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Dans le même numéro

Le rapport Attali 2

décembre 2010

#Divers

En son temps, j’avais formulé des critiques au sujet de la commission Attali1. Le titre, « La libération de la croissance », était simpliste. Ce thème, repris régulièrement depuis le rapport Rueff-Armand, est d’inspiration libérale : il suffirait de « desserrer les freins », de supprimer des entraves, et la croissance suivrait automatiquement. Ce qui était largement vrai en 1960, après des dizaines d’années d’économie dirigée, est beaucoup moins pertinent aujourd’hui.

La méthode du catalogue, 316 recommandations, autour de vingt décisions « fondamentales » supposées formées un bloc cohérent et édictées sans consultation préalable, était inefficace. Que peut faire un gouvernement de plusieurs centaines de mesures disparates à mettre en œuvre dans un calendrier resserré ?

Enfin, la compilation et le « fourre-tout » aboutissaient à des dispositions manifestement peu étudiées et contestables. Contrairement à l’époque Rueff-Armand, les commissions ne disposent plus du temps nécessaire pour un travail sérieux. J’attends le jour où de hautes personnalités sollicitées refuseront de prêter leur concours, préférant des diagnostics fouillés et directement exploitables à des opérations superficielles renvoyant… à une autre commission. Ainsi, en quelques lignes (6), en l’absence d’une argumentation détaillée, il était proposé de supprimer le département, de créer des ecopolis, de mettre sous conditions de ressources les allocations familiales… Et les problèmes de financement étaient, au mieux, esquissés.

Ces aspects négatifs faisaient oublier la pertinence de nombreuses analyses : constat initial du retard français, choix des ambitions, vision des révolutions à ne pas manquer (le numérique, le développement durable, les infrastructures) et le sérieux de certaines propositions.

Une suite sans évaluation

Néanmoins, le Président a récidivé en demandant en début d’année à Jacques Attali de reprendre les travaux de la commission. Il s’agit toujours de « desserrer les contraintes ». Et, comme d’habitude, le délai fixé, trois mois, incite à survoler les problèmes.

Il est précisé dans la lettre de mission qu’« en premier lieu un bilan de la mise en œuvre des propositions de la première commission sera dressé ». Dans le nouveau rapport, ce bilan ne figure qu’en annexe. Alors que le rapport initial mentionnait quasiment à chaque page la nécessité d’« évaluer », le rapport lui-même n’est pas véritablement évalué. L’approche quantitative est exclue, aucun pourcentage de réalisation des 316 mesures n’est mentionné. Il ne s’agit que d’un commentaire limité aux « décisions fondamentales » et non aux 316.

Compte tenu de l’étendue du champ couvert par la commission, le gouvernement est intervenu dans beaucoup des domaines traités. Pour autant, cela ne veut pas dire que la commission ait été suivie ou même qu’il y ait un lien direct entre recommandations Attali et réformes engagées. Elle l’a été sur des points non négligeables : réduction des délais de paiement, régime de l’auto-entrepreneur, renforcement du conseil de la concurrence, soutien aux secteurs d’avenir (mais il a fallu une autre commission, Juppé-Rocard, pour que des financements soient mis à disposition). Globalement, le bilan est mince. Mais Attali 2 mise sur le temps – le délai de deux ans étant jugé court – et demande une application complète d’Attali 1. Néanmoins, certaines recommandations ont été écartées une fois pour toutes : suppression du département, professions réglementées dont les taxis (la commission avait exclu toute forme d’indemnisation et elle récidive dans Attali 2). Et que reste-t-il du calendrier initial ?

Une partie du nouveau rapport souffre du même défaut. Il étreint trop de sujets, multiplie les propositions comme un catalogue. On peut penser que la commission n’a pu, en aussi peu de temps, étudier des propositions très techniques sur des sujets aussi divers et qu’elle a fait confiance à ses rapporteurs, de jeunes hauts fonctionnaires talentueux, qui ont sélectionné dans les études disponibles.

