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Le Conseil constitutionnel : une cour suprême en devenir ?

La décision du Conseil constitutionnel de censurer la taxation à 75% des plus hauts revenus, rendue le 12 décembre 2012, pose à nouveau, pour un certain nombre de commentateurs, la question de la nature et de la légitimité de cette institution1, qui serait devenue, notamment grâce à la question prioritaire de constitutionnalité, une véritable « cour suprême ». Or, une telle affirmation cache souvent une critique de l’importance qu’a acquise, depuis le début des années 1970, le Conseil constitutionnel au sein du système institutionnel et politique français. En effet, derrière le terme « cour suprême », c’est la crainte du gouvernement des juges qui est ravivée. Qu’en est-il vraiment ?

Qu’est-ce qu’une cour suprême ?

Juridiquement,

les cours suprêmes sont des juridictions placées au sommet de l’édifice juridictionnel d’un État et dont relèvent par la voie de l’appel ou de la cassation l’ensemble des tribunaux et cours composant cet édifice2.

Souvent confondues avec les cours constitutionnelles, les cours suprêmes ont pour fonction première d’assurer l’unité de l’application et de l’interprétation du droit en contrôlant les décisions prises par l’ensemble des juridictions placées sous leur autorité. Dans ce but, elles disposent de l’arme ultime qu’est l’annulation des décisions de ces juridictions. Dans ce système, le contrôle du respect de la Constitution par les pouvoirs publics n’est qu’un aspect de la mission générale des cours suprêmes, qui ont à connaître de tous les litiges et non uniquement du contentieux constitutionnel.

Au contraire, les cours constitutionnelles sont traditionnellement considérées comme des organes juridictionnels spécialisés, placés en dehors du système juridictionnel de l’État, et détenant le monopole du contentieux constitutionnel. Elles ne disposent d’aucun lien organique et hiérarchique à l’égard des autres juridictions, qui ne sont pas placées sous leur contrôle et dont elles ne peuvent généralement pas annuler les décisions (même s’il existe des systèmes hybrides).

Au-delà de leur définition juridique et des différences qui les caractérisent, les cours suprêmes comme les cours constitutionnelles ont un rôle institutionnel et politique identique. En effet, devant garantir le respect et l’application uniforme de la Constitution, elles constituent des organes de régulation des pouvoirs exécutif et législatif. Et, si

les cours constitutionnelles appartiennent au même genre que les juridictions ordinaires [elles n’appartiennent pas] à la même espèce. Les questions qui [leur] sont soumises se situent au plus haut niveau : celui où se rejoignent droit et politique3.

C’est pourquoi leur légitimité à créer du droit est souvent remise en cause. Pour autant, ces juridictions ont une fonction démocratique fondamentale : moyen à disposition de l’opposition parlementaire et/ou des citoyens, elles participent à la pacification de la vie politique et sociale en tranchant, juridiquement, des conflits politiques et sociaux ; gardiennes de la répartition constitutionnelle des pouvoirs, elles en assurent l’effectivité et constituent une illustration de ce que « par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir4 » ; interprètes des déclarations des droits, elles participent à l’approfondissement de la démocratie en assurant la garantie des droits. Un tel rôle n’est pas illégitime puisque, in fine, le pouvoir constituant a toujours le dernier mot et peut réviser la Constitution.

Qu’en est-il du Conseil constitutionnel ?

