Obama : le risque du blocage ?

Esprit – La présidence de G. W. Bush avait surpris par la facilité apparente avec laquelle ce dernier avait pu bousculer les institutions politiques et remettre en cause le partage des rôles, en renforçant le pouvoir présidentiel. Au bout d’un an de mandat de B. Obama, on est frappé au contraire par les difficultés de la présidence et par la force des inerties ou des contraintes institutionnelles. Comment les institutions peuvent-elles paraître si contradictoirement trop faibles ou trop fortes ?

Dick Howard – Le contraste est d’autant plus frappant lorsqu’on se souvient que George Bush fut « élu » en décembre 2000 par la Cour suprême ! On pourrait discuter longuement de cette ingérence du judiciaire dans la politique ; si le public l’avait acceptée, c’était avant tout parce que George Bush était perçu comme un gouverneur modéré qui s’opposerait aux ambitions d’un establishment démocrate à Washington, enivré par la tentation de dépenser les surplus budgétaires accumulés sous Clinton. Or, dès qu’il prit ses fonctions, Bush agit comme s’il avait un vrai mandat populaire, proposant des réductions d’impôts favorisant nettement les riches, compensées par une limitation des dépenses du gouvernement. Les surplus budgétaires allaient bientôt fondre comme les neiges d’antan. Ainsi seraient exaucés les vœux du parti du small government.

Vint alors le 11 septembre 2001. Évidemment, le pouvoir du président en tant que commandant en chef fut renforcé et, à son ombre, le rôle du vice-président Dick Cheney devint plus important. Celui-ci – qu’on a tort d’identifier uniquement avec la politique étrangère agressive de G. W. Bush – avait été chef de cabinet de Gerald Ford, promu à la présidence à la suite de la démission de Richard Nixon lors de l’affaire du Watergate en 1974. Or, le Congrès avait alors pris des initiatives pour renforcer la séparation des pouvoirs en limitant ceux de la présidence. Depuis cette date, Dick Cheney s’est battu pour renforcer le pouvoir de la Maison Blanche (et aussi celui de l’Amérique, contrainte à la même époque à une retraite inglorieuse du Vietnam en 1975). Voilà que, le 11 septembre, son heure sonnait.

Sur le plan constitutionnel, le renforcement de l’exécutif prôné par Cheney était justifié par la thèse dite de « l’exécutif unitaire ». Selon lui, l’article II de la constitution accorde un pouvoir quasi absolu au président ; ni le Congrès ni la Cour suprême ne peuvent restreindre l’action exécutive du président (comme ce fut le cas, par exemple, lors de la présidence Ford). Ainsi furent justifiées entre autres la torture (dite « interrogation augmentée ») ou la création d’un site hors la loi à Guantánamo, mais aussi – sur le plan intérieur – le refus présidentiel d’appliquer des lois votées par le Congrès et pourtant signées de sa main ! George Bush, qui revenait souvent à cette vision du pouvoir exécutif (se servant du spectre du terrorisme lors des élections de 2004), la justifiant par sa supposée obligation de « protéger » la nation américaine – alors que le serment prêté par le président lui impose uniquement le devoir de « préserver, protéger et défendre » la constitution. Cette théorie d’un pouvoir quasi absolu du président finissait par justifier trop d’écarts de la légalité ; la débâcle irakienne les magnifiait, et les démocrates gagnèrent des majorités au Congrès en 20061.

Barack Obama s’est fait élire en 2008 comme candidat anti-Bush, mais il paie en partie le prix des excès de G.W. Bush. Il ne s’agit pas simplement des deux guerres en Irak et en Afghanistan, qui exacerbent le déficit et restreignent toute nouvelle initiative intérieure, ni de la crise économique résultant en partie des excès dérèglementaires antérieurs et du refus d’appliquer les lois. En effet, le candidat du « changement » est devenu, malgré lui, celui de la continuité, dénoncé par d’anciens supporteurs comme « celui qui a sauvé les banques ». Plus important encore est l’esprit de méfiance envers l’exécutif omnipotent incarné par Bush. Obama semble sentir cette défiance, ce qui expliquerait aussi bien son absence de leadership sur la réforme du système des assurances santé (laissée aux débats apparemment interminables du Congrès) que ses vains espoirs de trouver un consensus bipartisan. Pour le dire en un mot, la présidence Obama est faible parce que celle de Bush était forte !

