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Le social de compétition

novembre 2008

#Divers

Comment comprendre l’évolution de l’État social, une fois constatée l’érosion des anciens dispositifs de protection ? On ne peut se contenter d’y voir un programme de « recul de l’État », car il s’agit bien plutôt d’un projet plus vaste de mobilisation de la société où l’État change de rôle plus qu’il ne disparaît. À travers l’analyse des politiques de chômage, de sécurité et de logement, on voit se développer ici une logique générale d’action qui s’appuie sur le gouvernement par le local, valorise la concurrence et le mouvement.

Durant les années 1980, le thème de la lutte contre l’exclusion s’est développé en Europe, de manière disparate selon les pays, puis il s’est trouvé englobé dans celui, plus large, des politiques de cohésion sociale. Cette dernière expression a connu une rapide promotion à partir d’un colloque de l’Unesco organisé au Danemark en 1995, en prélude à un somment de l’Onu consacré au social. La Commission européenne l’a reprise à son compte lors du sommet de Lisbonne de 2000 et inscrite sur l’agenda politique des pays membres de la Communauté comme un élément constitutif de leur doctrine commune. Selon celle-ci, les États européens devaient faire non pas plus – c’est difficile compte tenu de la pression exercée par la globalisation sur les économies nationales – mais mieux, en mobilisant les sociétés civiles.

La mise en avant de cette expression de « cohésion sociale » tenait pour beaucoup au fait qu’elle permettait d’opérer un certain dépassement des valeurs partisanes. Elle s’oppose, en effet, aussi bien à l’individualisme de la droite, à travers l’accent mis sur la lutte contre l’exclusion, qu’à la conception du progrès social selon la gauche, c’est-à-dire la récompense d’un combat collectif contre les rigueurs de l’économie. Elle emprunte surtout sa signification au concept de capital social, de développement de la confiance entre les membres d’une société afin qu’ils coopèrent économiquement et apparaît, en ce sens, comme une condition de la compétitivité. Un même fil conducteur relie ainsi toutes les étapes du renouveau récent des politiques sociales sous le signe de la cohésion sociale : celui de mobilisation. Il faut remettre en mouvement les individus, rendre donc mobiles ceux qui se trouvent retenus par l’exclusion en deçà des circuits de la société, mobiliser la société civile pour suppléer aux carences de l’État, réunir enfin les camps politiques opposés autour de valeurs consensuelles comme celle, justement, de cohésion sociale.

Cette focalisation des politiques sociales sur le thème de l’exclusion, l’appel à la société civile pour combler les carences de l’État social, la substitution de l’enchaînement entre la cohésion sociale et la compétitivité à l’opposition réglée entre le social et l’économique, ne manquèrent pas de susciter la méfiance.

En désignant les exclus comme la cible principale de l’action sociale, ne confondait-on pas le symptôme de la crise avec la véritable nature de celle-ci, à savoir le processus de déstabilisation de la condition salariale, laquelle conduit, certes, une petite partie des salariés à cette situation extrême mais plonge surtout la plupart d’entre eux dans un état de vulnérabilité croissante qui constitue le fond du problème ? En chargeant l’État de requérir les forces de la société civile pour combler ses propres lacunes, ne le délestait-on pas, au moins en partie, de sa mission protectrice, faisant de celle-ci une affaire autant privée que publique et non plus un devoir sacré de l’État ? En assignant à celui-ci l’objectif de développer la cohésion sociale pour améliorer la compétitivité, ne l’amenait-on pas à abandonner sa fonction d’arbitre entre l’économique et le social, de garant des compromis passés entre les tenants respectifs de ces deux préoccupations, et cela pour faire prévaloir la première sur la seconde ? La question se posait avec d’autant plus de force qu’un phénomène similaire semblait se produire dans le domaine judiciaire où le pénal paraissait bien se détacher de la préoccupation de correction sociale pour imposer une logique sécuritaire, au point que certains parlaient d’un remplacement de l’État social par l’État pénal. Ou encore, dans le domaine urbain, où l’on assistait à une remise en cause plus ou moins déclarée du rôle du logement social à travers l’insistance croissante sur l’accession à la propriété.

Bref, sous le couvert d’une terminologie emprunte de sollicitude, comme cette thématique de la lutte contre l’exclusion et pour la cohésion sociale, le néolibéralisme, devenu la doctrine dominante, nous ramènerait au temps du libéralisme triomphant contre lequel justement le social avait été conçu et s’était imposé à travers tant d’âpres combats collectifs.

Il en va de ces analyses en termes de régression comme de toutes celles qui examinent une transformation sous l’angle exclusif de ce qui disparaît ou se trouve menacé. Elles nous permettent de comprendre qu’il y va bien d’une rupture avec le passé mais nous interdisent d’interpréter celle-ci en d’autres termes que ceux d’une perte, nous sommant de combattre pour la sauvegarde de ces acquis menacés, toute autre attitude étant suspecte de trahison d’une cause essentielle. Mais vient un moment où importe surtout l’envie de comprendre ce qui advient, d’en saisir les raisons en des termes moins simplistes, de voir aussi à quelles conditions il serait possible de transférer dans le nouveau l’exigence de justice qui s’était inscrite dans l’ancien et qui ne provoque plus que des attitudes mécaniquement défensives. Je voudrais montrer comment l’évolution actuelle du social gagne à être interprétée à partir de l’image du recyclage plutôt que de celle de la régression sur laquelle s’accordent encore la majorité des penseurs critiques. Recyclage devant s’entendre au sens élémentaire du terme : redonner une nouvelle fonction à un produit ancien, dans un nouveau contexte, grâce à un traitement adéquat. En l’occurrence, il s’agit de voir comment on passe d’un social de compensation conçu dans la perspective d’une pacification de la société, d’une réduction de ses conflits internes, à un social de compétition destiné à permettre la mobilisation de la société par rapport à des enjeux économiques définis au plan externe. Quant aux opérations qui permettent cette mutation du social, elles concernent aussi bien les objectifs qui lui sont assignés que les manières de faire et le rapport qu’elle entretient avec les valeurs autour desquelles se distribuent les positions dans le champ politique. S’agissant des objectifs, il y a bien, en apparence, régression au niveau du libéralisme des origines par une insistance mise sur les dimensions subjectives des problèmes sociaux et non plus aussi nettement qu’avant sur leurs causes objectives, économiques.

Mais il n’y va pas pour autant d’un retour à la situation précédant la création du social, mais bien plutôt d’une réorientation de celui-ci dans la perspective d’une incitation à la mobilité (I – De la stabilisation à la remise en mouvement). Quant aux manières de faire de l’exercice gouvernemental, on voit bien qu’elles renvoient à l’accroissement du rôle de la société civile au plan local… mais seulement dans la mesure où cela permet de gouverner plus économiquement et plus efficacement par son intermédiaire (II – Le gouvernement par le local). Enfin, il y a bien rupture des compromis constitutifs de l’État social entre les valeurs de rendement et celles de redistribution. Mais la décomposition du modèle du compromis n’entraîne pas un triomphe des valeurs de droite sur les valeurs de gauche, car une fois passée la période de crise, on voit se constituer de nouvelles formules d’action autour de la mise en convergence de ces valeurs1 (III – La convergence des valeurs).

I.

De la stabilisation à la remise en mouvement

Quand on considère les discours caractérisant le nouveau cours des politiques publiques concernant le chômage, la délinquance ou les problèmes de logement, on ne peut qu’être frappé par le changement d’attitude qu’ils traduisent à l’égard des causes de ces difficultés. Le social classique s’était constitué à travers l’identification de causes objectives du chômage, de la délinquance, du mal-logement. La prise en compte de ces causes avait permis d’éviter que les individus ne se trouvent livrés à eux-mêmes, aux effets du marché, au vagabondage, à la délinquance, à l’entassement dans les taudis. Elle avait permis de stabiliser leur situation en écartant ainsi les explications subjectives de ces problèmes qui prédominaient au xixe siècle et qui incriminaient l’insouciance ou l’immoralité. Or, à présent, on assiste à une réapparition de ces explications des problèmes sociaux en termes subjectifs, à la mise en cause de l’attitude des individus expliquant leur enfermement dans un état d’exclusion sociale. Est-ce à dire que nous vivons une régression, un retour à l’état d’esprit initial du libéralisme ? En reprenant le fil de cette histoire, on peut voir comment cette reprise en compte actuelle de la subjectivité ne correspond pas à une réduction du rôle du social mais à une redéfinition de ses objectifs, au passage d’un souci de la stabilisation des individus à celui de leur remise en mouvement.

