Introduction. De 2008 à 2010, l'euro, les banques et les choix budgétaires.

La deuxième onde de choc de la crise financière a touché l’Europe à partir de l’automne 2009 quand, en Grèce, le gouvernement socialiste de Georges Papandréou, nouvellement élu, a dévoilé une situation des comptes publics plus dégradée que ne l’avaient reconnu les gouvernements précédents, rompant avec une pratique de dissimulation, tacitement acceptée, qui avait permis à la Grèce d’entrer dans l’euro. Cette « crise des dettes souveraines » s’inscrit dans la continuité de la « crise des subprime » tout en retournant le rapport de force : hier sauveurs des marchés, les États sont aujourd’hui sous leur surveillance. Depuis lors, la zone euro est sous tension au point que, selon le président du Conseil européen, Hermann Von Rompuy, elle joue sa « survie ».

Après des semaines d’hésitation, les responsables européens ont finalement construit, en juin 2010, un plan de secours pour des États qui ne pourraient plus financer leur dette, ce qui a stabilisé la situation grecque et mis un terme provisoire aux spéculations sur l’éclatement de l’euro. À contrecœur et après bien des tergiversations, l’Allemagne reconnaissait ainsi que le pacte de stabilité ne suffisait pas, que la solidarité s’appliquerait, qu’il n’était pas question de laisser un pays sortir de l’euro ni de l’exclure. Mais la confiance reste fragile comme en témoigne, mi-novembre, la situation de l’Irlande qui soulève l’inquiétude des marchés, non pour l’état de ses finances publiques (même si le niveau de déficit, 32 % du produit intérieur brut en 2010, est conséquent) mais pour l’état de son système bancaire. Les banques irlandaises, en effet, nationalisées en 2008, surdimensionnées par rapport aux besoins du pays, cherchent massivement des liquidités auprès de la Banque centrale européenne, au point de représenter un quart des facilités de liquidité accordées au système bancaire européen1. Derrière ce besoin de liquidités, les observateurs finissent par craindre un vrai problème d’insolvabilité, dans une économie irlandaise touchée de plein fouet par la crise de 2008. On est donc plus proches d’une situation islandaise que d’une situation à la grecque2. Les deux États aujourd’hui contraints à une grande rigueur budgétaire ont largement profité de l’euro : sur la base de chiffres arrangés, la Grèce avait été qualifiée, ce qui lui a permis de bénéficier de taux d’emprunts très bas, alignés sur ceux de l’Allemagne, tout au long des années 2000. L’Irlande n’est pas non plus exempte de reproches puisqu’elle doit son spectaculaire décollage économique de la décennie 1990 aux aides européennes mais surtout à un dumping fiscal (la faible imposition des entreprises) non coordonné avec le reste de l’Europe. Difficile dans ces conditions de demander aux contribuables français ou allemands de supporter aujourd’hui les conséquences ! Il le faudra pourtant car les pays sont interdépendants : c’est en France que se trouve le plus grand stock de créances publiques et privées sur la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Portugal et l’Espagne (537, 8 milliards d’euros). Et ce sont les banques anglaises et allemandes qui détiennent (respectivement 149 et 139 milliards d’euros) le plus de dettes irlandaises3.

L’Europe est donc finalement rattrapée par ses déséquilibres et un consensus minimal qui fait de l’euro un projet incomplet en l’absence de véritable gouvernement économique de la zone euro. L’Allemagne a accepté à contrecœur la création du Fonds européen de stabilité financière mais à condition de pouvoir le présenter comme temporaire (prévu pour trois ans, il doit s’éteindre en 2013). C’est précisément en présentant, lors du Conseil européen du 29 octobre 2010, des pistes pour aller, après 2013, vers un mécanisme permanent de gestion des crises, que les Français et les Allemands ont relancé l’inquiétude sur la situation irlandaise, ouvrant un nouveau cycle de surréaction des marchés qui pourrait s’étendre au Portugal, à l’Espagne et à l’Italie. Une des pistes évoquées concerne en effet la mise à contribution du secteur privé dans la réduction des créances, ce qui signifie obliger les prêteurs à renoncer à une partie de leur créance dans le cadre d’une restructuration de la dette. Le 12 novembre 2010, l’engagement inverse a été pris pour rassurer les marchés : les créanciers privés ne seront pas mis à contribution pour sauver les États en difficulté. Mais la fragilité des banques irlandaises a été mise en évidence, de même que la difficulté de ce pays de concevoir un autre système de développement que le dumping fiscal qui a assuré son attractivité (le taux d’imposition des sociétés, fixé à 12, 5 %, correspond à moins de la moitié du taux moyen appliqué aujourd’hui dans l’Union. C’est pour éviter d’avoir à renoncer à cette mesure sous la pression des autres États que les Irlandais ont hésité à demander l’aide européenne4). Cet épisode illustre surtout la difficulté des États européens à retrouver une force de contrainte sur les marchés financiers tant ils dépendent d’eux pour financer leur dette.