Or, cette conclusion ne s’impose pas sur tous les plans. Dans un article perspicace, John Judis analyse ce qu’il appelle The Quiet Revolution mise en marche par Obama pendant cette première année2. Bien que le mot ne soit pas employé, il s’agit d’une révision dialectique de la thèse de l’exécutif unitaire : alors que Bush déréglementait, Obama re-règlemente urbi et orbi, redonnant du tonus à l’idée qu’un gouvernement doit gouverner, un exécutif doit exécuter les lois. Cela passe – pour le moment – inaperçu du public, mais la vie du citoyen va en bénéficier. Le remarquera-t-il avant les élections de mi-mandat ? On s’en apercevra en tout cas lors des présidentielles de 2012.

Une dernière remarque pour conclure. Les journalistes ont été prodigues d’analyses de la première année d’Obama. Or, comme le note l’historien David Greenberg, les grands présidents (comme Lincoln, Roosevelt ou Kennedy) étaient devenus des grands parce qu’ils avaient su apprendre des échecs du début du mandat3. Attendons donc avant de juger.

Obama a fait de la recherche du consensus avec les républicains une orientation fondamentale de sa politique. Pourquoi avoir choisi une telle stratégie dans un premier temps (elle est désormais, semble-t-il, inévitable au Sénat) ? Est-ce lié de sa part à une sorte de centrisme, ou à une lecture des institutions, ou à une évaluation de la situation politique ?

Je ne pense pas qu’Obama était aussi naïf pour penser que le parti républicain, le parti du refus et de l’antipolitique, pourrait être amené à composer avec le parti de la réforme qu’est le parti démocrate. Ce qu’il visait, c’était un consensus citoyen au-delà des partis. À cette fin, il devait faire voir au public le refus républicain pour lui faire comprendre les dangers de l’antipolitique prôné par celui-ci. Ce soutien public lui permettrait ensuite d’unifier les divers intérêts et factions qui composent le parti démocrate. Car, il faut s’en souvenir, si le président n’est pas un Premier ministre, il n’est pas non plus un président de la Ve République. Il doit composer avec sa majorité parlementaire, parfois en faisant appel à la vox populi qui reste tout de même le souverain dans un système démocratique. Il ne faut pas oublier non plus que la mobilisation électorale qui fit élire Barack Obama eut lieu en dehors des réseaux partisans traditionnels (qui soutenaient d’abord la candidature de Hillary Clinton).

Pourtant, on peut estimer que ce choix politique n’a pas produit les résultats attendus car Obama n’a pas réussi à traduire la mobilisation qui l’a porté au pouvoir en actes législatifs. La baisse de sa popularité, qui se mesurait déjà dans les sondages, s’est confirmée lors des élections des gouverneurs du New Jersey et de la Virginie en novembre 2009. Malgré son engagement personnel, les républicains ont remporté assez facilement la mise. De même, sa visite de dernière minute n’a pas pu empêcher l’élection d’un républicain au siège de feu le sénateur Kennedy au Massachusetts en janvier 20104. Le candidat de l’espoir ne mobilise plus ses partisans face à la montée d’un populisme antipolitique et anti-élitiste.

C’est sans doute ce contexte qui vous fait dire que la recherche d’un consensus avec les républicains est « désormais inévitable ». En effet, comme le titrait ironiquement The Village Voice, les républicains sont maintenant « majoritaires » au Sénat, 41 contre 595 ! Or, il faut savoir que la nécessité d’avoir une super-majorité de 60 voix au Sénat n’est pas écrite dans la constitution ; c’est une règle que s’est imposée la Haute Chambre, et qu’elle pourrait aussi modifier6. Les abus justifiés par cette règle sont de plus en plus critiqués par le public. Par exemple, lors de la recherche d’un compromis sur la santé, le sénateur démocrate du Nebraska avait ouvertement négocié son vote contre des bienfaits fiscaux pour son État. Il n’était pas le seul à marchander ainsi, seulement celui qui s’est fait prendre en flagrant délit. Mais le summum de l’abus fut atteint début février lorsque le sénateur républicain de l’Alabama a utilisé cette règle pour empêcher la confirmation de 70 hauts fonctionnaires afin d’extorquer de la Maison Blanche le financement de deux projets fédéraux dans son État7. Combien de temps acceptera-t-on des « majorités » de 41-59 ? En tout cas, le sénateur d’Alabama dut abandonner sa menace face aux critiques soulevées par son outrecuidance.