Si l’on s’en tient à la définition juridique, le Conseil constitutionnel n’est pas une cour suprême et ne pourrait le devenir qu’au prix d’un bouleversement fondamental de l’organisation juridictionnelle française, héritée de la Révolution française, et d’une conception particulière de la séparation des pouvoirs. La France dispose, en effet, de deux ordres de juridiction, l’ordre administratif et l’ordre judiciaire, au sommet desquels sont placées deux cours suprêmes, le Conseil d’État et la Cour de cassation. La transformation du Conseil constitutionnel en une cour suprême, sur le modèle américain, impliquerait nécessairement de placer le Conseil d’État et la Cour de cassation sous son contrôle et, sans doute à terme, d’unifier les ordres de juridiction. Sans une révision de la Constitution, qui reconnaît les deux ordres et consacre l’existence des deux cours suprêmes, stricto sensu, et sans, surtout, une volonté politique inébranlable, une telle transformation semble peu probable. Elle n’est d’ailleurs pas souhaitable. Le système français s’organise autour d’une spécialisation des juges : au Conseil constitutionnel le monopole du contrôle de la constitutionnalité des lois, aux cours suprêmes (Conseil d’État et Cour de cassation) celui de leur conventionnalité. Complémentaires, ces contrôles ainsi répartis ont fait la preuve de leur efficacité : la garantie des droits fondamentaux est assurée en même temps que la suprématie de la Constitution.

Néanmoins, le Conseil constitutionnel est bien une cour constitutionnelle et, à ce titre, son rôle n’est pas substantiellement différent de celui d’une cour suprême. Faut-il le regretter ? Non, et cela pour deux raisons.

D’une part, du point de vue juridique, même en l’absence de lien organique avec les juridictions suprêmes, l’autorité des décisions du Conseil constitutionnel est réelle à leur égard et, confrontées à des questions mettant en jeu des droits et des libertés constitutionnellement garantis, elles appliquent et s’inspirent des décisions du Conseil qui s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles5. En outre, à l’occasion du jugement des questions prioritaires de constitutionnalité, le Conseil contrôle également la constitutionnalité de l’interprétation des lois donnée par les juridictions suprêmes, assurant ainsi l’application uniforme du droit constitutionnel. Le Conseil d’État, d’ailleurs, n’hésite plus à faire référence explicitement aux décisions du Conseil constitutionnel6.

D’autre part, d’un point de vue institutionnel et politique, il ne s’agit pas d’un fait nouveau. Si sa création en 1958 devait empêcher le parlement d’intervenir dans le domaine de l’exécutif, le Conseil constitutionnel s’est émancipé dès 1971 en s’attribuant le rôle de gardien des droits fondamentaux. Dès lors, le Conseil constitutionnel était devenu une cour constitutionnelle à part entière, quand bien même un certain nombre de commentateurs attribue cet état à l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité par la révision constitutionnelle de juillet 2008. À ce titre, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a permis un véritable approfondissement démocratique du système politique français sans pour autant en faire un colégislateur. Car,

ce qui fonde la légitimité du juge constitutionnel c’est que […] le contrôle qu’il exerce et la censure qu’il peut prononcer à l’encontre d’un texte législatif ne s’analysent pas comme un verrou ou un barrage, mais comme un aiguillage7.

À cet égard, le Conseil constitutionnel est concurrencé dans ce rôle par l’importance croissante que prennent la Cour européenne des droits de l’homme et la Cour de justice de l’Union européenne à l’égard du législateur français.

  • 1.

    Voir par exemple l’article d’Éric Conan publié dans Marianne du 11 janvier 2013.

  • 2.

    « Cours suprêmes et cours constitutionnelles », dans Loïc Cadiet (sous la dir. de), Dictionnaire de la justice, Paris, Puf, 1re éd., 2004, p. 277.

  • 3.

    Louis Favoreu, « La légitimité du juge constitutionnel », Revue internationale de droit comparé, avril-juin 1994, vol. 46, no 2, p. 557-581.

  • 4.

    Montesquieu, De l’esprit des lois, Éditions Nourse, 1772, tome I, livre XI, chap. iv : « Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

  • 5.

    Alinéa 3 de l’article 62 de la Constitution du 4 octobre 1958.

  • 6.

    Voir par exemple : CE, S. 21 décembre 2012, Société Groupe Canal Plus et autres, no 362347.

  • 7.

    L. Favoreu, « La légitimité du juge constitutionnel », art. cité, p. 578.