Ce nouvel épisode rappelle la situation particulière de l’Europe dans l’économie mondiale. Elle a fait le choix de la monnaie unique sans coordination budgétaire et politique et sans solidarité en espérant suffisantes les règles du pacte de stabilité, qui n’ont d’ailleurs, le plus souvent, pas été respectées. Au moment de la crise de 2008, elle se trouve donc devant une institution monétaire inachevée, une croissance économique faible, des endettements privés ou publics importants, des divisions sur les choix politiques et les stratégies économiques qui ne demandent qu’à s’afficher. Quand la première onde de choc arrive, les États, qui avaient favorisé la « libéralisation » des marchés pour faciliter le financement de leurs déficits, sont appelés à la rescousse, ils mobilisent leurs capacités budgétaires mais sont désormais trop endettés et reviennent sous la pression des marchés quand ils doivent lever de nouveaux emprunts.

Que reste-t-il de l’autonomie des choix politiques dans un tel scénario ? Le débat sur les échéances présidentielles de 2012 n’est-il pas déjà entièrement préempté dans ces conditions ? Et comment ne pas nourrir le scepticisme vis-à-vis de l’Europe et de ses dirigeants ? Les États ont-ils tiré parti de la fenêtre de tir qui s’était ouverte pour rappeler des règles au moment où ils devaient intervenir pour éviter la dépression mondiale qui pouvait suivre la panique financière ? Au final, les banques s’en sortent bien, la spéculation sur les faillites d’État se poursuit, les nouvelles règles tardent à s’imposer. Faut-il pourtant se résigner à l’impression du business as usual ? Est-on simplement revenu en arrière comme si rien ne s’était passé, en ayant simplement alourdi les déficits des États au passage ?

Le risque du scepticisme est réel aujourd’hui : la volonté de coordination fait défaut, les capacités d’échapper à l’encadrement restent puissantes, les contraintes économiques semblent imposer leur évidence. Pire : après une année 2009 qui donnait l’impression que la crise avait été bien gérée, que les leçons de 1929 avaient été bien assimilées (ne pas assécher les liquidités, ne pas tuer la demande, éviter le protectionnisme…), l’année 2010 ne présente guère de bonnes nouvelles : la guerre monétaire est repartie, le dollar joue cavalier seul, le yuan chinois est toujours sous-évalué. Le G20 présidé par la France ne manquera pas d’ouvrage… Partout, y compris en Europe, des stratégies non coopératives prennent le devant.

Cependant, il ne faut pas noircir le tableau à l’excès, au point d’oublier la réalité des efforts de régulation : des règles plus strictes sont imposées aux banques (mais elles ont jusqu’à 2019 pour s’adapter aux nouvelles contraintes), des engagements ont été pris sur les paradis fiscaux, un début d’encadrement des marchés des produits dérivés apparaît… Mais les crises sont brutales et le temps de la réforme est long…

Comment cette nouvelle crise transforme-t-elle l’Europe ? Les États ont été exposés en première ligne au plus fort de la crise mais la coordination européenne a été décisive. La gestion intergouvernementale chaotique a incité les marchés à spéculer sur les divisions. Le système monétaire est incomplet : les règles automatiques ne peuvent pas fonctionner et elles ne sont d’ailleurs pas respectées.

Mais il y a plus grave pour la monnaie unique : la zone euro comprend des pays dont les trajectoires économiques sont divergentes. L’Allemagne exportatrice mise sur la maîtrise de coûts du travail, au détriment de la demande intérieure. La France, à l’inverse, maintient sa croissance par la consommation des ménages. La Grèce est une économie de services, par définition non exportatrice, etc. Les faibles taux d’intérêt permis par l’euro ont même amplifié la divergence des stratégies, certains pays en rattrapage privilégiant l’immobilier (Irlande, Espagne, voir la photographie de couverture) et l’endettement des ménages, là où l’Allemagne, préoccupée par ses exportations, a comprimé la demande intérieure et les salaires, pour accroître sa compétitivité. Comment traiter cette hétérogénéité de l’espace européen au moment même où les intérêts nationaux divergents s’expriment plus nettement ? Au moment aussi où le passage à de nouvelles étapes de coopération (budget, fiscalité…) supposerait des décisions touchant à des choix renvoyant à des compromis économiques et sociaux profondément ancrés dans les particularités des États et les contrats sociaux nationaux.