Trois objets d’analyse : chômage, délinquance, logement

On assiste au tournant du xixe siècle à une réfutation des causes subjectives des problèmes sociaux dont il convient de rappeler les termes pour mieux comprendre la nature et les limites de leur actuelle remise en question. Jusqu’à ce moment, l’action publique était restée dans l’impasse à raison d’un dilemme qui la faisait osciller entre la confiance dans le marché pour engendrer les bonnes conduites et, compte tenu de la déception régulière de cette espérance, la tentation de faire intervenir l’État pour corriger les défaillances dudit marché, tentation assortie toujours d’une crainte de s’engager ainsi sur une voie périlleuse menant au socialisme d’État, donc à la négation du marché. Et toujours, cette crainte l’emportait…

Pour le chômage, la solution conceptuelle à ce dilemme apparaît à la fin du xixe siècle, lorsque les réformateurs commencent à disposer de statistiques qui leur permettent de démontrer l’existence d’une nette corrélation entre les crises cycliques de l’industrie et l’accroissement périodique du nombre des demandeurs d’aide publique. Ces crises traduisaient une difficulté intrinsèque de l’adaptation de l’offre et de la demande dans la production industrielle. Et les employeurs répercutaient leur incapacité sur les employés en procédant régulièrement à des licenciements. Une telle régularité signifiait pour les réformateurs de l’époque, que les employés en question n’étaient pas « moralement suspects » mais aspiraient bien à un travail régulier. En conséquence, on pouvait organiser, à leur intention, un système d’indemnisation sans craindre d’encourager une utilisation complaisante de ce financement. On ne ferait ainsi que compenser les carences d’emploi provoquées par l’appareil industriel lui-même. Bien sûr, il y avait une petite partie de gens sans emploi qui n’aspiraient pas pour autant à un travail régulier. Mais le chômage de ce « résidu » – selon l’appellation de l’époque – relevait, lui, de l’assistance et de ses critères moraux d’attribution. Ce « résidu » incarnait les causes subjectives du chômage, lesquelles passaient, pour le coup, au second plan dans l’appréhension du phénomène2.

L’identification des causes objectives de la délinquance se produisit au même moment, et tout autant à la faveur de statistiques qui montraient, cette fois, le lien entre la récidive et l’emprisonnement. Chiffres à l’appui, on pouvait prouver l’incapacité du système pénal à réguler, par lui-même, la délinquance. Il en allait donc avec le système pénal exactement comme avec le système marchand. L’harmonie promise ne se trouvait pas plus au rendez-vous de la conception rétributive de la peine – telle infraction, telle sanction – que du contrat marchand en matière d’emploi de la force de travail. L’économie politique du crime butait, à l’évidence, sur des obstacles qui invalidaient ses certitudes quant à la progressive résorption de la délinquance par le calcul des risques que chacun serait amené à faire du danger qu’il y avait à s’y abandonner. Il fallait donc bien supposer l’existence d’autres causes au crime que l’immoralité délibérée des individus, des causes objectives et non pas subjectives.

Lesquelles ? Celles qui résultaient de la dégénérescence physique et morale des individus mais surtout de « l’insuffisance sociale » des individus coupables, répondirent les criminologues, nouvelle espèce savante apparue à la faveur de cette ambiance réformatrice de la fin du xixe siècle. La récidive attestait à leurs yeux une propension au crime qui excédait la subjectivité et révélait, du même coup, l’inefficacité de la peine, sa nocivité même. La nécessité de compenser les effets négatifs de celle-ci par une correction sociale, mieux, de l’éviter par une prévention non moins sociale au moyen de sa suspension conditionnelle3, s’est ainsi imposée comme la conséquence logique de cette causalité objective que la seule question de l’état de santé mentale de l’individu, de sa faculté de discernement au moment du crime, ne permettait pas de prendre en compte.

Quant aux causes de la question du logement, leur dimension « objective » apparaît aussi à ce moment charnière de la fin du xixe siècle, lorsque la cherté des loyers provoque une montée de la haine sociale envers les « propriétaires vautours » et que l’entassement qui en résulte paraît à la source des « maladies morales » de la société, dont, au premier chef, la délinquance. Mais comment justifier l’intervention publique en faveur du logement des pauvres sans mettre le pied dans l’engrenage d’un assistanat illimité ? Sur la base de quels critères décider d’aider les uns ou les autres ? Pour répondre à cette question, il fallait justement échapper à sa formulation en ces termes et l’inscrire dans un problème plus vaste, prêtant moins le flanc à l’interprétation subjective des comportements.

Le problème fut en l’occurrence celui de la ville et de son devenir. En décidant que le problème était constitué par la ville et non pas par le logement, on pouvait s’attacher à le résoudre sans se préoccuper du comportement moral des individus en mal de logement ou de moyens de payer leur loyer. Comment éviter que la ville ne périsse sous l’effet de la concentration de ses habitants ? Telle était la question qu’il fallait faire passer au premier plan. Et on pouvait la résoudre en anticipant sur le foncier, en planifiant son devenir de façon à éviter les méfaits de son attraction excessive. Bref, c’est en désignant non plus un bien qu’il fallait faire avec toujours la crainte d’engendrer un mal par une excessive bonté, mais un mal qu’il convenait d’éviter pour ne pas avoir à faire trop de bien, que l’on trouva la solution au problème du logement. Plutôt qu’aider les pauvres nécessiteux à payer leur loyer ou sanctionner leur immoralité engendrée par leur entassement dans les villes, mieux valait acheter le terrain avant qu’il ne prenne trop de valeur, planifier rationnellement cet espace pour fournir des logements à des prix abordables pour les ouvriers. Et surtout, disposer ces espaces urbains de telle manière que la vie familiale l’emporte sur l’attraction du bistrot.

Mieux vaut agir, là encore, sur la cause objective – le devenir de la ville – que suspecter les effets subjectifs comme la demande d’aide publique de la part des locataires démunis : tel fut le raisonnement à la base des cités sociales comme les fameuses cités-jardins inventées par Ebenezer Howard en Grande-Bretagne et reprises par Henri Sellier en France, mais aussi par toute l’Europe du Nord. La question des causes subjectives se trouva renvoyée à l’examen des cas particuliers par les assistantes sociales missionnées à partir de ce moment sur le problème des impayés de loyer4.

Mettre en mouvement : une injonction commune

Comparées à ce moment réformiste de la fin du xixe siècle, les transformations engagées à la fin du xxe siècle peuvent effectivement passer pour un retour en arrière dans la mesure où elles conduisent, dans tous les domaines, à revaloriser les causes subjectives, à jouer sur elles au lieu de les réduire. Ce renouveau s’effectue toutefois sur fond d’une nouvelle vision des causes subjectives en question. Les questions de chômage, de délinquance ou de mal-logement, ne se trouvent plus appréhendées à travers une grille d’analyse suspectant l’excessive propension des individus à la mobilité. Rappelons, qu’au xixe siècle, l’instabilité au travail obsédait tant les milieux patronaux qu’ils avaient exigé l’instauration du livret ouvrier pour mieux la contrôler. La délinquance était elle-même vue comme la conséquence, d’abord, d’une propension à l’errance, au fameux vagabondage érigé en délit parce que cause première d’une perte d’emprise de la société sur ses membres. Quant à la propension des ouvriers à vivre dans des garnis dont ils partaient aussi aisément qu’ils y entraient, elle expliquait le souci des patrons de les « tenir » par l’octroi conditionnel de leurs « logements ouvriers ».

Mais, à présent, le problème subjectif paraît beaucoup plus lié à la stagnation qu’à l’excès de mobilité. C’est la propension à l’immobilité que l’on incrimine dans la persistance du chômage. Elle aussi dénonce l’association avec la délinquance : le jeune criminel n’est-il pas, à présent, d’abord celui qui squatte les halls d’immeubles ? Et c’est elle aussi que l’on accuse d’engendrer les problèmes de logement à travers le blocage de la population dans le parc d’habitat social. Bref, prendre en compte la subjectivité revient, à présent, à lutter pour « faire bouger les gens ». Aussi voit-on le social redistribuer ses moyens dans le sens de « l’activation » et non plus de la stabilisation.

Dans le domaine du chômage, le retour à la dimension subjective est frappant. Il se donne à voir à travers la montée des critiques dénonçant la passivité des allocataires d’indemnités chômage ou d’aide sociale. En revient-on pour autant à la logique libérale d’avant l’État-providence ? Le temps des workhouses est-il revenu ? On voit bien les États remettre en place des formules d’emploi destinées au public des chômeurs. Mais il y va plus du souci d’éviter leur découragement quand ils ne trouvent pas d’emploi que de les détourner de la tentation de ne rien faire. Et les contraintes de ces emplois affectent moins leur destinataire que le peu de consistance des tâches qui leur sont proposées !

L’insistance sur les motivations subjectives ne vise plus maintenant à faire l’économie du social mais à justifier une interprétation plus « économique » de celui-ci, au sens où Anthony Giddens a pu parler d’un Social Investement State5. Car il va de soi qu’il faut faire du social, mais il va tout autant de soi que le social ne suffit pas, ou plutôt qu’il se révèle à la fois excessif et insuffisant. Il apparaît toujours excessif au sens où, face à des difficultés nouvelles, il valorise, de fait, la seule solution de l’inaction et du retrait. Il apparaît insuffisant car il ne fournit pas de moyens pour le relever. Comment donc « l’activer » pour que la protection ne signifie pas la fuite hors de la compétition mais une aide à l’engagement dans celle-ci ? La réponse apportée par les politiques est d’une simplicité égale à la question. Puisqu’on veut que le social serve à améliorer la conduite des individus, il faut le concevoir à cette fin : en réduisant les compensations qu’ils obtiennent en se retirant du jeu mais, aussi et surtout, en majorant les ressources qui leur permettent d’y reprendre place ainsi que le gain qu’ils peuvent escompter en en adoptant les règles.

