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Dans le même numéro

Le contre-pouvoir écologique

janv./févr. 2018

#Divers

L’Etat est un acteur démuni mais incontournable de la transition écologique. Pour l’aiguiller, un cabinet fantôme pourrait affirmer la transversalité des enjeux écologiques et représenter les mobilisations citoyennes.

En novembre 2017, un débat sur le Brexit et ses conséquences sur les enjeux environnementaux réunissait à Londres fondations, organisations non gouvernementales (Ong) et citoyens engagés1. Certains y agitaient l’idée d’un « Brexit vert », où le Royaume-Uni irait plus loin que l’Union européenne sur la protection de la biodiversité. Fin novembre, la décision du Conseil européen de prolonger l’autorisation du glyphosate, contre l’avis de la France, inspirait à Emmanuel Macron ce tweet : « J’ai demandé au gouvernement de prendre les dispositions nécessaires pour que l’utilisation du glyphosate soit interdite en France dès que des alternatives auront été trouvées et, au plus tard, dans trois ans. »

Ces exemples illustrent le rôle que les États pourraient jouer pour accélérer la transition écologique. Un Brexit vert permettrait-il de mener des politiques plus favorables, en matière d’agro-écologie notamment ? En France, le président de la République indique vouloir aller plus loin que la réglementation européenne et anticiper sur l’interdiction du glyphosate, un herbicide dont l’Organisation mondiale de la santé a jugé qu’il était « potentiellement cancérigène ». Pourrait-on assister au retour de certains États sur la scène écologique, alors que la concertation internationale est affaiblie ?

Même si les sociétés évoluent, le rythme de la transition écologique est insuffisant par rapport aux recommandations scientifiques. Les États détiennent les clés du lien entre l’écologie et d’autres domaines (sécurité, défense, diplomatie, économie, société) qui structurent le champ politique : ils facilitent ou empêchent le passage du local au global, déterminent les normes industrielles ou le régime fiscal, décident de réaliser tel ou tel grand projet d’aménagement. Ce sont aussi les chefs d’État ou de gouvernement qui parlent à la société de la manière la plus solennelle. Les États ont donc un rôle pivot pour la réalisation d’un scénario limitant le réchauffement climatique à deux degrés à l’horizon de ce siècle. Mais c’est aussi à l’échelon national que les résistances aux changements culturels qu’implique l’écologie semblent les plus fortes. Aujourd’hui, les collectivités locales, certaines entreprises, les Ong, les mobilisations citoyennes ou les institutions internationales portent des dynamiques positives2. Comment transformer l’État en agent actif de la transition écologique ? Et repenser les liens entre l’État et la société dans cette perspective ?

L’État démuni, la société en quête d’un projet

La nature se joue des délimitations administratives ; les enjeux écologiques sont partout et ailleurs que dans les États. Imagine-t-on une forêt, une meute de loups, les poissons des océans respecter les frontières ? En 1986, le nuage radioactif de Tchernobyl s’est répandu sur l’ensemble du territoire français jusqu’à la Corse, malgré les communiqués de presse officiels3. Les enjeux écologiques s’inscrivent aussi dans des territoires infra-étatiques. L’opposition à la construction de l’aéroport Notre-Dame-des-Landes comme l’opposition au barrage de Sivens se fondent sur la nécessité de préserver une zone humide riche en biodiversité.

Cette réalité est encore accentuée par les dérèglements écologiques en cours. Les migrants climatiques fuient la désertification ou la montée des eaux. Les catastrophes naturelles se multiplient, traduisant par leur ampleur les effets de l’action humaine sur les éléments. Cet automne, les tempêtes et autres typhons dans les Antilles et sur la côte américaine ont dévoilé les limites de l’action politique. Ces phénomènes, qu’ils soient naturels, dus à des accidents industriels ou à un mélange des deux comme à Fukushima, ne laissent aux responsables politiques que le registre de la réparation ou de l’incantation protectrice.

