Le Grand Paris et la réforme des collectivités territoriales. Quel retour de l'État ?

L’un des projets de réforme les plus suivis par la classe politique (droite et gauche réunies) concerne les collectivités territoriales, et cela d’autant plus que l’on ne peut le dissocier de l’action très visible menée par le président Sarkozy à propos du Grand Paris. L’un ne va pas sans l’autre, le projet de réforme et la volonté de faire bouger la présumée métropole parisienne1. Mais si le premier a pris des formes traditionnelles (rapport Dallier de 2006, commission Balladur de 2008-2009…), le Grand Paris a, lui, pris une dimension très médiatique et donné lieu à un récit ponctué par la consultation d’équipes animées par des « starchitectes ». On connaît la chronologie et les péripéties de la réforme en cours des collectivités comme les séquences successives du Grand Paris vite devenu Région Capitale. On a saisi l’implication des acteurs concernés dans les deux cas (essentiellement les maires des communes, les départements et les régions d’un côté… La région Île-de-France, la mairie de Paris et l’État de l’autre), mais on a surtout compris que les deux processus participaient clairement d’un retour de l’État, d’une « re-centration » qui s’opère aux dépens de nombreux acteurs. Ce qui a suscité des réactions de personnalités politiques de droite de premier plan (Alain Juppé, Jean-Pierre Raffarin). Mais faut-il en conclure, comme le font beaucoup, à une nouvelle séquence du conflit qui oppose les girondins et les jacobins, les collectivités décentralisées et l’État centralisateur ?

Se contenter de cette analyse ferait l’impasse sur les raisons manifestes ou cachées de la recentration/recentralisation et sur la nature de l’État qui cherche à s’imposer, et n’interroge pas outre mesure les faiblesses des critiques énoncées contre l’État. Bref, si le Grand Paris est l’initiative d’un État central qui n’a jamais bien supporté sa Ville Capitale, l’immobilisme institutionnel prôné réactivement par la plupart des associations d’élus ne permet pas de répondre au défi métropolitain. Un défi qui tient à ce paradoxe : Paris est considérée comme une ville de 10 millions d’habitants, ce qui en fait la première ville européenne sur le plan démographique dans tous les classements des villes à l’échelle mondiale, alors que la Ville de Paris désigne les 2 millions d’habitants qui vivent dans les 106 km2 de la ville historique. C’est bien la manière dont on répondra « politiquement » à la question de la métropole qui devrait permettre et légitimer un véritable débat national sur l’avenir de l’urbain et sur la nouvelle question urbaine. Comme Jacques Donzelot le souligne, la question urbaine n’est plus assujettie à la politique sociale car celle-ci passe désormais par une citoyenneté urbaine dont les pratiques métropolitaines sont l’indice et le moteur2.

On l’a compris, penser la métropole depuis la vue qu’on en a de la petite colline des Hauts-de-Seine est trompeur. Mais cette déclaration prononcée le 5 novembre 1999 à la tribune du conseil général – « Les Hauts-de-Seine ne doivent pas être regardés comme un petit département, mais comme une grande ville dont le centre serait extérieur à elle-même » – émane d’Henri Guaino, celui-là même qui inspire la vision présidentielle du Grand Paris après avoir été le conseiller spécial de Charles Pasqua, le patron du département de 1988 à 2004. « Jamais les relations n’ont été aussi imbriquées entre le sommet de l’État et ce petit territoire biscornu3 de 176 km2 », mais le territoire politique qui a formé Sarkozy et Claude Guéant n’est peut-être pas tout à fait l’analogue des projets métropolitains qui s’esquissent à Lyon, Nantes, Lille, Bordeaux…

À lire les commentateurs de tous bords, il ne fait guère de doute que la réforme des collectivités territoriales comme le projet du Grand Paris débouchent sur un retour de l’État qui est dans les deux cas de figure une recentralisation.