Le résultat est hétérogène et inégal. Dans certains cas, les recommandations du premier rapport sont purement et simplement reprises. L’argumentation est souvent elliptique. Et le « n’y a qu’à » n’est pas toujours évité.

À propos d’une « grande politique de la mer », il est décrété que le « Grand Paris » englobe Le Havre et qu’il faut fusionner les ports de Rouen, du Havre et de Paris…

Au sujet de l’enseignement supérieur, qui a fait l’objet d’un examen attentif, la fusion des universités est préconisée ; cette recommandation dans l’air du temps (classement de Shanghai) n’est nullement évidente ; les petites universités obtiennent de bons résultats dans l’insertion professionnelle des étudiants, selon la ministre, les fusions posent des problèmes de double emploi et de gestion (les moyens administratifs sont le talon d’Achille) et il existe des moyens pour fédérer autour de projets autres que la fusion (les pôles de recherche et d’enseignement supérieur).

Une efficacité accrue de la politique du logement implique une « fusion massive des organismes Hlm [et l’] émergence d’opérateurs globaux du logement » (?).

La Défense n’a pas échappé à la vigilance des rapporteurs. « Une réduction de la composante aérienne de notre force de dissuasion » est demandée.

La « modernisation en profondeur de notre protection sociale » est une proposition détaillée (5) du rapport. Dans ce cadre, la « fusion entre le budget de l’État et celui de la Sécurité sociale » est réclamée.

Une proposition, qui tient en une page, substitue au système actuel de retraites en cours de réforme, un système de comptes individuels de cotisations entièrement nouveau, mais il est vrai que c’est pour après 2020.

Propositions pour une stratégie

Cela dit, le cru Attali 2010 est très supérieur au cru 2009. Le progrès porte d’abord sur la méthode. La commission n’a pas travaillé en vase clos. Des commissions parlementaires ont été consultées. Des séminaires de travail ont été tenus avec deux think tanks, l’un de droite, l’autre de gauche.

Surtout, il est centré sur un objectif clairement délimité : la définition d’une « stratégie de croissance financièrement et socialement durable » pour dix ans. Elle ne manque ni de pertinence ni de courage et elle se démarque du discours officiel.

Comme tout bon exercice stratégique, la première phase est l’analyse des forces et faiblesses, un constat qui n’est pas particulièrement original mais qui a le mérite ici de la lucidité. Les faiblesses françaises sont nombreuses : le chômage, la régression de l’éducation (enseignement primaire compris), l’accès au logement, la compétitivité insuffisante, la faiblesse relative de la recherche et de l’innovation, l’insuffisance de la concurrence, le vieillissement. Les conséquences du choc de la crise seront durables : « retard de croissance et de création d’emplois », « crise industrielle », inégalités accrues devant le chômage (les jeunes et les moins qualifiés), « montée sans précédent de la dette publique », défiance à l’égard des institutions et peur du déclassement.

Le « scénario tendanciel » 2020, sombre sans être caricatural, dramatise la situation. Il prend en compte l’après-crise, baisse de la croissance potentielle (un peu plus de 1 %) et endettement, ainsi que les évolutions démographiques. Il aboutit à des résultats inquiétants : emploi et endettement (plus de 100 % du Pib). Or, il est admis – sans être strictement démontré – qu’un pays endetté au-delà de 90 % du Pib se trouve dans une situation de grande vulnérabilité et de dépendance et qu’il a perdu toute marge de manœuvre. Bref, c’est le scénario de l’inacceptable.

Puis vient la phase volontariste, avec la définition de trois objectifs principaux : croissance d’au moins2 %, retour de la dette publique « vers 60 % du Pib », plein emploi (taux de chômage de 4, 5 %). Ils sont détaillés dans le tableau « La France que nous voulons en 2020 » : croissance, espérance de vie, économie du savoir, emploi (jeunes, plus de 55 ans), compétitivité, finances publiques.

