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Manifestation de Gilets jaunes à Lyon. Photo : ev via Unsplash
Manifestation de Gilets jaunes à Lyon. Photo : ev via Unsplash
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L’État et nous

« L’affaire du siècle », le contexte pandémique ou le mouvement des Gilets jaunes illustrent une demande des citoyens adressée à l’État, et le malentendu qui continue de les séparer au sujet de l’action publique. Pour évoluer, les institutions françaises pourraient s’inspirer des projets de relance et de régulation de la nouvelle Commission européenne.

En décembre 2018, quatre associations (la Fondation Nicolas Hulot, Greenpeace, Oxfam et Notre affaire à tous) lançaient la pétition « L’affaire du siècle ». Ce texte, signé depuis par plus de 2, 3 millions de personnes, enjoignait à l’État d’exercer enfin ses responsabilités dans la lutte contre le dérèglement climatique. Il a été prolongé par un recours auprès du tribunal administratif de Paris, et en février 2021 une décision des juges reconnaissait la carence et la responsabilité de la puissance publique.

Ce succès est instructif pour qui s’intéresse à la représentation de l’État aujourd’hui. Car si la pétition dénonçait les manquements, c’était pour mieux mettre l’accent sur l’urgence à utiliser les pouvoirs de la puissance publique pour transformer la société1. Pas assez d’État, pas le bon État, pas assez de respect de l’État à l’égard des citoyens. Mais pas moins d’État. Ce (res)sentiment résonne ailleurs. Les Gilets jaunes ont d’emblée réclamé un retour des services publics, une politique de transports enfin égalitaire et un changement de méthode entre l’État et le peuple – le référendum d’initiative citoyenne – face au top down étatique. Depuis l’arrivée de la pandémie en mars 2020, la demande d’État et les déceptions à son égard ont continué de se multiplier – à propos des masques, de la politique de confinement et de couvre-feu ou de la vaccination – avec cette fois, un accent particulier sur les privations de liberté et les errements de l’appareil administratif.

Pas assez d’État, pas le bon État, mais pas moins d’État.

Le « Je t’aime moi non plus » n’est pas nouveau. Mais il prend des formes plus aiguës dans un contexte où les nouvelles aspirations, telles que l’écologie ou la démocratie délibérative, se conjuguent aux menaces (terrorisme, pandémie) et où les multinationales échappent aux régulations publiques. Ce mouvement intervient à un moment particulier où les pouvoirs de l’État ont cessé d’être pensés autour de notions fédératrices, comme l’intérêt général ou le bien commun, au profit d’une idée d’État « à la carte » se dessaisissant de certaines de ses compétences au gré des exigences de maîtrise des dépenses publiques et des humeurs gouvernementales. Avec la pandémie cependant, ce critère financier a vu sa légitimité brutalement restreinte, et les préoccupations sur l’avenir et la communauté de destin revenir en force. Un changement de perspective appelé à durer, comme l’illustre le retour du débat sur la dette, la remise en cause du critère des 3 % du PIB et la nécessité d’investir. La pensée de l’action publique devrait y retrouver de l’intensité. Mais pour réconcilier les attentes de la société et les pratiques de l’État, il faudra des actes.

Car c’est bien l’image d’un État en miettes qui s’impose aujourd’hui : un système hospitalier fragilisé et peu flexible, des enseignants à bout de souffle, une politique sécuritaire inadaptée, des dispositifs migratoires iniques, une réelle incapacité à travailler avec les autres – collectivités locales comme citoyens –, des grandes entreprises qui vont ouvertement à l’encontre du gouvernement (songeons à l’exemple récent de Veolia et Suez) et une absence de vision. Il y a urgence à reconstruire.

Un État faible

La convention pour le climat achevée fin février 2021 a offert un exemple saisissant de malentendu entre citoyens et État. Dans leurs travaux, les citoyens ont embrassé tous les champs de la vie quotidienne2 et proposé des ruptures. Plus que des réformes législatives ou administratives à venir, on pouvait y voir l’annonce d’un changement culturel. Des déplacements en avion à la rénovation énergétique des logements, en passant par la publicité, la proposition de principe de la convention est de mettre la société de consommation au rebut. Dans cette perspective, le rôle de l’État est déterminant mais à l’évidence non exclusif. L’ampleur de la déception des citoyens s’est en fait nourrie d’autres ressorts que le trop ou le trop peu. Elle s’est cristallisée autour de la promesse du « sans filtre » faite par le président de la République. Promesse non tenue puisque les propositions des citoyens ont été rabotées à l’aune du « possible et du réaliste » avant la présentation au Parlement d’un projet de loi Climat qui déçoit déjà. Avoir ouvert trop d’espoirs a suscité une colère qui ne faiblit pas.