Les mesures prises, face au chômage, depuis une vingtaine d’années, dans l’ensemble des pays européens, découlent d’un déplacement du mode d’utilisation des ressources du social bien plutôt que d’une réduction de son montant. Il y a, certes, d’un côté, toute une série de mesures visant à réduire la durée et la montée de l’aide, à en conditionner l’octroi à la réalisation de démarches ou de suivis de formation, à l’acceptation des offres. Mais il y a aussi l’accroissement des offres de formation ainsi que des formules d’impôt négatif visant à majorer le revenu des bas salaires comme la prime pour l’emploi en France. Bref, on veut faire préférer l’emploi à toute forme d’indemnisation et faire en sorte que le travail paie. Work first et make work pay, selon les formules anglaises, constituent les deux faces du « recyclage du social » dans le domaine de l’emploi que l’on peut observer partout en Europe selon des formules variables6, en infléchissant simultanément les différents modèles de welfare existant plutôt qu’en assurant le triomphe de l’un sur l’autre de ces modèles.

Le même jeu d’incitations négatives et positives se déploie dans le domaine de la prévention de la délinquance. Les causes objectives – sociales et économiques – ne sont pas ignorées mais ont tendance à passer au second plan. Elles ont perdu en crédibilité comme champ prioritaire d’action depuis qu’un nouveau paradigme s’est imposé selon lequel tout individu serait un criminel en puissance beaucoup plus qu’un malade qu’il faudrait soigner ou un « insuffisant social » à resocialiser. Cette nouvelle vision de la criminalité a pris appui sur les expériences saisissantes conduites en 1969 par le psychosociologue Philip Zimbardo, qui montraient comment, lorsque les régulations informelles faisaient défaut, le passage au crime n’est qu’une question de temps, plus ou moins long selon les classes sociales. Au début des années 1980, la théorie « des carreaux cassés7 » conçue en appui sur cette expérience servit de référence majeure pour ce renversement de l’ordre d’importance entre les causes objectives et les causes subjectives. Tout serait donc affaire d’opportunité, d’espérance d’un gain plus ou moins élevé avec peu de risque d’être identifié et encore moins de subir une sanction. Pourquoi déployer alors tant de moyens insistant sur la correction pédagogique, l’encadrement tutélaire des sujets supposés fragiles et exposés à une conduite délinquante en raison de la pauvreté de leur milieu ? C’est plutôt la pauvreté des contrôles défensifs de la société qui constitue un problème comme celle des messages dissuasifs qu’elle adresse aux délinquants potentiels que sont tous les individus, inégalement certes, mais sans que l’on puisse traiter la délinquance comme un problème ne concernant qu’une population bien précise et susceptible d’être corrigée par un traitement adéquat.

Ce revirement dans l’interprétation du crime au profit des causes subjectives a-t-il entraîné un abandon de la dimension sociale de la prévention au profit du seul accroissement de la surveillance de l’espace urbain ? Il a plutôt produit, là encore, une reconversion progressive de cette prévention sociale. En l’occurrence, on passe de la sollicitude éducative envers les mineurs primo-délinquants à un jeu d’incitations négatives et positives destinées à les dissuader de passer à nouveau à l’acte. Par exemple, en France, on a de plus en plus recours à la formule du « classement sous condition », laquelle consiste en un avertissement solennel en présence de la victime et conditionnant ledit classement à l’observation d’une conduite irréprochable pendant une durée indéterminée. La même formule peut être employée à l’égard de simples incivilités. Elle évoque, quoique avec un caractère beaucoup moins systématique, la technique anglaise de traitement des comportements antisociaux8. Serait-ce là le signe d’un renoncement à toute pédagogie positive ? On remarque plutôt la recherche d’une combinaison de ces « avertissements » avec des incitations positives comme la fourniture de jobs d’été, de travaux sur des chantiers, de voyages instructifs… Bref, on décompose le vieil arsenal de la tutelle morale qui prétendait compenser un manque, et on en dispose autrement les ingrédients de manière à ce qu’ils envoient un message d’autant plus clair que son destinataire ne sera plus sous l’emprise d’une autorité mais confronté à lui-même, aux périls et aux avantages de sa conduite selon le choix qu’il effectuera… Et toutes ces formules d’action visent à arrêter, d’une manière ou d’une autre, la stagnation dans les « espaces complices de la délinquance » que sont les halls d’immeubles, les caves, les terrains vagues. Là encore, il faut « remettre en mouvement ».

Dans le domaine du logement, l’insistance sur l’accession à la propriété évoque évidemment le xixe siècle. Et, cette fois, on peut même dire qu’on est passé du registre de la pieuse incantation morale à celui d’une incitation immodérée par les banques jusqu’à ce que ladite activité bancaire se retrouve, elle-même, victime de son empressement avec la crise des subprimes ! Il existe une autre différence notable par rapport au xixe siècle. C’est qu’il ne s’agit plus tant de fixer le pauvre, de mettre fin à son errance, à son instabilité et à son imprévoyance (laquelle a changé de camp !) afin de disposer d’une main-d’œuvre stable sans laquelle aucune production industrielle dans les grandes manufactures n’était possible. Car le problème, à présent, avec la disparition justement des grandes manufactures, consiste plutôt à rendre mobile une population qui stagne dans le parc social parce que le loyer n’y est pas élevé et que les emplois sont loin, difficiles à trouver, et qu’ils requièrent, de toute façon, une propension à la mobilité tant fonctionnelle que résidentielle. Or l’immobilisation dans le parc social de la population qui l’habite nuit à la disponibilité qu’il pourrait représenter pour satisfaire ce besoin de mobilité. Elle aggrave, de surcroît, la situation de ceux qui n’ont pu y entrer et doivent payer des loyers exorbitants dans le parc privé, brisant toute dynamique sociale ascensionnelle. En France, au début des années 1980, la mobilité dans ce parc social était à peu près équivalente à celle du parc privé. Depuis, elle n’a cessé de diminuer tandis qu’elle augmentait en proportion inverse dans le parc privé. La population qui réside dans le parc social ancien stagne et vieillit sur place. Son niveau de revenu diminue sauf dans les parties les mieux situées, les moins excentrées.

Comment redonner du mouvement à la population qui stagne dans ce parc social et surtout dans les parties qui offrent le moins d’opportunités en raison de leur situation ? Telle est la question à l’ordre du jour beaucoup plus que le retour aux anciennes incantations à l’épargne. On observe alors le même jeu d’incitations positives et négatives pour cette question du logement que pour les sujets du chômage et de la délinquance. L’accession à la propriété fait partie des incitations positives, mais non plus sous le mode culpabilisateur autrefois utilisé à l’intention des mal-logés. Elle est présentée comme une sortie positive du logement social, même si cette propriété individuelle peut aussi recevoir un statut social à raison des aides publiques qui sont dispensées aux accédants.

Une autre forme de remise en mouvement est l’incitation à sortir du logement social la partie de ses habitants qui en a les moyens et qui l’occupe au détriment d’une fraction plus pauvre de la population9. La vente de ces logements sociaux est censée permettre d’en construire d’autres, destinés à cette part qui n’y a pas accès parce que la mobilité y est trop faible. Quant aux incitations négatives, elles correspondent aux surloyers imposés à la portion la plus aisée des locataires en Hlm. Elles correspondent aussi aux opérations de démolition qui contraignent les locataires ainsi concernés à accepter un relogement. La mobilité recherchée est, ainsi, à la fois spatiale et sociale. Elle ne veut pas tant remettre en question le logement social que remettre en mouvement ses habitants.

Le schéma de régression : déficit d’explication

La priorité est donc bien accordée de plus en plus aux causes subjectives dans l’interprétation des problèmes sociaux, au comportement donc des individus, à leur motivation, et cela au détriment des causes objectives, de nature économique qui avaient sous-tendu l’édification de l’État-providence. Mais il n’y va pas pour autant d’un abandon des causes objectives ni, donc, du risque d’une régression au niveau du libéralisme du xixe siècle. Il s’agit plutôt d’une permutation de l’ordre de prise en compte de ces deux types de causes.

Les causes objectives continuent bien de justifier le même niveau approximatif de prélèvements sociaux. Mais en replaçant les causes subjectives au premier plan on modifie les objectifs de ce social, les réorientant dans le sens d’une stimulation des mouvements et non plus d’une stabilisation des positions. Cette réorientation s’effectue de manière tâtonnante car elle doit démontrer, à chaque étape, qu’elle ne vise pas à la « liquidation » des acquis sociaux, ni soulever de trop grands espoirs dans le camp des partisans d’un libéralisme pur et dur. Aussi, son chemin paraît-il semé d’embûches, de malentendus vrais ou faux, et de conflits à répétition dont l’histoire française récente fournit l’illustration.