Avant que les projets de réforme successifs ne viennent perturber des équilibres fragiles et durcir les positions des uns et des autres selon des clivages qui ne sont pas nécessairement politiques (droite/gauche), le débat portait essentiellement sur deux points. Premier point : celui de la nature hybride de la réforme Chevènement qui avait rendu possible l’émergence des Epci. Ces établissements publics de coopération interterritoriale – qui renvoient aux intercommunalités, communautés d’agglomération et communautés urbaines – s’appuient sur le socle républicain de la commune, consacrée comme « gouvernement » du local, tout en favorisant des pratiques de « gouvernance » sur le mode de procédures complexes. Deuxième point : celui de la faiblesse démocratique de ces institutions dont les acteurs indirectement élus sont loin de l’idéal de représentation qui devrait prévaloir4. Ces discussions pouvaient conduire soit à une critique de l’inflation du nombre de fonctionnaires territoriaux (c’est désormais un leitmotiv du président Sarkozy et du grand financier Éric Woerth qui adorent comparer ces chiffes avec ceux de la réduction des fonctionnaires de l’État), soit à souligner le caractère non pleinement démocratique d’une « interterritorialité » qui est devenue aujourd’hui une procédure privilégiée : le géographe Martin Vanier parle de « l’inter5 » et l’on sait que les préfets pourront imposer l’interterritorialité à toutes les communes réticentes dès 2012. Mais, la plupart du temps, on en est resté à une vision de « l’inter » qui valorisait essentiellement la mutualisation des services rendus possibles par la création de syndicats intercommunaux (eau, ordures…) plus que des projets politiques ou une modification des compétences (à commencer par l’urbanisme6). D’une manière plus large les analyses économiques de Laurent Davezies7 soulignaient aussi bien la faiblesse économique parisienne et les tares des collectivités territoriales (dont la richesse est selon lui le plus souvent assise sur des mesures émanant de la redistribution nationale).

En dépit de cela, il était rarement question de l’État dont on avait tendance à croire qu’il réduisait de facto son périmètre (le libéralisme économique étant perçu comme favorisant un moins d’État). La réforme en cours a modifié les donnes si l’on en juge par le quasi-raté de la commission Balladur et le passage en force de l’État sarkozien dont la dogmatique est assez claire. L’État revient comme institution régulatrice, ce que nous avait déjà appris la politique de la ville dans sa version Anru8. Mais si l’État organise la mise en concurrence (ce qui vaut pour les villes vaut pour les pôles universitaires et pour tous les autres types de pôles), il le fait parce qu’il ne dispose plus des moyens financiers auxquels il adossait son action publique. C’est par défaut économique, par faiblesse budgétaire, que l’État a été conduit à transférer des compétences aux territoires (le social au département par exemple) et à retirer aux territoires décentralisés la manne financière, à savoir la taxe professionnelle (il ne reste ainsi à la région que les cartes grises comme apport financier).

Tel est l’état de la discussion : les collectivités territoriales se rebellent contre la volonté étatique et présidentielle de leur ôter un pouvoir économique sans lequel ils n’existent pas. Parallèlement, toute une série de mesures (commission Balladur, Sénat…) intervient pour imaginer une nouvelle architecture d’où il ressort que la commune demeure le socle républicain intouchable (il est l’espace d’agrégation minimal), que les « interco » sont valorisées comme espace institutionnel, et que les départements et les régions vont être mixés par la création d’un corps de conseillers territoriaux dont la procédure élective est contestable (affaiblissement de la parité). Si la figure du préfet en sort naturellement renforcée (il incarne l’État garant de la sécurité et des règles et donc régulateur, un grand Paris de la sécurité existe depuis l’été 2009), s’il est manifeste que les médiations (entre l’État et la commune) sont fragilisées dans un esprit tout sarkozien qui privilégie le lien direct, il apparaît surtout que la région et le département sont les mal-aimés d’une réorganisation qui bénéficie à deux acteurs : à l’État qui recentralise pour mieux se débarrasser de ce qu’il ne peut plus assumer et aux communes (en « inter ») qui s’allieront dans des syndicats intercommunaux pour l’intendance. Et les métropoles dira-t-on ? On ne leur a pas accordé un statut d’intérêt général et elles sont perçues au mieux comme les acteurs d’un écodéveloppement accompagnant les accords de Grenelle. Ainsi quinze villes ont-elles été consacrées comme écométropoles ! Voilà la France des territoires : un État paradoxal (requinqué voire reconquérant dans le cas de La Défense et de Nanterre mais plus faible que jamais sur le plan économique), un local intouchable (l’exemple de Nanterre est l’exception qui confirme la règle), des régions et des départements mis à mal (certes on est en période électorale), et des métropoles bizarrement considérées.