La question concerne donc aussi la construction des politiques publiques, les critères sur lesquels se fonde l’action des États, les situations concrètes dans lesquelles cette action s’applique et où la nature dérange un certain ordre des choses. Préserver la biodiversité, est-ce une raison suffisante pour ne pas construire une autoroute qui désenclaverait telle ou telle région ? Est-il justifiable de protéger le loup en France, alors que les éleveurs en colère dénoncent la mort de leurs brebis égorgées ou mortes de peur4 ? La fermeture d’une centrale nucléaire et la modification des réglementations sur le diesel et plus largement des normes automobiles sont-elles compatibles avec les enjeux de l’emploi et de la compétitivité économique et industrielle de la France ?

La transition écologique représente aussi des dépenses massives à moyen terme sur l’énergie, les transports, l’agriculture, ainsi qu’une transformation en profondeur des circuits de financement et de la fiscalité. Elle remet en cause le bien-fondé de la croissance. Pour des finances publiques sous contrainte, dont les ensembles sont figés par l’éducation, les affaires sociales, la défense, la sécurité et le maintien du déficit dans la limite des 3 % du produit intérieur brut, l’écologie est un casse-tête, et les circuits de financement privés ne sont pas adaptés aux exigences de long terme de l’écologie5. Sur le front social, la création d’emplois « verts », présentée au moment du Grenelle de l’écologie (2007), ne convainc pas et la reconversion de sites industriels inquiète. La formation, essentielle lorsqu’il s’agit de « verdir » les emplois, reste en chantier. Et sans évolution, la transition écologique peut créer de nouvelles inégalités d’accès aux savoirs. En matière de santé et d’environnement enfin, des investissements publics nouveaux, de l’État comme des collectivités locales, sont indispensables pour empêcher de nouvelles injustices sur l’alimentation et la diffusion de certaines pathologies (cancers, maladies respiratoires…) liées à la pollution.

L’écologie est source d’arbitrages malaisés, incertains et souvent réversibles. Ainsi en a-t-il été de la taxe carbone, votée à l’unanimité en 2009 à l’Assemblée nationale, abandonnée en 2013 face à la révolte des Bonnets rouges bretons. Entre-temps, les différents gouvernements avaient surtout tergiversé. Les mesures écologiques sont à la merci d’un changement de majorité politique, d’une manifestation locale, d’une perte d’influence du ministre de l’Écologie, d’une saute d’humeur du président ou du Premier ministre, voire d’un « bug » administratif. Ainsi, au moment du vote de la loi sur la reconquête de la biodiversité en 2016, la rédaction initiale de l’article sur le « préjudice écologique » revenait sur la jurisprudence « Erika », exonérant les entreprises qui auraient causé un préjudice dans le cadre d’activités autorisées6. Seule l’intervention d’Ong a permis le retrait de la disposition contestée.

À ce titre, les enjeux écologiques sont un puissant révélateur des faiblesses d’un échelon national arc-bouté sur le souvenir de l’ancien temps. L’État est démuni, face au pouvoir des multinationales qui suppriment des emplois là où elles le jugent nécessaire pour satisfaire les actionnaires, et myope, face aux incertitudes de la mondialisation. La culture générale des administrations sur l’écologie ne progresse pas assez vite. Par conséquent, les décisions écologiques qui impliquent stabilité, expertise scientifique et technique et vision de long terme passent à la trappe. On pense aux volte-face sur l’énergie solaire en France, provoquées par son succès et la menace des importations de panneaux solaires chinois7.

Historiquement, c’est l’Europe qui a joué un rôle essentiel pour la construction des politiques environnementales françaises. La part des réglementations européennes dans le droit français est de l’ordre de 70 %8. L’Union européenne a légiféré et agi sur des domaines aussi variés que l’air, les déchets, la gestion des ressources naturelles et la préservation des sols, l’usage des pesticides, le milieu marin ou la notion de ville durable. Enfin, dès le protocole de Kyoto (1997), elle a été à la pointe des négociations climatiques.