Aucun modèle macro-économique ne nous assure de la cohérence des objectifs choisis et des résultats visés. Même dans un exercice qualitatif, il est souhaitable de procéder à quelques vérifications comptables (par exemple entre la croissance, la productivité et l’emploi). Mais cela est fastidieux et demande du temps. L’Insee a de plus abandonné ce genre de travaux.

Les justifications sont volontaristes et qualitatives : les nouveaux marchés résultant du développement des pays émergents et de nouvelles technologies, illustrés par une liste des secteurs concernés (transports, santé, chimie verte…) et « les atouts spécifiques de la France ». Ces atouts sont réels : démographie, épargne, attractivité, tourisme, culture. Leur impact sur la croissance est difficile à chiffrer et leur présentation aurait mieux trouvé leur place dans la phase du constat, forces et faiblesses.

Puis, la stratégie est présentée de façon opérationnelle C’est la partie du rapport qui a retenu le plus l’attention des observateurs. Elle a le mérite d’être sélective, avec deux urgences (désendettement et emploi) et deux chantiers majeurs (l’éducation et la gestion des ressources rares).

La première urgence est de « regagner la maîtrise de nos finances publiques, socle de la croissance ». Sa prise en compte implique des mesures qui vont très au-delà des propos officiels : les prélèvements fiscaux et sociaux augmentent de 25 milliards d’euros sur trois ans (niches fiscales et fiscalité sur les successions). L’ajustement sur les dépenses est du double (50 milliards) avec des mesures-chocs, gel de salaires des fonctionnaires (le point de la fonction publique), baisse de 12 % des dépenses d’intervention, réduction des dotations aux collectivités locales de 1 % en valeur, stabilisation de certaines prestations sociales.

Saluons l’audace de la commission. L’urgence d’arrêter le cycle infernal du désendettement en réduisant le déficit budgétaire est réelle. En revanche, le retour à un déficit de 3 % d’ici 2013 est irréaliste et dangereux (les conséquences sur la croissance ne sont pas évoquées). À la vérité, la commission le sait et, habilement, elle indique à plusieurs reprises que cet objectif est associé à un taux de croissance de 2 %. Autrement, l’objectif sera décalé. Il le sera. Mais il faudra l’annoncer sans dégâts aux marchés et à Bruxelles.

La priorité donnée à la réduction des dépenses serait plus convaincante si les modalités étaient plus précises. Une baisse des dépenses d’intervention de 12 % est considérable ; quels secteurs concernés ? Quels effets ? Une baisse des dépenses de fonctionnement de 12 % pour l’État (après des années d’économies) est-elle faisable ? Et de 15 % pour les collectivités locales, est-elle réaliste ?

Le « gel de certaines prestations sociales » pour un montant de 4 milliards d’euros est obtenu notamment par la mise sous conditions de ressources des allocations familiales. Cette technique pourrait être étendue, elle est la moins mauvaise, à moins de déplafonner les cotisations pour être fidèle au principe d’une solidarité généralisée posé en 1945.

Ce « retour à l’équilibre » est placé sous le signe de l’équité. Cela dit, les salariés actifs supportent l’essentiel du choc : les salaires de la fonction publique sont gelés mais pas les retraites (quel que soit leur montant).

Une réforme fiscale d’ensemble est exclue. Néanmoins, en plus de la fiscalité sur les successions, de façon distincte, une hausse de la Tva est envisagée. Il est dommage que la commission ne soit pas allée jusqu’au bout. Elle est à mon sens inévitable et présente bien des avantages : rendement élevé, risque limité de dérapage des prix compte tenu de la concurrence internationale (on l’a vu en Allemagne) et effet protecteur pour le marché intérieur. Mais cessons de parler de « Tva sociale », formulation inutilement provocatrice, et donc de lier cette hausse avec une baisse des cotisations sociales. Ses effets purement financiers et économiques suffisent à la justifier dans le contexte actuel.