Pourtant, ne pas tout attendre de l’État était sans doute une condition de réussite de l’exercice. Car aujourd’hui celui-ci est faible. Les hésitations des administrations face au changement culturel ne peuvent être seulement imputées à l’influence de lobbies malveillants. Elles reflètent aussi la peur de changer les habitudes, l’angoisse d’investir des terres inconnues ou d’échouer. Les institutions ont besoin de l’élan citoyen pour évoluer. Le discours dominant depuis plusieurs décennies sur le retrait de la puissance publique a entraîné de vrais réflexes de frilosité. L’État fantasmé comme tout-puissant est embarrassé, incapable d’arbitrer, inquiet de mal faire. C’est un grand corps malade.

Rien n’avait vraiment été anticipé. Au sein des administrations, qui aurait pensé que des sujets au carrefour des comportements et de la régulation, comme la publicité ou l’alimentation, allaient devenir une préoccupation majeure des citoyens ? Qui avait réfléchi aux manières de les articuler avec des enjeux de politique économique plus traditionnels ? En changeant, les attentes à l’égard de l’État sont plus difficiles à rendre cohérentes. Comment associer une demande de sécurité forte à un État plus vert et proche des citoyens ? Entre les compétences régaliennes et le social, il y a toujours eu des tiraillements. Mais avec l’arrivée des enjeux environnementaux, c’est le grand écart permanent, sans qu’au sein des différents gouvernements – ou de leurs oppositions – la recherche d’une jonction ait été esquissée. La taxe carbone descendue du ciel a été l’illustration parfaite d’une tentative de verdissement par le haut, alors que la légitimité sur ces sujets vient traditionnellement d’acteurs qui se vivent comme des contre-pouvoirs. Face à cette complexité, la réponse a été une fuite en avant avec la multiplication de dispositifs – État sécuritaire, État écologique, État stratège, État gestionnaire, État partenaire – qui coexistent cahin-caha au sein d’un État sans queue ni tête. D’autant plus que s’y ajoute le rythme toujours plus effréné de la communication politique – des oscillations de la cote de popularité du chef de l’État aux réseaux sociaux.

Réunifier l’État autour d’un projet partagé serait donc louable et nécessaire. Il y a un préalable : que les différents acteurs étatiques – ministres, préfets, administrations – et les autres – citoyens, collectivités locales, entreprises – s’entendent sur un processus qui engage toutes les parties, avec une définition claire des objectifs, et ce qui est attendu de chacun. Faute de quoi la crainte de l’arbitraire ruinera la tentative. C’est aux responsables de l’État de faire les premiers gestes, en laissant de côté les accusations rituelles sur l’irresponsabilité des Français, ou leur égoïsme supposé. Pour les autres il s’agirait de mettre en commun le meilleur, en laissant de côté les effets de manche sur l’État incompétent. Car le rapport de force en termes d’imagination, d’expérimentation et d’élan est du côté de la société. L’innovation s’est déplacée vers les collectivités locales, la vitalité des initiatives démocratiques est celle des associations et des ONG, tandis qu’au sein même de l’appareil étatique, les relations entre les fonctionnaires et les ministres sont désormais marquées par la méfiance, et que des agents publics emblématiques – enseignants, personnels soignants, policiers – sont la majeure partie du temps en désaccord avec les politiques des gouvernements. Pour redonner de la force à l’État, il faut la société.

Regarder vers l’Europe

C’est longtemps de l’Union européenne que semblait venir l’injonction de diminuer l’État. La politique de la concurrence, l’encadrement strict des aides d’État, la règle du 3 % budgétaire et la surveillance de la dette prenaient en tenailles les politiques publiques. Et pourtant, aujourd’hui, l’Union européenne offre une vraie perspective à l’action publique.