L’écologie, singulièrement en France, c’est un peu la société contre l’État. Le Larzac, les mobilisations antinucléaires, la promotion d’une agriculture biologique : autant de combats qui ont marqué l’histoire des territoires. La promotion de modèles alternatifs à celui des Trente Glorieuses a été centrale. Mais quarante ans après, le phénomène a dépassé les cercles militants. L’adhésion de la société française aux valeurs environnementales, plus tardive qu’en Allemagne ou dans les pays du nord de l’Europe, est aujourd’hui en pleine dynamique : éco-gestes, transport, chauffage, alimentation ou consommation durable9. Les grandes métropoles et les régions ont accompagné cette évolution. Bordeaux a été métamorphosé par le tramway, la ré-urbanisation de la rive droite, l’aménagement des quais et d’éco-quartiers. Paris développe l’agriculture urbaine, les transports partagés et promet de bannir la voiture. La région Hauts-de-France a mis en place un plan « 100 000 logements » pour la rénovation thermique.

Pour autant, cette conquête culturelle de l’écologie n’a pas inversé le modèle. L’approche micro-économique, par projets et en fonction des aspirations de telle ou telle communauté, a des limites. L’écologie englobe tellement de sujets différents – de l’agriculture à la ville intelligente, en passant par les relations entre le Nord et le Sud – que chacun (individu, collectivité, association) peut y entrer de son point de vue, sans avoir pour autant le même intérêt pour d’autres sujets ou pour l’ensemble. De plus, la diversité des contraintes individuelles doit être prise en compte pour définir une transition socialement acceptable et réaliste. Là encore, il manque une vision d’ensemble. Par exemple, il ne suffit pas d’interdire l’usage de la voiture : tout le monde n’a pas accès aux transports en commun, les horaires de travail sont variables, les contraintes familiales et de vie diffèrent. Enfin, lorsqu’il s’agit d’investir, les territoires populaires sont défavorisés et l’égalité de traitement implique de réfléchir à la péréquation des ressources. Entre le foisonnement des projets écologiques portés par la ville de Paris et la persistance, en Seine-Saint-Denis, de nuisances industrielles majeures, comment va-t-on construire la vision écologique de la métropole du Grand Paris10 ? La transformation du modèle nécessite une approche globale et une régulation au niveau national. Et il ne suffira pas de s’en remettre au marché et aux initiatives économiques. Les entreprises ont, elles aussi, besoin d’un cap.

Est-il possible de passer d’une situation où la société était contre l’État – dans les années 1970 – puis à côté de l’État – comme aujourd’hui où les transitions écologiques se sont construites à distance des politiques publiques – à une nouvelle étape, où les interactions entre État et société permettraient l’accélération nécessaire de la transition ?

Expertise vs démocratie ?

L’épisode de la Cop21 résume bien les contradictions de la position des États. L’accord sur le climat a été rendu possible par une méthode de négociation qui privilégiait des contributions nationales. Chaque État s’est engagé sur des objectifs chiffrés, des mesures et des politiques de réduction des émissions. La qualité de ces textes a été inégale, reflétant tout à la fois les moyens (notamment statistiques) des États, leur investissement et leur volonté politique. La somme des contributions aboutissait d’ailleurs à un réchauffement climatique de l’ordre de 3 à 3, 5 °C, incompatible avec les objectifs de l’accord de Paris11. Il reste que cette méthode d’implication directe des États a joué un rôle déterminant pour surmonter les blocages.

Mais il faut encore améliorer les contributions pour atteindre l’objectif de 2 °C et leur application dans l’espace national12. En effet, c’est une vision structurée par les réalités économiques et sociales qui est en arrière-plan des discussions juridiques13. Chacun rentré chez soi, ce sont ces réalités qui influent sur le rythme de réalisation des engagements, avec les revirements et autres dérobades habituels14. Rien ne se passera sans une mobilisation des sociétés au niveau national. L’évolution positive de l’implication de la Chine sur les négociations climatiques tient à la redistribution des cartes au niveau international, mais aussi aux engagements écologiques de sa société chinoise (santé et environnement avec la pollution, accidents industriels).