II.

Le gouvernement par le local

Le second argument de la thèse de la régression concerne, non plus les objectifs du social et leur altération supposée par l’insistance mise sur les causes subjectives des problèmes sociaux, mais les modalités de sa mise en œuvre, le recours pour celle-ci à la formule des partenariats locaux réunissant responsables locaux des services, de la vie politique et de la société civile.

L’État perdrait sa position d’extériorité vis-à-vis de la société en passant des accords contractuels avec ces multiples partenariats. Il renoncerait ainsi à son rôle d’arbitre au-dessus de la mêlée, de responsable éminent du devenir de la société. Il se contenterait de plus en plus d’un simple rôle d’échangeur entre le global et le local, entre un registre qui dépasse ses capacités et un autre sur lequel il se défausse de ses responsabilités. Autant le global entraîne, en effet, une imbrication des décisions gouvernementales dans des organismes supranationaux qui imposent à chaque État des contraintes aliénant sa souveraineté, autant le local apparaît comme le niveau pertinent pour répondre aux exigences de la compétition mondiale et nécessite pour cela de disposer de la plus grande autonomie dans sa conduite. Cette promotion du local menacerait les droits sociaux en relativisant leur application au gré de chaque localité, réduisant d’autant leur universalité. Elle affecterait également la capacité gouvernementale à travers la tentation de se défausser sur les acteurs locaux de ses responsabilités en la matière.

Quand on considère cette accusation au niveau de l’Europe, on voit qu’elle correspond bien à un double soupçon qui s’élève partout à l’encontre de la nouvelle logique managériale de gestion locale du social qui va de pair avec une réduction du rôle des administrations centrales. Mais ces craintes passent toutefois à côté de l’essentiel, à savoir que s’il y a bien une promotion du local, celle-ci n’est encouragée par les gouvernements que dans le dessein de son instrumentation pour corriger les failles de la conception uniforme de l’action de l’État sur le territoire et les défaillances du mode d’administration classique du social par des bureaucraties devenues peu efficaces.

L’universalité du droit social se trouve-t-elle mise en péril du fait de la promotion du local dans la gestion du social ? Cette inquiétude s’alimente du spectacle de la monté des formules inspirée du New Public Management, lesquelles accordent une place importante aux motivations électoralistes des responsables politiques locaux. Nombre de pays – comme la Hollande, le Danemark et l’Allemagne – offrent ce spectacle en matière de gestion du chômage. Le recours, en Hollande, à des agences de placement privées pour gérer la population au chômage va de pair avec une intégration des moyens de cette gestion dans le budget municipal. Cette formule de gestion conduit les élus à une politique de résultat qui se traduit par une augmentation du pourcentage des allocataires voyant leurs droits supprimés au prétexte qu’ils ont refusé telle ou telle offre d’emploi. Le budget d’une ville comme Rotterdam semble y gagner substantiellement.

En Italie, les variations selon les régions dans le mode d’application des politiques d’aide sociale enlèvent presque tout crédit à l’idée d’un droit social universel. Ainsi, en Lombardie, les citoyens disposent de bons (vouchers) utilisables pour bénéficier des produits offerts par des organismes privés qui combinent inspiration religieuse et logique de marché. Ils sont traités en « clients » d’un marché concurrentiel. Mais, dans la région du Frioul, la même action sociale se voit orientée tout autrement à travers l’attribution d’un revenu de citoyenneté ouvrant droit à des prestations non définies a priori, car devant être négociées chaque fois avec la personne concernée, sur la base d’une prise en compte des conditions de son habitat, du rapport de celui-ci avec l’emploi, des problèmes éventuels de santé, etc. De telles variations entraînent incontestablement une grande différence dans l’esprit et la qualité des prestations. Les exemples ne manquent donc pas, pour montrer comment, en Europe, l’on peut assister à un certain effritement du principe de l’universalité du droit social.

Fort du constat de cette relativisation locale du droit social, les critiques de ce nouveau mode de gouvernement local du social dénoncent l’abandon de l’idéal qui portait celui-ci, à savoir la réduction des inégalités sociales. Comment, en effet, réduire les inégalités dans la société si l’on ne dispose plus d’un outil central pour mieux répartir les ressources parce que le transfert du social au local annihile cette capacité redistributrice ? La réduction des inégalités constitue bien un objectif essentiel de l’État-providence, sinon sa principale raison d’être.

Il faut relire à cet égard le texte qui a servi de référence pour toutes les théorisations de son rôle, à savoir le fameux article de Thomas H. Marshall intitulé “Citizenship and social class”, publié en 194910. On y trouve une réflexion sur la nature des droits sociaux qui fait de ceux-ci le prolongement nécessaire des droits civils et des droits politiques. Ce que les droits civils ont été pour le xviiie siècle et les droits politiques pour le xixe siècle, les droits sociaux doivent l’être pour le xxe siècle. Mieux : ils doivent être l’aboutissement de ces droits précédents, l’élément sans lequel ceux-ci restent purement formels, l’élément grâce auquel la citoyenneté va pouvoir prendre un sens effectif parce que seuls ces droits sociaux peuvent établir entre les membres d’une société les termes d’une égalité propre à conférer un sens véritable au mot de démocratie. T. H. Marshall décrit donc comment les travailleurs, en appui sur les « droits industriels » (entendons les droits syndicaux) et les droits politiques que leur confère la démocratie, peuvent, à présent, combattre le capitalisme et faire prévaloir l’exigence d’égalité sociale sur celle d’inégalité qu’ils subissent dans l’échange marchand de leur force de travail.

Sans doute ce projet d’une réduction croissante des inégalités sociales par l’action de l’État-providence a-t-il été plus ou moins discrètement mis de côté… mais au profit d’un autre objectif, celui de l’augmentation des chances entre les individus. Comment est-on passé du premier objectif au second ? À travers la prise en compte des défaillances des bureaucraties centrales à réaliser cette réduction des inégalités qui constituait la mission de l’État-providence. Pourquoi cette défaillance ? Parce que ces administrations présupposaient l’uniformité du territoire, ignoraient la capacité du local à receler les inégalités et à les maintenir en accordant, de fait, des chances très inégales d’améliorer leur condition selon la localisation et l’appartenance ethnique.

La promotion du local s’est faite à raison de la reconnaissance progressive de l’aveuglement des administrations centrales à ces facteurs d’inégalité des chances que seul le local permettait d’appréhender et de corriger. Cette promotion du local a-t-elle entraîné un déclin de l’ambition du central ? On va voir qu’elle lui a plutôt permis de mieux « conduire les conduites » en agissant moins directement. Quel est le sens, enfin, de cet accent mis sur l’égalité des chances entre les individus et non plus de réduction des inégalités entre les classes ? Est-ce une manière de lâcher la proie pour l’ombre ? On esquissera une autre réponse selon laquelle la réduction des inégalités fait forcément retour, non plus comme finalité première mais comme moyen d’une politique d’augmentation de l’égalité des chances, un moyen sans lequel celle-ci ne serait qu’un vain mot.

La promotion du local s’est effectuée à proportion de la montée de ce nouvel objectif qu’est l’augmentation de l’égalité des chances entre les individus. Elle en est le moyen, exactement comme la concentration étatique des moyens avait pu être celui de la réduction de l’inégalité entre les classes sociales. Le local sert en effet de point d’appui pour une distribution plus équitable et surtout plus efficace des ressources de l’État-providence que ne le permettait sa structuration bureaucratique traitant le territoire comme une entité uniforme. Lorsque l’éducation, la santé, l’emploi, la sécurité, présentent un tableau particulièrement névralgique dans une ville ou une région, il faut pouvoir leur attribuer des ressources particulières, susceptibles d’enrayer la spirale négative qui résulte de la répercussion de toute insuffisance flagrante dans un domaine sur la totalité des autres. Lorsque telle ethnie concentrée dans une partie précise d’une localité rencontre des obstacles à son développement du fait des barrières sociologiques qui vont se dresser à ses alentours, il faudra se doter des moyens d’intervenir localement afin de les lever.

Dans cette perspective, la promotion du local ne se réduit pas à l’augmentation des prérogatives des élus locaux comme les lois de décentralisation, en France, nous le donnent à penser. Il y va surtout de l’avancée d’une nouvelle formule de gouvernement local qui se concrétise à travers trois opérations dont l’importance respective varie selon les pays et les domaines d’action, mais que l’on retrouve partout à un degré plus ou moins avancé.

La première consiste en un rapprochement des prestataires de services d’enseignement, de santé, d’emploi, de sécurité, du logement… Ces rencontres entre représentants d’institutions présentent une géométrie variable selon le thème choisi. La sécurité fournit le meilleur ressort pour une conception extensive de partenariat. Dans cet ordre du « mérite partenarial », elle se trouve suivie par celle de l’emploi, puis celle du logement. La deuxième opération consiste en une confrontation plus ou moins méthodique entre destinataires des services, selon des méthodes empruntant par exemple à l’esprit du community policing pour ce qui est de la sécurité, ou bien rapprochant employeurs, représentants de jeunes de la localité et services de l’emploi, ou encore disposant en face à face les associations de locataires et les gestionnaires du parc social. La dernière opération place cette confrontation entre les prestataires de services et leurs destinataires sous l’égide des élus locaux, amenant ceux-ci à faire valoir la parole des uns auprès des autres, à proposer des objectifs et des arbitrages.