Cette difficulté actuelle renvoie à une autre, plus sérieuse car structurelle. La constitution américaine vieillit mal. Comme on le sait, chaque État fédéral, quelles que soient sa taille et sa population, a droit à deux sénateurs. Ainsi, la Californie ou New York sont aussi (peu) représentés que le Montana ou le Rhode Island. Cela donne lieu à des aberrations. En théorie, les représentants de 11 % de la population peuvent empêcher des législations désirées par la vaste majorité. En pratique – pour anticiper la troisième question ci-dessous – le public a passé l’été 2009 à attendre un compromis sur la réforme des assurances santé auquel travaillaient quelques sénateurs, la « Bande des Six ». Ainsi, la grande réforme voulue par Barack Obama dépendait en dernière instance de trois sénateurs démocrates (du Montana, du Nouveau-Mexique et du Dakota du Nord, qui représentent environ 1 % de la population) et trois sénateurs républicains (du Maine, Wyoming et Iowa, qui représentent environ 1, 6 % des Américains). Le compromis ne vit pas le jour ; et le public, dégoûté, commençait à écouter les populistes de droite organisés dans les tea party. La popularité de Barack Obama en a pris un coup, celui du Congrès aussi. Celle de la constitution elle-même semble pour le moment encore solide.

Ces difficultés théoriques et pratiques expliquent pourquoi la recherche d’un consensus – consensus citoyen, j’y insiste – est nécessaire. Il n’y aura pas de réforme pour mettre fin à l’archaïsme constitutionnel, car la même minorité de représentants des petits États peut bloquer tout amendement à la constitution. Il faut donc faire de la politique, ce qui n’est pas en soi une mauvaise chose – et ce qui n’est pas réductible à un simple « centrisme », comme s’il fallait trouver le moyen entre un quelconque « socialisme » et un « capitalisme déréglementé ». Pourquoi la politique devrait-elle continuer à accepter une règle sénatoriale qui peut bloquer toute réforme8 ?

Dans la réforme de la santé, Obama semble autant gêné par les divisions des démocrates que par l’hostilité des républicains les plus radicaux. Comment décrire aujourd’hui les lignes de fracture qui divisent le parti démocrate ? L’approche des élections de mi-mandat vont-elles amplifier les divisions internes ou au contraire limiter leur expression ?

Je ne suis pas d’accord avec la formulation de cette question. C’est d’abord le refus absolu et radical du parti républicain qui gêne la réforme. Il faut savoir qu’une telle unanimité est rare dans la vie politique américaine. Car il n’y a pas vraiment de partis politiques aux États-Unis ; plutôt un foisonnement d’élus à tous les niveaux de la vie publique qui ne se préoccupent pas tant de l’idéologie que de leur propre réélection. L’appartenance partisane compte peu dans leur quotidien ; elle ne devient vraiment importante que tous les quatre ans, lors des élections présidentielles. Celles-ci ont deux conséquences pour l’élu lambda. D’une part, cette élection nationale mobilise des électeurs plus nombreux qui ne sont normalement pas engagés dans la vie locale. Ce sont justement ceux-ci qui peuvent faire la majorité, voire renvoyer le sortant. D’autre part, l’élu local doit se mobiliser pour l’élection du candidat national de son parti parce que c’est Washington qui décide, par exemple, le financement des projets locaux qui démontrent aux électeurs le pouvoir de leur représentant, ce qui décidera en fin de compte de sa reconduction.