Car depuis 2019, l’arrivée d’une nouvelle Commission européenne présidée par Ursula von der Leyen s’est traduite par une orientation plus favorable aux régulations et à la transformation des économies, mettant particulièrement l’accent sur le numérique et les enjeux verts, notamment le projet de Green Deal. Ce n’est pas un hasard, alors que ces questions bousculent les espaces démocratiques partout dans le monde. Comme pour quitter l’entre-soi des processus bruxellois, la nouvelle présidente de la Commission a adossé le Pacte vert à un « Bauhaus européen3 », mettant explicitement l’accent sur les changements culturels en cours. Son insistance à s’adresser à la jeunesse, aux régions, aux créateurs, marque une nette rupture de ton. Quant au numérique, le choix a été fait d’un durcissement face aux Gafam. Le virage a été assumé dès décembre 2020 par Margrethe Vestager et Thierry Breton, les deux commissaires en charge, à la fois sur la régulation des services et des contenus et le respect des règles concurrentielles4. Cette démarche n’en est qu’à ses débuts et implique une collaboration étroite entre la Commission, les États membres et surtout les États-Unis. Mais la fermeté du discours est une étape significative par rapport à l’ancienne orientation sur les « codes de bonne conduite ».

L’arrivée de la pandémie aurait pu casser cette dynamique. Mais, après des débuts difficiles face au virus, l’ensemble des institutions européennes ont adopté un vaste plan de relance qui a permis de dépasser des différends budgétaires aigus entre les pays « radins5 » attachés à la règle des 3 %, et les autres, l’Allemagne ayant joué un rôle de médiation6. Le lien entre la relance et le Green Deal a été affirmé, 30 % des crédits de celui-ci devant être consacrés à la transformation écologique. Le choix des États de déléguer à la Commission européenne la négociation des vaccins avec les laboratoires pharmaceutiques achève un tableau en plein bouleversement d’une Europe que la fin de la Commission Juncker avait laissée morose et livrée aux divisions.

En quelques mois, une brèche s’est donc ouverte pour donner une légitimité à l’action publique européenne. Ce n’est pas un hasard si c’est à la faveur de deux crises. Crise de gouvernance en 2019, lorsqu’Ursula von der Leyen n’avait obtenu un vote favorable du Parlement européen à sa nomination que grâce au Green Deal. Crise face à la pandémie, où après une grande tension entre États, la relance et la stratégie vaccinale communes ont été acceptées. Dans ces deux scénarios sur fond de crise, la répartition des pouvoirs entre la Commission et les États membres a joué un rôle déterminant. Car la Commission, à qui revient sur le plan institutionnel l’initiative des propositions, doit faire preuve d’imagination pour exister. Le pouvoir de dire non des États, les règles de majorité ou d’unanimité la placent en situation d’user de soft power. C’est en adossant ce soft power à des concepts qui parlent à la société que la nouvelle Commission a pu reprendre l’avantage. L’alchimie a donc été possible en associant les circonstances, des personnalités motrices – Ursula von der Leyen, Angela Merkel, Emmanuel Macron ont été déterminants – et le jeu institutionnel.

Reste l’épreuve des faits. Sera-t-elle fatale aux espoirs européens ? Le Green Deal sera-t-il réellement vert ? Pourra-t-il aider à la conversion des régions charbonnières ? Les inégalités sociales et territoriales seront-elles combattues par le plan de relance ? Les fonds européens utilisés à bon escient, lorsque des détournements de fonds très importants ont été récemment révélés7 ? Alors que les sentiments des citoyens restent dominés par la mélancolie et la colère, les concepts sont en place, mais l’Europe est sur le fil.

Réguler, transformer, imaginer

La Commission européenne n’est pas l’État en France. Elle n’en a ni les pouvoirs, ni la légitimité historique, ni les moyens administratifs. Au regard des catégories traditionnelles, elle relèverait davantage d’une administration de mission que de gestion8. Mais ses initiatives récentes offrent des enseignements pour tracer une perspective à l’action publique dans notre pays.