Cette formule de gouvernement local se distingue donc sensiblement des pratiques anciennes, plutôt clientélistes et peu concernées par les politiques publiques. Assez en tout cas pour que les Anglais lui attribuent l’appellation de New localism. Sans doute ce changement a-t-il été plus remarqué en Grande-Bretagne, en raison de la faiblesse antérieure des collectivités locales. Mais le même changement se produit au même moment dans toute l’Europe, que les régimes soient fédéralistes, comme en Allemagne, Italie ou Belgique, ou centralistes, comme en France et en Grande-Bretagne.

La montée en régime du local à travers cette formule du New localism décharge d’autant le gouvernement tout en lui fournissant une prise pour orienter la conduite locale des politiques en question. Elle lui permet « de ramer moins pour commander plus » selon l’expression d’Adam Crawford11. Car il n’y va pas d’une logique de subsidiarité mais bien plutôt d’optimisation d’une stratégie centrale. Le pouvoir veut moins gérer pour mieux gouverner. Par quels moyens ? Il dispose à cet effet de plusieurs ressorts lui permettant de conserver son emprise sur les politiques locales, sans contredire leur autonomie et tout en la conditionnant.

La participation des habitants vient en premier dans cet exercice. Fictive ou effective, il incombe aux élus d’en faire la démonstration, car elle constitue la justification première de cette montée en régime du local. Si l’on veut que la politique soit décidée à ce niveau, c’est bien pour qu’elle corresponde au mieux aux attentes des habitants et qu’elle permette de lever le sentiment d’exclusion ou d’injustice qu’ils peuvent ressentir face à une administration centrale trop éloignée de leurs préoccupations. Que l’insatisfaction monte de ce côté, que des émeutes éclatent et cela prouvera non pas tant la faute du gouvernement que la mauvaise volonté des élus locaux et des services placés sous leur égide. Comment être sûr que cette participation ne conduit pas à une manipulation, dans un sens comme dans un autre ? En l’appuyant sur des chiffres, sur une mesure aussi fine que possible, aussi localisée que souhaitable de l’état des problèmes, par la fabrication d’indices qui permettent de comparer la situation des quartiers les uns par rapport aux autres dans une ville et d’une ville par rapport aux autres. C’est ce que Patrick Le Galès appelle joliment « une inspectologie de la société ». Cette fièvre chiffreuse permet en tout cas d’amener les élus locaux à définir des objectifs précis par rapport auxquels les moyens fournis seront adaptés et conditionnés par l’obtention de résultats. Dans cet art de « gouverner par les instruments12 », la mobilisation de la société n’est pas un slogan vide de sens, plutôt l’annonce d’un activisme fébrile.

Y a-t-il abandon de l’objectif de citoyenneté sociale qui se trouvait au cœur du projet de l’État-providence « classique » ? Il serait plus juste de parler de l’émergence d’une citoyenneté urbaine qui vient corriger les limites inhérentes à cette citoyenneté sociale qui ne connaissait que les inégalités de classe, de revenus, celles associées à l’organisation fordiste de la production et ignorait l’inégalité des chances entre les individus selon les localités ou les quartiers d’une agglomération, selon la provenance ethnique ou de genre. Parler de citoyenneté urbaine pour désigner cet objectif d’augmentation de l’égalité des chances est une manière de reconnaître, et la prise en compte de ces défaveurs dont pâtit une partie de la population en raison de sa marginalisation relative dans le territoire urbain, et la mise en place de formes de participation confrontant prestataires et destinataires des services sous l’égide des élus locaux.

Il n’y va pas d’une simple correction à la marge des mécanismes mis en place par l’État-providence classique, mais d’une nouvelle manière d’apprécier ses résultats et donc de définir ses objectifs. « Tous les hommes sont libres et égaux en dignité et en droit13 » : cette dignité que la déclaration de l’Onu avait jugé nécessaire de rajouter à la seule affirmation des droits de l’homme ne désigne plus seulement, à présent, la faculté de satisfaire ses besoins élémentaires, mais aussi et surtout, celle de concourir avec les autres membres de la société, avec des chances aussi égales que possible. C’est l’égalité relative des chances qui fonde leur coopération, qui fait être une société, et son insuffisance qui l’expose à se fragmenter.

Cette citoyenneté urbaine remplace-t-elle la citoyenneté sociale entendue comme réduction des inégalités des revenus ? Elle la maintient en l’instrumentant à cette nouvelle fin dans la mesure où il n’y a pas de pire facteur d’échec reconnu dans la compétition, et d’abord au niveau scolaire, que la pauvreté de la famille. Majorer les revenus des familles vivant en-dessous du seuil de pauvreté est ainsi devenu un moyen de la cohésion sociale dans toutes les nations européennes. Mais c’est aussi une manière de reconnaître que l’on combat la pauvreté pour ses nuisances en termes d’égalité des chances plus que l’on ne prétend réduire les inégalités entre les classes pour le principe.

L’apparition, à un rythme très inégal, selon les pays européens, de formules de « gouvernement par le local » accompagne donc la redéfinition des objectifs assignés au social. Plus on veut déployer, afin de l’appuyer, une panoplie de stimulations positives et négatives pour orienter les conduites des individus, les remettre en mouvement contre le risque d’exclusion ou de relégation, plus on a besoin de prendre appui sur le local afin de disposer d’une scène où cette action pourra être modulée et appréciée dans ses effets.

Cette « localisation » des politiques sociales est apparue d’autant plus nécessaire que le seul mécanisme des stimulations sur les individus, positives et négatives, ne suffisait pas à compenser le handicap que peut constituer l’habitation dans une partie défavorisée du territoire, l’appartenance à une minorité ethnique ou une catégorie sociale bridée par toutes sortes d’obstacles sociologiques, confinée dans un espace de relégation. La promotion du local sert à corriger l’aveuglement à ces difficultés dont faisait preuve l’administration centrale de l’État social. Reste que la mise en œuvre de cette formule révèle, pour le moment, autant les difficultés de l’entreprise que sa nécessité. Car valoriser le local expose à faire une place, une trop grande place souvent, comme en Italie, à la logique séparatiste des territoires les plus aisés par rapport aux autres ou à une interprétation restrictive des politiques sociales. De plus, cet État animateur, soucieux de valoriser la démocratie locale, peut aussi bien la décrédibiliser en imposant ses objectifs pour le bénéfice de l’affichage de ses résultats à des fins électorales comme c’est visiblement le cas en Grande-Bretagne.

III.

La convergence des valeurs

Le gouvernement par le local appelle à développer la cohésion sociale au niveau des collectivités afin d’en améliorer la compétitivité. Comment ne pas entendre dans cette rhétorique convenue la reconnaissance discrète d’une soumission des valeurs sociales de gauche à celles de droite, à cet impératif de réussite économique qui néglige ou subordonne le progrès social alors qu’il constituait, jusqu’à présent, le but et la seule justification du souci de la rentabilité économique ? Telle est, du moins, la thèse de la régression qui dénonce la perte, dans cette affaire, de l’équilibre installé entre les valeurs des deux camps par les compromis qui avaient justement caractérisé l’époque glorieuse de l’État-providence. Nous aurions assisté depuis lors à un recul des valeurs de gauche au seul bénéfice du libéralisme.

Que la question de la compétitivité au plan international soit devenue primordiale paraît évidemment incontestable. Mais cela signifie-t-il pour autant un effacement des valeurs de gauche au profit de celles de droite ? Si l’on considère les lignes de transformation qui affectent les trois domaines considérés et les valeurs qui leur sont attachées, on observe plutôt la mise en place progressive de dispositifs construits sur la base de la convergence de ces valeurs.

Emploi et redistribution

La politique d’activation sociale de l’emploi fournit l’illustration la plus simple de ce passage du modèle du compromis à celui de la convergence. Constitué pour pacifier l’affrontement opposant salariés et employeurs, un compromis s’était établi progressivement en Europe, de la fin du xixe siècle jusqu’à l’après Seconde Guerre mondiale. Il revenait à faire la part des valeurs de ces deux camps en proposant une entente bénéfique pour chacun tant qu’il respectait la règle du jeu. Cette règle impliquait l’accroissement de la protection des travailleurs en situation de chômage lors des crises conjoncturelles en contrepartie de leur docilité envers les exigences du rendement industriel. La force de ce compromis renvoyant pour beaucoup aux analyses keynésiennes qui montrent comment, à la seule échelle nationale, il est possible d’établir un cercle vertueux entre l’accroissement des dépenses sociales et l’augmentation de la production.