Une deuxième précision s’impose ici. On parle souvent des « indépendants » qui déterminent les résultats électoraux. Certains sont des inactifs qui apparaissent tous les quatre ans ; d’autres sont vraiment des indépendants d’esprit. Or, par exemple, l’un de ces derniers qui, comme moi, habiterait l’État de New York devra s’inscrire à l’un des deux partis s’il veut participer aux élections primaires et donc influencer aussi en amont que possible la vie politique. S’il habitait l’Arizona, il pourrait choisir son parti le jour même des primaires. Autrement dit, il y a des « indépendants » au sein des deux partis, sans doute plus à gauche chez les démocrates et plus à droite chez les républicains.

Alors, qu’est-ce qui gêne Obama actuellement ? C’est d’abord le refus radical des républicains. Regardez l’histoire des réformes américaines, qu’elles soient initiées par l’un ou l’autre parti, il y a toujours eu des membres de l’autre parti prêts à travailler à des compromis. Qu’est-ce qui a changé de nos jours ? Ce n’est pas uniquement parce que le parti républicain est dominé par une frange de droite pure et dure, c’est que les « indépendants » menacent de lancer des primaires contre ceux qui se montrent prêts à se compromettre avec l’« ennemi » démocrate. On peut se demander si cette menace est réelle mais, pour l’instant, c’est ainsi qu’elle est vécue au sein du parti. Par exemple, dans le cas de l’Arizona, John McCain, quatre fois élu au Sénat et ancien candidat présidentiel de son parti, est actuellement menacé sur sa droite par un candidat populiste jouissant des faveurs du tea party.

Mutatis mutandis, une situation similaire existe du côté démocrate. Pour prendre le contrôle du Congrès en 2008, il fallait nommer des candidats capables de s’attirer les voix de républicains modérés dégoûtés de la radicalisation du parti. Ceux-ci, qu’on appelle des Blue Dogs, doivent trouver un mode de cohabitation avec des collègues démocrates plus à gauche. Voici donc le deuxième dilemme de Barack Obama : comment satisfaire les deux ailes du parti ? Contraindre les plus conservateurs à voter la réforme de la santé avec, par exemple, une option d’assurance étatique pourrait faire perdre les élections de mi-mandat si les Blue Dogs perdent le soutien des modérés qui les ont fait élire.

À quoi s’attendre en 2010 ? Notez que la classe politique s’est mise d’accord depuis longtemps pour charcuter les circonscriptions des uns et des autres pour faciliter la réélection des sortants (cela s’appelle Gerrymandering, du nom d’un ancien gouverneur du Massachusetts qui inaugura déjà la procédure en 1812 !). Le nombre de sièges vraiment en lice est minime. Normalement, le parti d’opposition gagne des sièges aussi bien à la Chambre qu’au Sénat. Étant donné que les démocrates détiennent actuellement la majorité à la Chambre (257-178) et au Sénat (59-41), le parti gardera vraisemblablement le pouvoir. Mais sa marge de manœuvre sera moindre. Trouvera-t-il des soutiens chez les républicains qui, jusqu’ici, restent fermement sur leur position de refus ? Peut-on imaginer qu’un parti républicain à 46 sièges au Sénat et 210 à la Chambre se sentirait plus fort et serait alors davantage prêt à négocier ?

Ceux qui espèrent qu’Obama retrouvera la vigueur de la campagne de 2008 pour tirer son parti en avant doivent reconnaître que son intervention dans le New Jersey et le Massachusetts n’a pas donné les résultats attendus. On ne peut pas opposer un populisme présidentiel au populisme anti-élitiste qui gronde. Barack Obama a beau être un orateur hors pair, il n’a pas vraiment la fibre populaire d’un Bill Clinton, d’un Ronald Reagan… ou d’un George Bush. Ainsi s’est-il saisi d’une autre option qui s’est présentée début février lorsqu’il fit son apparition rituelle à la réunion annuelle des élus républicains à Baltimore. Ceux-ci acceptèrent la proposition du président d’admettre les caméras de la télévision et de faire un vrai débat contradictoire (où le président s’est montré à la fois ouvert aux autres, critique de la démagogie et maître de ses propres arguments). Fini le dialogue des sourds ponctué par des imprécations des uns ou des autres ? À voir.

Propos recueillis par Marc-Olivier Padis