Indéniablement, les politiques publiques environnementales se sont beaucoup développées en France depuis les années 1990. Ce qui se joue aujourd’hui, c’est la possibilité d’associer une expertise assez verticale et technocratique et un véritable débat démocratique pour changer les décisions politiques. Jusqu’à présent, l’expertise l’a emporté sur la démocratisation, et il n’y a pas eu d’accélération du changement15. On peut même se demander si la technocratisation des enjeux écologiques n’a pas joué contre l’entrée dans la réalité16. Le même constat vaut dans les territoires, où les préfets et la Commission nationale du débat public n’ont pas réussi à construire des visions partagées de l’aménagement.

Pour penser cette démocratisation, il est d’abord nécessaire de ne plus considérer l’écologie (mais aussi l’économie, les affaires sociales, la sécurité) comme un domaine réservé et d’imaginer un système de pensée et d’action où l’État interagit avec la société. Cette évolution est déjà perceptible. Ainsi, le rapport des Français à l’énergie a changé : ils sont ouverts à des solutions radicales (en faveur des renouvelables et de la maîtrise énergétique, pour la décentralisation) et très confiants envers les acteurs associatifs, les collectivités locales et les coopératives citoyennes17. Hier sujet régalien par excellence, l’énergie pourrait devenir une question citoyenne18. Il s’agit désormais de donner un contenu à ce qu’on appelle « société décarbonée » ou « post-croissance ».

Pour un cabinet fantôme écologiste

À un moment où les sociétés se divisent, le projet écologique doit inclure les classes populaires et produit de la justice sociale. Le concept de justice climatique a joué un rôle essentiel pour amplifier la portée des négociations climatiques et permettre d’installer la confiance entre les États. C’est à partir de ce concept qu’en France, les acteurs publics peuvent mieux réfléchir à leur rôle de régulation, d’incitation, de prévision et d’implication budgétaire.

La fiscalité est un exemple. En Europe, la France est à la traîne sur la fiscalité écologique. Mais, respectant le principe de redistribution, la fiscalité écologique ne devrait pas pénaliser les classes populaires. La méfiance d’une partie de l’opinion – l’écologie implique plus d’impôt – ne peut être surmontée qu’en veillant à la neutralité d’une réforme fiscale pour les ménages les plus modestes.

La place des sciences également est un point crucial. Le rôle du Groupement d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec) pour démontrer le réchauffement climatique a été décisif dans la prise de conscience. Depuis trente ans, les appels de scientifiques sur la biodiversité et le climat se multiplient et les sciences citoyennes témoignent de l’intérêt du grand public. Mais quels liens organiser entre les réalités scientifiques et la décision politique19 ? Aucune orientation claire ne se dégage aujourd’hui. On observe même parfois sur certains sujets (santé et environnement notamment) la tentation d’opposer expertise et contre-expertise comme pour repousser indéfiniment la décision. Il ne s’agit pas de décider une fois pour toutes d’un schéma général, alors que c’est la complexité des situations et des sujets qui marque l’époque. Mais la prise en considération des éléments scientifiques disponibles devrait devenir un principe20.

Le contre-pouvoir, c’est le pouvoir qui s’organise face à une autorité établie et qui développe des contre-propositions. Les enjeux écologiques sont de ceux sur lesquels des propositions alternatives aux politiques officielles pourraient émerger rapidement. Lorsque la maire de Paris, Anne Hidalgo, lance une politique de restriction à l’usage de la voiture ou dénonce la pollution de l’air, elle fait évoluer le débat au niveau national. Lorsqu’un collectif d’associations conçoit un projet alternatif au projet Europacity dans le triangle de Gonesse, il suscite un débat sur l’aménagement du territoire et la création d’emplois21.