La décomposition relative de ce modèle du compromis par l’effet de la mondialisation laisse effectivement ses composantes face à face, armées toutes deux de leurs valeurs respectives et soucieuses de les faire prévaloir. Cela entraîne, en France par exemple, l’affrontement entre les partisans, à gauche, d’un revenu minimum inconditionnel et ceux, qui, à droite, ne veulent pas d’une allocation sans contrepartie. Un droit ne souffre pas de contrepartie, affirment les premiers14. Même la formule du contrat engageant le bénéficiaire de ce revenu à rechercher activement un emploi paraîtra longtemps suspecte aux défenseurs des pures valeurs de la redistribution. Ce contrat ne serait-il pas, demandent-ils, une forme résurgente du fameux contrat léonin soumettant le salarié à l’employeur et tant dénoncé par Marx ? Dans la mesure où ledit contrat s’établissait entre un individu sommé de tout faire pour trouver un emploi et une puissance publique incapable de lui en fournir un, tous les soupçons paraissaient permis15.

La convergence des valeurs apparaît vingt ans exactement après l’ouverture de ce débat opposant les partisans de la redistribution et les ennemis de la dépendance envers l’aide sociale. Elle s’exprime par la formule du revenu de solidarité active, laquelle combine justement les valeurs de la redistribution et celles de l’emploi puisqu’elle permet de majorer la rémunération de celui-ci avec le maintien des bénéfices de celle-ci. Et cela afin de lever les résistances des bénéficiaires du revenu minimum à s’engager dans un emploi qui ne leur rapporterait guère plus. « De droite et de gauche », paraît bien cette mesure comme l’affirme son principal promoteur, Martin Hirsch :

Le capitaine Haddock avait du mal, dit-il, à trouver le sommeil car il n’arrivait pas à savoir s’il devait mettre sa barbe en dessous ou au dessus de sa couverture. Faute de résoudre ce problème métaphysique, notre sympathique marin était condamné à l’insomnie. Le revenu de solidarité active crée le même trouble. Est-il de droite ou est-il de gauche ? La réponse est claire : les deux mon capitaine. L’activité et la solidarité. Le travail et la redistribution. Il a été conçu comme cela dès le départ16.

Prévention sociale et situationnelle

En matière de délinquance, le modèle du compromis a justement reçu l’appellation de penal welfarism par David Garland, manière de bien souligner l’appui mutuel que se procuraient les valeurs de sanction soutenues par la droite et celles de correction éducative promues par la gauche, à travers l’arbitrage que l’État établissait entre les unes et les autres. L’opération supposait effectivement que l’État veille à la satisfaction du besoin de sanction émanant de la société, sans céder à l’esprit de vindicte afin de laisser le champ libre à l’objectif de resocialisation. Seule la position de l’État en retrait par rapport à la société permettait la juxtaposition de professions aussi différentes dans leurs valeurs porteuses que le procureur et le gardien de prison d’un côté, l’expert et l’éducateur de l’autre. Cet arbitrage entre les valeurs pénales et les valeurs éducatives n’empêchait pas la distribution des convictions selon ces professions, ni leur antagonisme relatif. Mais il les utilisait afin que la combinaison des tâches satisfasse les attentes contraires des tendances politiques dans la société17.

Ce penal welfarism a commencé à se décomposer au début des années 1970. Sous l’effet d’une montée irrépressible de l’esprit sécuritaire ? On assiste bien, en effet, à droite, à un retour au pénalisme des origines, c’est-à-dire la conception purement rétributive de la peine sous le slogan de la « juste peine ». Il faudrait revenir à une pure définition de celle-ci par rapport au délit et non au délinquant et à son insuffisance sociale, parce que la vocation éducative de la sanction brouille le message qu’envoie le tribunal au délinquant potentiel.

Ce thème de la juste peine (just desert) commence à se développer aux États-Unis au milieu des années 1970. Margaret Thatcher la fit sienne au début des années 1980. Mais son gouvernement dut vite se rendre compte qu’il ne suffisait pas de punir, ni même de punir plus, pour répondre au sentiment d’insécurité. Prévenir le passage à l’acte paraissait de loin préférable. La prévention qui convint le mieux à cette ligne de droite fut celle qui mettait l’accent sur la sécurité des lieux à travers toutes les techniques de conformation de ceux-ci afin qu’ils permettent une meilleure surveillance. C’est ce que l’on appelle « prévention situationnelle », laquelle connut un rapide développement en Grande-Bretagne mais aussi dans toute l’Europe du Nord, Hollande et Flandre comprises.

En même temps que cette ligne « sécuritaire » et de droite, on observe, à gauche, une autre ligne de décomposition du penal welfarism. Elle aussi dénonce le mélange contre nature de ces deux éléments. Mais au nom du préjudice qu’il ferait porter, cette fois, sur l’authenticité du social et non pas sur la clarté du message pénal. Elle dénonce le caractère paternaliste de ce social appuyé sur le système pénal, sa fonction de contrôle des pauvres et des minorités ethniques. Très forte aux États-Unis, cette ligne se retrouve également en France à travers le Groupe d’information prison (Gip) qui critiquait l’arbitraire dans lequel vivaient les détenus sous couvert de sollicitude éducative18. Foucault fournit avec Surveiller et punir le livre de référence de ce courant critique de gauche, et le numéro d’Esprit de 1972, intitulé « Pourquoi le travail social ? », a eu pour les professionnels valeur de dénonciation d’un travail éducatif qui ne serait que l’ombre portée du système pénal sur la société des pauvres, le moyen de leur contrôle social. Mais, là encore, pour proposer quelles solutions en réponse au sentiment d’insécurité ? Dans le prolongement de cette ligne, on voit comment la gauche s’est trouvée amenée à inventer la prévention sociale locale. Il s’agissait, non plus d’une prévention spécialisée effectuée par des professionnels de la justice pénale, mais d’une organisation partenariale de tous les prestataires sociaux, police et justice incluses, placée sous l’égide des élus, afin de réduire le rôle des espaces interstitiels existant entre chacun d’eux du fait du caractère limitatif de leurs attributions respectives et de la méconnaissance qui en résultait pour chacun quant aux comportements problématiques qui échappaient à leur contrôle ainsi qu’à leur sollicitude.

Prévention sociale versus prévention situationnelle ? Le débat dure jusqu’au milieu des années 1990, quand l’inefficacité relative de chacune de ces deux lignes, prises séparément, parut trop flagrante pour justifier le maintien de leur séparation. Ici encore, on observe une convergence des valeurs de gauche et de droite par ajout des unes aux autres et non par imposition des unes aux autres, quels que soient les cris d’orfraie poussés par les tenants de la seule prévention sociale. Car, pourquoi refuser leur association si celle-ci permet d’améliorer les résultats de chacune ? À quoi bon une surveillance accrue des espaces communs par les policiers et les habitants si l’on n’a aucune activité positive à proposer aux membres des « groupes à risque » qui apparaissent dans leur champ de vision ? Pourquoi inciter les institutions à collaborer si, en même temps, le territoire urbain fournit des « espaces complices » à l’activité criminelle ?

En Grande-Bretagne, c’est en 1998 que la prévention sociale vient s’ajouter à la surabondante prévention situationnelle. En France, c’est l’inverse qui se produit lorsque l’on introduit le mot sécurité à côté de celui de prévention dans les comités locaux en question (Clspd). Mais toute l’Europe du Nord avait déjà opéré cette jonction, et celle du Sud a suivi dans les années 200019. Les pratiques scandinaves en matière de prévention fournissent sans doute la meilleure illustration de cette convergence des formules de prévention situationnelle et de prévention sociale. Une enquête décrivant la mise en œuvre en Finlande d’un programme national de prévention montre comment chaque ville va l’interpréter en mettant inégalement l’accent sur la surveillance de l’espace, via des formules de renforcement des contrôles sociaux ou bien le développement des prises en charge sociales des individus à risques. Les dosages entre ces divers ingrédients varient en fonction de chaque contexte urbain, de la meilleure manière de les agencer selon les particularités du lieu : tolérance zéro, surveillance des espaces et coopération entre policiers et commerçants à Helsinki, afin de préserver son attractivité de ville globale ; prévalence de la prévention sociale à Lappeenranta, la deuxième ville du pays, où une forte tradition de solidarité ouvrière autorise à considérer les jeunes à problèmes non pas comme des « groupes à risques » mais comme des personnes menacées de marginalisation ; community policing à Tampere, la troisième ville, qui veut afficher sa modernité à travers l’objectif de devenir « la ville la plus sûre » et qui axe son programme sur l’association de tous les habitants à son projet. Bref, la prévention de la délinquance ne se fait plus au menu, avec des références idéologiques obligées, mais à la carte, selon les problèmes des lieux et les penchants des dirigeants20.

Les lieux et les gens

Le modèle de la cité sociale obéissait, lui aussi, à la logique du compromis. À l’entassement dans les centres urbains, aussi impropres à un habitat hygiénique qu’à la production manufacturière, elle opposait le principe d’un urbanisme destiné à procurer aux salariés un habitat confortable et abordable, et aux employeurs, une main-d’œuvre stabilisée et moralisée. Les valeurs de gauche, celles de redistribution et de réduction des inégalités par l’uniformité d’une formule de logement social destiné à toutes les catégories de salariés, se trouvaient ainsi contrebalancées par les valeurs de droite, celles d’ordre et d’encadrement des catégories plus faibles socialement par les plus fortes à travers une mixité sociale conçue, au départ, à cette intention.

