raisonnable de vouloir raboter encore plus les dépenses de fonctionnement, au risque d’accélérer la dégradation des services publics.

Le poids des prestations et des transferts

Mais alors, si ce n’est pas la fonction publique, qu’est-ce qui nous coûte si cher ? Le poste principal est celui des « prestations et transferts » qui représentent trois cinquièmes des dépenses publiques, soit 34, 4 points de PIB sur 58, 3 points de dépenses en 20225. Ces dépenses ne financent pas des fonctionnaires, elles reviennent très majoritairement dans la poche d’acteurs privés, que ce soit des ménages ou des entreprises.

Ici encore, les comparaisons internationales sont faussées par les différences entre systèmes sociaux. Prenons le premier poste : les retraites. En France, les dépenses publiques de retraites représentaient 13, 4 points de PIB en 2019, alors qu’elles ne s’élevaient qu’à 7, 1 points de PIB aux États-Unis. Cet écart est principalement dû au fait qu’aux États-Unis, les dépenses privées de retraites sont beaucoup plus importantes qu’en France. Si l’on prend l’ensemble des dépenses de retraites, on arrive à un total de 14, 2 points de PIB en France et de 13, 7 points aux États-Unis, soit des montants très proches (OCDE). Si la France est souvent sacrée « championne » des dépenses sociales, c’est notamment parce qu’elle a fait le choix d’un système public pour les retraites et la santé.

Afin de ne pas tout mélanger, il faudrait distinguer, au sein des prestations sociales, celles qui sont contributives (pensions de retraite, allocations-chômage, indemnités maladie, etc.) des autres. Les premières constituent une sorte d’assurance obligatoire, où les assurés sont indemnisés en fonction de leur contribution, tandis que les secondes relèvent directement de la solidarité nationale. En 2022, les prestations contributives représentaient autour de 16-17 points de PIB. Il serait utile de ne pas les confondre avec le reste des dépenses publiques, ce qui donnerait une image plus juste de la situation française6. Quoi qu’il en soit, si les dépenses publiques ont augmenté en part de PIB au cours des dernières décennies, cela est dû à la hausse continue du poste « prestations et transferts ». Le premier facteur de cette hausse est vraisemblablement l’effet de l’évolution démographique sur les dépenses de retraites et sur les soins de ville. En 1980, 17 % de la population avait plus de 60 ans, contre 27 % en 2023. De trois cotisants pour un retraité dans les années 1970, nous sommes passés à moins d’un cotisant et demi par retraité en 2020 (CNAV). En 2022, l’ensemble des prestations maladie et vieillesse-survie représentait autour de 24 points de PIB, soit une hausse de 8 points depuis 1980, en dépit de toutes les réformes entreprises. Il y a probablement encore des pistes d’économie à explorer : traitement en amont des pathologies et désindexation partielle des pensions pour les retraités aisés afin d’investir ailleurs. Mais, étant donné le vieillissement de la population, il est peu probable d’obtenir une baisse drastique des dépenses.

Parmi les autres prestations, il y a notamment les prestations familiales (2, 2 points de PIB), en baisse plus ou moins continue depuis les années 1960, et les prestations logement (0, 6 point de PIB en 2022), en hausse jusqu’au milieu des années 1990, puis en baisse depuis lors, malgré leur effet majeur sur la réduction de la pauvreté. Par ailleurs, si la baisse du chômage depuis 2015 et les réformes restrictives de l’assurance chômage ont conduit à une légère diminution des prestations emploi, celle-ci a été plus que compensée par une augmentation des prestations pauvreté (à commencer par la prime d’activité). Prestations emploi et pauvreté représentaient 2, 9 points de PIB en 2015 et 3, 1 points en 2022. En parallèle, le taux de pauvreté a crû de 0, 6 point de 2015 à 2021. Ici, pour faire des économies, il faudrait réduire à la fois le chômage et la précarité, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

En conclusion, entre la baisse de qualité des services publics, la hausse des besoins d’investissement et le vieillissement de la population, les marges de manœuvre en matière de dépenses publiques sont relativement limitées. Certes, de meilleurs emplois en plus grand nombre, des investissements dans la prévention en médecine et un effort de solidarité intergénérationnelle permettraient de faire des économies. Mais il va également falloir faire face à la dégradation des services publics et aux défis d’avenir (transition écologique, menaces géopolitiques), ce qui suppose d’engager des moyens et d’investir. Dans ce contexte, vouloir, comme le gouvernement, réduire à la fois le déficit public et les prélèvements obligatoires paraît assez peu réaliste.

• 1. Toutes les données non directement sourcées dans cet article viennent de l’Insee et de la Drees.
• 2. Nicolas Carnot et Étienne Debauche, « Dans quelle mesure les administrations publiques contribuent-elles à la production nationale ? »[en ligne], Le blog de l’Insee, 3 décembre 2021.
• 3. Flore Deschard et Marie-Françoise Le Guilly, « Comment la France se compare-t-elle en matière d’emploi public ? », Note de synthèse de France Stratégie, décembre 2017, p. 5.
• 4. « L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) » [en ligne], Les fiches de l’encyclopédie des finances publiques, Fipeco, 31 mai 2023.
• 5. Les deux derniers postes que je laisse de côté sont les dépenses d’investissement (3, 9 points de PIB en 2022) et les intérêts de la dette (1, 9 point de PIB).
• 6. Benjamin Brice, La Sobriété gagnante. Pouvoir d’achat, écologie, déficits : comment sortir de l’impasse ?, Paris, Librinova, 2022, p. 294-297.