Il y a d’abord les enjeux de régulation. Une meilleure répartition des richesses et une rupture profonde avec les usages actuels de l’argent sont cruciales pour restaurer la confiance en l’État des citoyens. Vis-à-vis d’acteurs qui s’affranchissent des règles, en matière de fiscalité, de pollution, de droits humains, grandes entreprises ou individus, organiser des modes de sanction efficaces et dissuasifs est une priorité. Le succès des lanceurs d’alerte ou des enquêtes internationales menées par des consortiums de journalistes témoigne de la grande sensibilité des opinions à ces sujets. Que ce soit dans la pétition de « L’affaire du siècle9 », les contributions du site du grand débat, ou les marches sur le climat, la même affirmation revenait d’ailleurs avec force : contraindre les multinationales à renoncer à toute forme d’exploitation. Ce n’est pas un hasard si, au sein des associations de jeunes pour le climat10, l’anticapitalisme est une position très partagée, et ce particulièrement en France. On peut gloser sur les formulations, évoquer la naïveté, reste que les faits sont là. Une réallocation globale des moyens financiers et une transformation profonde des manières de produire et d’échanger sont nécessaires. L’exercice actif de pouvoirs de régulation économique – fixer les règles du jeu, sanctionner, compenser les défaillances du marché – est incontournable.

Tout pourrait aller vite si l’État retrouvait un visage ou plutôt mille et un visages.

Cette régulation économique active doit alimenter une ambition transformatrice, qui donne leur place aux entreprises et à ceux qui en acceptent les règles et les opportunités qu’elle ouvre. Entre les appels à une économie de guerre qui effraient et le discours sur l’écologie des solutions qui rassure à bon compte, l’État peut avec d’autres tracer un chemin de transition socialement juste, accompagner des initiatives qui doivent rester diverses, et devenir lui-même exemplaire. Cela suppose de mener un réel inventaire de l’action publique et d’unifier celle-ci au profit d’un pacte vert et social – un budget de l’État vert digne de ce nom serait bienvenu. Pourquoi ne serait-il pas possible de faire de la France un acteur phare du Green Deal européen, en y adjoignant explicitement une dimension sociale ? Nous n’en sommes même pas au commencement.

Tout pourrait pourtant aller vite si l’État cessait d’être vu et administré comme une entité abstraite et retrouvait un visage, ou plutôt mille et un visages, s’il ne se réduisait pas à un organigramme de gouvernement ou à la personne d’un président de la République. L’ambition transformatrice suppose de renouer avec l’énergie que portent ceux qui travaillent au sein des services publics. Or leur premier réflexe est souvent devenu la défiance à l’égard de celui qui les emploie. Unifier l’État autour d’un projet, c’est aussi manifester un respect humain indispensable à l’égard de ceux qui le servent, tout en leur donnant un devoir et les moyens d’imaginer le bien commun.

  • 1.La fiscalité, la régulation des grandes entreprises, le logement, l’alimentation étaient notamment évoqués.
  • 2.Se déplacer, se nourrir, consommer, se loger, produire/travailler.
  • 3.En référence à l’École d’art et d’architecture fondée par Walter Gropius au début des années 1920.
  • 4.Digital Services Act et Digital Markets Act.
  • 5.Pays-Bas, Suède, Danemark, Autriche, Finlande.
  • 6.Comment ne pas avoir de regrets sur la manière dont la Grèce a été traitée il y a dix ans ?
  • 7. - Voir l’enquête du New York Times du 17 décembre 2019 sur la politique agricole commune et les oligarques en République tchèque, Hongrie et Bulgarie.

  • 8.Edgard Pisani, « Administration de mission, administration de gestion », Revue française de science politique, 1956, 6-2, p. 315-330.
  • 9.Voir laffairedusiecle.net
  • 10.Parmi leurs slogans, « Ouvrons les yeux, pas les portefeuilles », « Être une terre polluée, c’est pas si fossile », « Sans pétrole, la fête est plus folle ».

Lucile Schmid

Haut-fonctionnaire, membre du comité de rédaction de la revue Esprit, Lucile Schmid s'est intéressée aux questions de discrimination, de parité et d'écologie. Elle a publié de nombreux articles pour Esprit sur la vie politique française, l'écologie et les rapports entre socialistes et écologistes. Elle a publié, avec Catherine Larrère et Olivier Fressard, L’écologie est politique (Les Petits…

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