Sans remettre en cause les instances de dialogue existantes, il s’agit de construire un rapport de force plus favorable à l’écologie. Pour lancer l’alerte (sur la cause animale, le pouvoir des lobbies, les liens entre santé et environnement…), construire des alternatives (agro-écologie), développer d’autres modes de réflexion (indicateurs alternatifs de mesure du développement), donner la parole à de nouvelles personnes (liste Europe Écologie de 2009), l’écologie a toujours alimenté la créativité politique. Il s’agit désormais de l’organiser plus efficacement.

Ce qui se passe aux États-Unis peut servir d’exemple. Les provocations de Donald Trump ont encouragé une interaction entre les acteurs favorables à l’accord de Paris, dont la visibilité et la solidarité ont été croissantes. Les États, les entreprises, les personnalités, les universités, les citoyens, c’est l’ensemble de la société américaine qui se mobilise. Il n’existe pas aujourd’hui, en France comme ailleurs, de promotion de contre-propositions écologistes au niveau national sur l’ensemble des grandes décisions politiques qui ont des conséquences écologiques. Les initiatives et les réflexions existent, mais sans agenda ou porte-parole connus. Et le lien entre les différents sujets n’est pas toujours compréhensible par le grand public. Quelle est la continuité entre une décision sur l’aéroport Notre-Dame-des-Landes et l’engagement sur le climat par exemple ? L’affaiblissement actuel des Verts, qui n’ont plus de groupes parlementaires, rend indispensable la définition d’un contre-pouvoir qui associerait des personnalités venues d’horizons écologiques diversifiés, du monde des sciences à celui de l’entreprise, en passant par le militantisme.

La création d’un shadow cabinet écologique irait dans ce sens22. Il s’agirait de composer une équipe qui incarnerait, par ses propositions, ce qu’un gouvernement plaçant l’écologie au centre de son action peut faire à l’échelle d’un quinquennat. Cette initiative aurait l’intérêt de montrer la transversalité des enjeux écologiques, de permettre une inscription des préoccupations écologiques dans les médias et de leur donner un visage. Elle a pour conditions la désignation de représentants légitimes, une adaptation au rythme d’un agenda politique qui préserve la lisibilité des enjeux écologiques, la possibilité de faire des propositions et non d’être seulement en réaction et en obstacle aux représentants politiques officiels. Elle aurait l’avantage de rendre enfin palpable la confrontation des projets. L’un des premiers actes politiques de ce shadow cabinet écologique devrait être de proposer au gouvernement un débat contradictoire sur les enjeux énergétiques et sa vision d’une Europe engagée pour l’écologie. Il va en effet falloir choisir : changer radicalement, ou rester éternellement dans le remords.

Note

  • 1.

    “The Brexit and Its Implications for the Green Transition in the UK and Europe”, Europe House, Londres, 11 novembre 2017.

  • 2.

    On peut notamment citer le C40, un réseau international de métropoles engagées contre le réchauffement climatique, présidé aujourd’hui par Anne Hidalgo, maire de Paris. Par ailleurs, l’engagement de certaines régions américaines comme la Californie, de grandes entreprises, de scientifiques et de célébrités a permis de relativiser la décision de Donald Trump de quitter l’accord de Paris.

  • 3.

    Résumés par l’expression : « Le nuage s’est arrêté à la frontière. »

  • 4.

    Voir Jean-Jacques Fresko (sous la dir. de), « Vivre avec loup. Pour une politique de gestion soutenable de la présence du loup en France », La Fabrique écologique, décembre 2017 (www.lafabriqueecologique.fr).

  • 5.

    Voir sur ce point particulier l’article de Wojtek Kalinowski, « Au-delà de la finance verte », ici p. 99.

  • 6.

    « C’est comme si l’on disait que les victimes d’un médicament comme le Mediator, parce qu’il avait été autorisé, n’avaient droit à aucune indemnisation. Un texte destiné à réparer le préjudice écologique se transforme en texte protégeant ceux qui causent ce préjudice. » Pierre Le Hir, « Le gouvernement rétropédale sur le préjudice écologique. Entretien avec Laurent Neyret », Le Monde, 1er mars 2016.