La décomposition de ce modèle de la cité sociale est généralement analysée comme le fruit de la volonté, à droite, de remettre en cause le logement social, de rompre en tout cas avec l’idée d’un même logement de qualité pour tous les salariés. Mais, là encore, cette lecture ignore la pluralité des lignes de transformation qui ont œuvré à la remise en cause du modèle. Il y a bien une ligne, à droite, qui interprète l’échec de la cité sociale à travers la dégradation des lieux et celle-ci comme la conséquence de la perte de l’appui que représente, pour leur entretien, l’intérêt bien compris de l’individu, celui lié à la propriété privée. Les tenants de cette ligne vont œuvrer à rétablir cette motivation à travers des stratégies de vente des logements sociaux à leurs locataires ou de transmission de leur gestion à des organismes privés à but lucratif ou non. C’est la ligne adoptée par Margaret Thatcher au début des années 1980, puis par Helmut Kohl à la fin de ces mêmes années. On peut l’appeler la voie de la responsabilisation.

Mais il y a une autre voie, de gauche, qui procède, non pas tant de la critique des principes fondateurs de la cité sociale que de l’analyse de ses effets sur ceux qui y vivent, du constat que ses habitants se trouvent de plus en plus définis par la fuite hors la cité de tous ceux qui le peuvent, par leur incapacité donc à quitter ces lieux, par la privation de ce pouvoir et de beaucoup d’autres. Cette voie va préconiser, en bonne logique, une action visant à l’élévation de la capacité de pouvoir des habitants. Elle va valoriser le renforcement de cette capacité non pas en appui sur l’intérêt individuel mais sur l’esprit collectif d’initiative, en procurant à celui-ci des plans d’application comme la réhabilitation des logements ou un meilleur fonctionnement des services. On peut l’appeler la voie de l’empowerment. Elle caractérise la plupart des politiques en Europe du Nord et en France, et correspond bien à des programmes comme « Habitat et vie sociale » ou « Développement social des quartiers ».

On voit également s’opérer sur cette question de l’habitat social une convergence progressive des deux voies issues de la décomposition du modèle de la cité sociale et cela au même moment que celles se produisant dans les domaines de l’insertion des chômeurs ou de la prévention de la délinquance, c’est-à-dire durant les années 1990, à raison toujours des limitations rencontrées par l’une et l’autre de ces deux voies prises séparément comme de la reconnaissance progressive de leur complémentarité. La voie de la responsabilisation qui s’est organisée autour de l’accession à la propriété comme principe de moralisation des conduites des habitants rencontre les limites inhérentes à l’effet ghetto, lequel rend les habitants insensibles aux invites qui leur sont prodiguées en matière de promotion individuelle. De la même manière, mais dans l’autre sens, la voie de l’empowerment bute sur les barrières invisibles qui bloquent la sortie de ces quartiers. Renforcer le pouvoir des habitants pourrait alors n’être qu’une manière de les inviter à s’approprier leur quartier… pour y rester.

Pour aller plus loin, il faut, selon la voie de la responsabilisation, casser le ghetto par une rénovation urbaine qui détruise une part suffisante des immeubles qui le symbolisent et construire des habitations destinées à la propriété ou des logements intermédiaires. Pour lutter contre les barrières invisibles comme le veulent les partisans de la voie de l’empowerment, il faut mettre en œuvre des formules de discrimination positive dans le domaine scolaire, celui de la formation, de l’emploi ou du logement. Casser le ghetto pour y introduire de nouveaux résidants de niveau social plus élevé ou permettre aux habitants d’en sortir pour accéder à de meilleures formations et à des emplois, n’est-ce pas là deux politiques qui gagnent à être associées, deux systèmes de valeur qui se complètent ? Sur la reconnaissance de la convergence entre ces deux orientations, toutes les politiques s’accordent en Europe, même si le dosage entre les deux varie, bien sûr, très sensiblement d’un pays à l’autre. En France, la rénovation urbaine, la prétention à « casser les ghettos », séduit par la dimension volontariste du geste. Le souci de faciliter la mobilité des gens, de leur faire franchir les barrières, vient en second et relève de ce que l’on appelle, de manière quelque peu paternaliste, l’accompagnement.

En Grande-Bretagne, l’amélioration de l’urbain est plutôt recherchée comme le résultat, à terme, d’une politique d’amélioration du comportement des habitants, de responsabilisation de ceux-ci à travers un jeu de gratifications destinées aux habitants soucieux de leur quartier. La ville de Manchester s’est faite une réputation de bonne conduite à cet égard, en confiant la gestion d’un quartier social périphérique à une Housing association21 qui entreprit de récompenser les « bons voisins », ceux qui payaient à temps leurs loyers et dont personne ne se plaignait, en leur accordant une série d’avantages en termes de qualité et de rapidité des services ou bien encore de cadeaux financiers dont le montant pouvait doubler s’il était utilisé dans des activités utiles au quartier. L’amélioration du quartier qui en résulta permit l’installation d’un lotissement pour classes moyennes à côté, mais aussi, du même coup, la revalorisation du quartier social et l’incitation à se lancer dans l’accession à la propriété pour les moins pauvres de ses habitants et le départ des plus pauvres, compte tenu de la hausse des loyers… Là encore, l’art du dosage selon les mœurs du pays entre les approches place ou people remplace la querelle autour des valeurs.

De cette convergence des valeurs de gauche et de droite, la déstabilisation du jeu des partis en Europe fournit la meilleure des attestations. En effet, il n’est pas une nation européenne qui n’ait vu le jeu classique des partis affecté par cette convergence des valeurs qui désoriente leurs clientèles traditionnelles. On peut apprécier cette perturbation à raison de la place importante que vont prendre des partis centristes ou libéraux prenant prétexte de l’incapacité des partis traditionnels à l’assumer pour offrir leurs services. Mais la prolifération rapide de partis extrémistes, aussi bien à gauche qu’à droite, montre la difficulté de l’enjeu pour ces partis classiques, la menace qu’ils vont ressentir de perdre une partie de leur électorat s’ils entérinent la convergence en question, la logique qui la porte et qui veut que la capacité de relever le défi de la globalisation passe par la capacité d’intégrer provisoirement les valeurs de leurs adversaires habituels.

Pour surmonter une telle difficulté, il n’existe que deux moyens : la coalition de partis de droite et de gauche qui permet les réformes en évitant à chacun de subir un trop grand discrédit auprès de sa clientèle, et la mutation, laquelle passe nécessairement par la séduction d’une partie de la clientèle adverse pour compenser le risque d’une perte latérale. La formule de la coalition a servi en Hollande et celle de la mutation a connu son succès le plus notoire en Grande-Bretagne. La France recourt tardivement, sous le vocable d’ouverture, à une tentative de mixture des deux formules.

*

Nous nous sommes proposés, dans cet article, de remettre en cause la thèse, largement dominante, de la régression qui affecterait l’État social durant le dernier quart de siècle. Il nous a semblé, en effet, que cette critique ne pouvait valoir qu’autant que l’on assignait au social la seule mission de pacification de la société, d’apaisement des conflits qui la minent et qui trouvent toujours leur origine dans l’inégalité de l’échange marchand de la force de travail, dans l’instabilité qui en résulte. C’est pour compenser cette inégalité que le droit social a fourni aux salariés un statut permettant de stabiliser leur position.

Afin de garantir l’application de ces droits protecteurs du salarié, l’État s’est doté d’une administration capable de les gérer sur l’ensemble du territoire et d’œuvrer à une réduction des inégalités sociales à la faveur d’un compromis entre les valeurs du progrès social et celles du marché. Cette figure de l’État social connaît bien maintenant un certain effritement. Mais elle ne se défait pas pour revenir à la case départ, celle de l’État gendarme, garant du seul libre-échange. On la voit plutôt se recomposer en fonction d’un nouvel impératif, celui non plus de la pacification de la société mais de sa mobilisation face aux défis de compétitivité surgis avec la globalisation.

Compte tenu de ce déplacement de l’enjeu, le social ne perd pas en importance mais voit évoluer ses objectifs, son mode d’administration et les valeurs qui lui sont associées. Remettre en mouvement les individus plutôt que les stabiliser dans les places qu’ils occupent, substituer l’objectif d’augmentation des chances de chacun à celui de la réduction des inégalités sociales, ou, du moins, subordonner ce dernier objectif au premier, faire jouer la convergence des valeurs dans des dispositifs locaux plutôt qu’établir des compromis au niveau central entre des camps antagoniques : voilà les déplacements que l’on a pu relever au travers ce bref parcours d’une nouvelle grande transformation.