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Pour évaluer la marge de manœuvre qu’il reste aux États européens face aux marchés, nous procédons dans ce dossier en deux temps en revenant sur la nature de la crise des dettes souveraines avant de nous interroger plus fondamentalement sur les pouvoirs et les limites de l’intervention publique aujourd’hui.

Comment, tout d’abord, les acteurs ont-ils vécu les événements de l’intérieur ? On en a un aperçu grâce à plusieurs livres récents, présentés par Olivier Mongin, qui restituent, en deçà des décisions, des ambiances et des règles de comportements dans ces entreprises discrètes voire secrètes que sont les banques comme la Société générale ou Goldman Sachs, banque dont le rôle fut central dans l’affaire grecque puisque c’est elle qui a longtemps conseillé le gouvernement grec, pour lui permettre, non sans « créativité comptable », d’afficher des comptes présentables pour l’entrée dans l’euro, puis qui s’est chargée de placer sa dette sur les marchés, tout en spéculant de son côté (« pour compte propre ») sur le défaut de la Grèce ! Quelle importance faut-il vraiment accorder à la réduction du déficit et de la dette se demandent ensuite Jacques Mistral et Christian Chavagneux5 ? Si l’intervention budgétaire des États reste un moyen d’action majeur, le poids de la dette peut constituer à la longue un handicap pour l’ensemble de l’économie. Mais une réduction trop massive ou trop brutale risque de son côté de briser l’activité économique, et il n’est pas facile de naviguer au mieux entre ces deux écueils.

Entre l’automne 2009 et l’été 2010, l’Europe a beaucoup temporisé et montré, selon certains, sa paralysie. Mais un regard historique sortant de l’imagerie convenue des consensus européens autour du couple franco-allemand, rappelle Sylvain Kahn, permet de relativiser cette impression de lenteur. Si l’on accorde toute leur place aux conflits et aux mésententes entre les États de l’Union, les divergences vécues ces derniers mois apparaissent moins inhabituelles. Le doute sur l’Europe s’exprime d’autant plus fortement que la crise a aussi été l’occasion d’une prise de conscience de la montée en puissance de l’Asie. Dans un sondage récent, 78 % des Français confiaient leur conviction que l’Europe serait une puissance économique stagnante ou déclinante dans les vingt prochaines années6. Sans verser dans un pessimisme excessif, comment faire le point sur la capacité de l’Europe à répondre à la concurrence asiatique ? (Corinne Vadcar).

Dans un deuxième temps, il s’agit de reprendre plus largement la question de l’intervention publique aujourd’hui dans l’économie. Si nous avons pointé, dès le début de cette crise (voir notre dossier de décembre 2008, « Dans la tourmente (2). Que fait l’État ? Que peut l’État ? »), les ambiguïtés de la célébration d’un « retour » de l’État, les événements récents montrent bien que le changement de contexte par rapport à l’économie de l’après-guerre laisse le dossier ouvert. Valérie Charolles se demande tout d’abord comment s’organise le débat sur les contraintes qui pèsent sur l’action publique. Comment le diagnostic des marchés est-il construit ? C’est aussi pour un débat sur les « représentations » que se prononce Gabriel Colletis, en prolongeant les réflexions liées à la naissance de la société française d’économie politique (AFep), preuve que le besoin de débats entre économistes se fait bien sentir dans les suites de la crise de 2008.

Mais ce débat doit éviter les caricatures, notamment celle qui voudrait que la faute vienne de Bruxelles. Que dit exactement la doctrine européenne en matière d’intervention publique ? On en parle d’autant plus qu’on n’en sait pas grand-chose. D’où l’intérêt de la mise au point de Laurent Cyterman pour qui les choix de l’Union européenne relèvent de ce qu’on appellerait en France une « politique publique », mais qu’il manque à l’Europe la capacité à assumer et à exprimer cette ligne politique. On verra, pour finir, avec Michaël Fœssel, que les concepts d’intervention ne sont pas propres à l’économie, et que l’histoire de la philosophie et même de la théologie nous aide à mieux comprendre des formulations et des logiques qui nourrissent, à leur insu le plus souvent, bien des doctrines économiques.