Une stratégie française « de désendettement et de croissance » ne peut plus se définir sans une prise en compte de l’Europe, même si les changements passent par des négociations difficiles et aléatoires. Certaines propositions de la commission sont audacieuses : d’une part, une mutualisation des dettes des États membres (zone euro seulement ?) pour la partie qui ne dépasse pas 60 % du Pib qui serait particulièrement sûre et serait financée à des taux très bas et, d’autre part, l’émission d’obligations européennes (déjà souhaitée par Jacques Delors). Si elles aboutissent, ce sera après 2013.

Enfin, une « flexi-sécurité à la française serait obtenue, principalement par la mise en place d’un “contrat d’évolution” comme contrat de droit commun de demandeur d’emploi ». Ce contrat d’activité à durée variable se substituerait aux différents outils d’indemnisation, de formation et d’accompagnement. Il aurait un coût qui pourrait être couvert par la « réduction du plafond d’assurance chômage ». Cette disposition ambitieuse – et, à mon sens, justifiée – est expliquée et détaillée dans une annexe. Le contrat d’évolution serait une réforme majeure et complexe.

Pour un débat collectif et continu

Un des derniers mérites d’Attali 2 serait-il que l’exercice n’est pas clos ? Son auteur annonce qu’il va « interpeller les acteurs de la vie politique et sociale pour demander qu’il soit mis en œuvre. Vite. Durablement ».

Il est vrai qu’une planification stratégique en économie de marché n’est pas « un fusil à un coup » mais un processus semi-continu demandant persévérance et souplesse dans la mise en œuvre et impliquant des compléments et des mises à jour en fonction du contexte. Il est vrai également que de nombreux problèmes abordés dans le rapport seront débattus dans les prochaines années : réduction de dépenses publiques, augmentation des impôts, politiques de l’emploi et de l’éducation. Ces débats auront-ils lieu avant ou après les élections présidentielles ? Cela dépend, pour une part, des marchés et de Bruxelles.

Mais, dans un État démocratique, quelle est la légitimité du président désigné d’une commission chargée de faire des propositions, d’animer un débat public et de s’occuper de la mise en œuvre ? Faible, sinon nulle.

Les limites du sarkozysme sont ici évidentes. Faire des coups en faisant appel à des personnalités reconnues interdit une action suivie et continue. Ou les personnalités se succèdent (après Attali 2, un Attali 3 ?). Ou l’on invente des organismes nouveaux comme le commissariat général à l’investissement (René Ricol) pour le suivi du grand emprunt.

La bonne approche consisterait à apparier des institutions démocratiques stables et une expertise de haut niveau, sans renoncer à faire appel à des personnalités de la société civile. On pourrait imaginer un commissariat à la Stratégie ouvert à la concertation – avec un volet Territoires et un autre Environnement – comportant une commission de l’économie générale et du financement. Cette commission aurait la charge de proposer une stratégie macro-économique et sociale et de faire la synthèse de travaux sectoriels conduits dans des commissions sectorielles. L’institution a notamment la mission de faire vivre la stratégie en réunissant régulièrement des commissions ad hoc, celle de faire appel aux meilleurs experts français et étrangers et de consulter.

En l’état actuel de nos institutions, ce commissariat, qui fusionnerait avec des organismes existants (comme le commissariat de René Ricol), pourrait être rattaché au président de la République. Mais son responsable serait nommé avec l’accord de commissions parlementaires et du conseil économique et il s’appuierait sur un conseil associant experts, représentants du parlement et de la société civile.

Bref, il faut réinventer le commissariat de Jean Monnet dans un contexte entièrement nouveau selon des modalités originales.

  • 1.

    Pierre-Yves Cossé, « Nicolas Sarkozy et les réformes », Esprit, mars-avril 2010.

  • 2.

    Rue89, 1er novembre 2010.