À ce stade, on peut comprendre que beaucoup ressentent quelque effroi devant un tel processus et se demander si récuser, comme on a essayé de le faire, la thèse de la régression ne conduit pas à souligner les traits d’une évolution qui nous conduirait vers une situation bien plus inquiétante encore ! Car qu’est-ce que ce social qui prépare à la compétition plutôt qu’il ne soustrait l’individu à ses excès ? Cette expression même de « social de compétition » a tout d’un oxymore et ne peut produire qu’un effet répulsif comme tout mélange contre nature. Et comment ne pas suspecter cet État animateur ou facilitateur qui « conduit les conduites » des responsables locaux, évitant d’assumer ses décisions mais influant sournoisement sur le comportement des gens, agissant « à distance » en flattant leur autonomie pour mieux l’utiliser, invitant les gens à discuter démocratiquement au plan local pour mieux pouvoir peser sur leurs engagements à travers les financements qu’il veut bien accorder ? Quant à la convergence des valeurs, n’incarne-t-elle pas le plus grand malheur qui menace les démocraties, la perte de crédibilité des alternances, le discrédit des partis ? On aura reconnu dans cette inquiétude sur le nouveau cours de l’art de gouverner, un propos qui n’a cessé de monter ces dernières années, surtout dans les pays anglo-saxons et souvent d’ailleurs en appui sur un certain usage des analyses foucaldiennes de la gouvernementalité.

Il y a effectivement, dans ce rapprochement entre le social et l’économique sous le signe de la compétitivité, un processus propre à brouiller les enjeux qui nous sont les plus familiers. Comment combattre les méfaits du capitalisme au nom d’un social ordonné de plus en plus autour du souci de la performance économique ? Comment critiquer une conception de l’économique qui fait du social un investissement au service de sa réussite ? Passant du compromis entre deux rationalités à la mise en convergence de leurs valeurs, l’évolution de la relation entre le social et l’économique ne nous laisserait plus d’autre choix que la critique globale du système, le refus absolu de cette évolution ou la soumission à peine déguisée à celle-ci au nom d’un réalisme de plus en plus délesté de toute exigence de justice.

La crise mondiale déclenchée par l’affaire des subprimes ne vient-elle pas à point pour nous rappeler la nécessité de la régulation de l’État, de la même manière que celle-ci s’était imposée après la crise de 1929 ? Et cette régulation n’a-t-elle pas justifié la promotion du social, sa justification comme contrepoids aux errements de l’économique, comme point d’appui pour une régulation des crises par une relance de l’investissement à travers l’augmentation de la demande et de celle-ci par la redistribution sociale ? L’hypothèse de la régression semble trouver matière à renforcer son crédit à cette occasion. Sauf que cette crise affecte non pas la relation entre l’économique et le social mais la relation ou plutôt la perte de relation entre le système financier et l’économie réelle. C’est bien cette déconnexion des banques d’investissement par rapport à l’économie réelle qui se trouve en cause et la nécessité de règles instaurant ou restaurant cette connexion qui s’impose. Il ne s’agit pas de trouver un contrepoids social à l’économique mais de reconnecter le système bancaire à l’économie de manière aussi exigeante que le social l’a été vis-à-vis de celui-ci.

Faire du social un investissement et enrayer la spéculation au nom de l’économie réelle, n’est-ce pas alors faire de cette dernière l’alpha et l’oméga de tous les problèmes de la société, au point que l’exigence de justice ne puisse plus trouver matière à se formuler autrement qu’au travers cette rationalité et les querelles de ses experts ?

Ce serait plutôt l’occasion de faire valoir autrement cette exigence de justice, de la déployer non plus seulement dans les relations entre le social et l’économique mais aux deux extrémités du processus, à l’entrée et à la sortie de cet ensemble, pour y faire valoir d’une autre manière une volonté de justice et de qualité de vie sociale que la seule opposition entre le social et l’économique ne permet plus suffisamment de formuler.

À l’entrée, au sens où l’exigence croissante d’égalité des chances s’impose de plus en plus contre les tentations de repli et de séparation qui affectent la société et menacent plus sûrement de la désolidariser que les conflits dans l’ordre de la production de les faire exploser.

À la sortie, dans la mesure où la réussite d’une société ne se juge pas seulement à sa compétitivité mais au modèle de relation qu’elle établit entre ses membres et au souci du monde qu’elle est capable d’exprimer. En ce sens, le débat présidentiel américain de cette année, l’opposition entre un homme – Barack Obama – qui incarne l’exigence de « faire société » avec toutes les couleurs de l’humanité qui se trouvent représentées dans son pays avec un autre – John McCain – qui veut « défendre la société » au nom des valeurs intangibles de celle-ci et sans souci de la terre qui la porte, ne nous parle-t-il pas plus que les vicissitudes de notre vie politique nationale indexées sur les tourments infinis du parti socialiste, incertain de sa doctrine vis-à-vis du capitalisme ?

  • *.

    Voir son précédent article dans Esprit : « Refonder la cohésion sociale », décembre 2006 et son ouvrage, Quand la ville se défait, Paris, Le Seuil, 2006.

  • 1.

    Cet article constitue un commentaire personnel des actes d’un séminaire européen animé en 2006-2007 par Jacques Donzelot avec Xavier Desjardins et Renaud Epstein dans le cadre du Puca. Ce séminaire portait sur l’inflexion néolibérale des politiques sociales, urbaines et de sécurité en Europe. Les actes ont été publiés sous le titre Ville, violence et dépendance sociale, Paris, La Documentation française, 2008.

  • 2.

    Voir Christian Topalov, Naissance du chômeur 1880-1910, Paris, Albin Michel, 1994.

  • 3.

    Voir Christian Debuyst, Françoise Digneffe, Jean-Michel Labadie et Alvaro P. Pires, Histoire des savoirs sur le crime et la peine. Tome II : la Rationalité pénale et la naissance de la criminologie, Presses de l’université de Montréal, Presses de l’université d’Ottawa, De Boeck Université, coll. « Perspectives criminologiques », 1998. Ce volume porte sur la période 1850-1920.

  • 4.

    Sur cette origine de la cité sociale, voir R. H. Guerrand, les Origines du logement social en France, Paris, Éd. Ouvrières, 1966 et Katherine Burlen, la Banlieue oasis, Paris, Presses universitaires de Vincennes, 1995 ainsi que Christian Topalov, « De la cité jardin à la ville rationalisée », Revue française de sociologie, juillet-septembre 1987.

  • 5.

    Anthony Giddens et Tony Blair, la Troisième voie. Le renouveau de la social-démocratie, Paris, Le Seuil, 2002.

  • 6.

    Voir Ville, violence et dépendance sociale, op. cit., p. 47-54.

  • 7.

    Voir James Q. Wilson et George L. Kelling, “Broken windows: the police and the neighborhood safety”, Atlantic Monthly, mars 1982.

  • 8.

    Pour la Grande-Bretagne, voir Elisabeth Burney, Making People Behave. Antisocial Behavior, Politics and Policy, Willan Publishing, 2005.

  • 9.

    Même si, bien sûr, les organismes Hlm préfèrent conserver cette part moins problématique de la population.

  • 10.

    Thomas Humphrey Marshall, Citizenship and Social Class and Other Essays, Cambridge University Press, 1950.

  • 11.

    Séminaire du Puca sur « Villes, violence et dépendance sociale », comptes rendus non diffusés.

  • 12.

    P. Le Galès et P. Lascoumes, Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences-Po, 2005.

  • 13.

    Déclaration de l’Onu de 1948 entrée en vigueur en 1950.

  • 14.

    Voir J.-M. Belorgey et J. Donzelot, « Le Rmi, une loi sans qualités », Esprit, décembre 1988.

  • 15.

    Voir Nicolas Duvoux, « La contractualisation du droit social ou la citoyenneté à l’épreuve des transformations de l’État social », contribution au colloque « État et régulation sociale » tenu à la Sorbonne en septembre 2006.

  • 16.

    Le Journal du dimanche du 31 août 2008.

  • 17.

    David Garland, The Culture of Control, Oxford Universtiy Press, 2003.

  • 18.

    Aux États-Unis, c’est le rapport “The American Friends Service Committee” qui lança cette ligne. Il est intitulé Struggle for justice, San Francisco, Hill and Wong, 1971.

  • 19.

    Voir Jukka Törrönen et Timo Korander, “Preventive policing and security plans: the reception of new crime strategies in three Finnish cities”, dans Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention, décembre 2005.

  • 20.

    Patrick Hebberecht et Fritz Sack (sous la dir. de), la Prévention de la délinquance en Europe. Nouvelles stratégies, Paris, L’Harmattan, 1997. L’ouvrage fournit un état des lieux au moment où s’esquisse une convergence bien plus qu’un tableau de ses résultats actuels qui reste à faire.

  • 21.

    Organisme gestionnaire de logements sociaux.

Jacques Donzelot

Le titre universitaire de "sociologue" est réducteur pour donner l'idée d'un travail de réflexion sur le social (voir son classique sur l'Invention du social. Essais sur le délcin des passions politiques) et la manière de "faire société". Cette interrogation passe par l'analyse des questions sociales au sens large (travail, protection, intégration…) mais surtout de la ville, des banlieues, des…

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