  • 7.

    Fin 2010, le gouvernement de François Fillon, confronté au succès de cette filière des énergies renouvelables, avait ainsi décidé brutalement un moratoire sur tout nouveau projet photovoltaïque, après avoir supprimé plusieurs aides fiscales, arguant que le montant des aides allait creuser le déficit budgétaire et que les tarifs de rachat allaient augmenter le prix de l’électricité. Face à ces arguments, la question de la constitution d’une filière de production d’énergie solaire en France n’a, semble-t-il, guère pesé dans la balance.

  • 8.

    On peut citer la législation régulière sur les organismes génétiquement modifiés (Ogm) depuis 1990 ou la directive-cadre sur l’eau de 2000, la mise en place du réseau Natura 2000, l’introduction du système de contrôle Reach ou les actions de lutte contre le changement climatique.

  • 9.

    Voir Éric Dupin, les Défricheurs. Voyage dans la France qui innove vraiment, Paris, La Découverte, 2014.

  • 10.

    Jade Lindgaard, « Qu’est-ce que les toxic tours ? », Reporterre.net, 8 septembre 2014.

  • 11.

    Laurence Tubiana, « Le niveau des contributions nationales établies avant l’accord de Paris doit être révisé à la hausse », ideas4development.org, 31 octobre 2017.

  • 12.

    La négociation de ces règles d’application est d’ailleurs toujours en cours et devrait déboucher en 2019, lors de la Cop24 de Katowice en Pologne.

  • 13.

    Stefan C. Aykut et Amy Dahan, Gouverner le climat ? Vingt ans de négociations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2015.

  • 14.

    Rappelons le refus des États-Unis de Georges W. Bush de ratifier le protocole de Kyoto de 1997, le retrait canadien en 2011, les longues hésitations de la Russie qui a finalement adopté le protocole en 2004 et le fait que les pays dits « émergents » (Chine, Inde, Brésil…) n’y étaient soumis à aucun engagement quantifié de réductions de leurs émissions de gaz à effet de serre.

  • 15.

    Citons notamment le Commissariat général au développement durable, le Conseil général de l’environnement et du développement durable, France Stratégie, la Cour des comptes, l’Institut national de la recherche agronomique.

  • 16.

    Voir l’entretien avec Daniel Cohn-Bendit, « Une paralysie bien française », Esprit, octobre 1997.

  • 17.

    Jean-Daniel Lévy, Julien Potéreau et Antoine Gautier, « Le rapport des Français à l’énergie », Harris interactive pour Heinrich Böll Stiftung France et La Fabrique écologique, décembre 2017.

  • 18.

    En 2016, la maire de Nantes, Johanna Rolland, a lancé un débat sur la transition énergétique qui a mobilisé plus de 50 000 personnes. Selon certaines estimations (www.lelabo-ess.org), les projets citoyens pourraient représenter 15 % de l’électricité verte en 2030.

  • 19.

    Voir Catherine Larrère, « L’écologie politique existe-t-elle ? », ici p. 120.

  • 20.

    Voir les travaux de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.

  • 21.

    Rémi Barroux, « Le projet Europacity contraire à l’environnement », Le Monde, 29 août 2017.

  • 22.

    Au Royaume-Uni, le shadow cabinet (« cabinet fantôme ») comprend les députés du parti d’opposition qui, sous la conduite de leur chef de parti, forment un gouvernement alternatif à celui du gouvernement.

Lucile Schmid

Haut-fonctionnaire, membre du comité de rédaction de la revue Esprit, Lucile Schmid s'est intéressée aux questions de discrimination, de parité et d'écologie. Elle a publié de nombreux articles pour Esprit sur la vie politique française, l'écologie et les rapports entre socialistes et écologistes. Elle a publié, avec Catherine Larrère et Olivier Fressard, L’écologie est politique (Les Petits…

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