Très médiatisé et spectaculaire, le Grand Paris a troublé les professions (architectes, urbanistes, économistes…) et suscité les croyances les plus inattendues. Si les architectes ont appris à travailler avec des chercheurs en sciences sociales et réciproquement, il y a eu une attente excessive de la part d’architectes dont les projets ont maladroitement mis de côté les scénarios politiques possibles, et les représentations historiques affectant en France le rôle et le statut de la capitale. S’il y a eu des avancées de la part des institutions en concurrence avec l’action de l’État (le Sdrif piloté par Mireille Ferri, le pari du syndicat métropolitain dont Pierre Mansat est l’instigateur), il est incontestable que l’État avait un projet, celui qu’a défendu de manière peu concertée Christian Blanc. S’il n’était peut-être pas le point de départ du Grand Paris, il en est de facto le point d’arrivée maintenant que les projets ont été présentés à la cité de l’Architecture et qu’une agence (peu argentée et sous la coupe juridique de l’État) a été créée dans les locaux du musée d’Art moderne à Paris.

Quels sont donc les ressorts de ce projet surprenant et confié à Christian Blanc, un ancien rocardien de la deuxième gauche en voie lui-même de recentralisation aiguë ? C’est un projet qui rompt avec une conception classique de l’urbanisme organisée autour du couple centre/périphérie puisqu’il valorise pôles et connexions ; c’est un projet strictement économique où la dimension sociale est occultée ; c’est un projet qui prend en compte les flux sous le seul angle des déplacements travail/travail ; c’est un projet qui survalorise La Défense devenue ici le centre dé-centré d’un Paris historique réduit à son rôle de musée pour touristes. Bref, c’est un projet qui est le moteur d’une privatisation organisée par l’État.

Revenons sur chacun de ces points. La dimension multipolaire : s’inscrivant dans le sillage historique des divers projets qui remontent entre autres à 1934 (Henri Prost) et 1965 (le gaulliste Delouvrier), le Paris extensif de Christian Blanc et des architectes prend acte d’un Paris multipolaire et métropolitain préexistant. D’où la volonté affirmée de construire une « rocade » passant par neuf pôles qui ont une double caractéristique : ils sont le plus souvent « monospécialisés » et leur interconnexion est pensée uniquement à partir des déplacements travail/travail et non pas des déplacements travail/résidence. Ces neuf pôles territoriaux – ils ont été identifiés comme étant les « unités de base d’un modèle économique adapté au xxie siècle et fondé sur l’économie de l’innovation et de la spécialisation » – se trouvent à l’ouest : La Défense (finance), Achères (industrie de l’écomobilité) ; au nord : Roissy-Villepinte (aéroport), le Bourget (aéronautique), Plaine-Commune (métiers de l’image) ; à l’est : Noisy/Marne-la-Vallée – Cité Descartes (construction des services de la ville durable) ; au sud : Évry (vallée des biotechnologies) ; au sud-ouest : Saclay (recherche scientifique) ; et au centre : Paris (tourisme et rayonnement international).

La dimension strictement économique : celle-ci apparaît clairement dans la proposition de geler le foncier autour des gares correspondant aux connexions, cette privatisation du foncier rendant possible l’opération sur le plan économique dès lors que l’État ne peut en assurer le financement. Elle est également décelable dans le peu d’intérêt que le Grand Paris aura manifesté pour le social9 et dans le choix de prendre en compte les allers-retours travail/travail qui ne représentent pourtant que 3 % du total des déplacements en Île-de-France, une région qui comptera par ailleurs dans vingt ans 1, 2 million d’habitants supplémentaires dont les trois quarts auront plus de 60 ans et ne seront donc plus des travailleurs dans leur grande majorité10.

La tendance à la privatisation : si la privatisation est un indice des choix économiques, elle est rendue manifeste par l’absence de prise en compte (que l’on retrouve dans la plupart des projets présentés par les équipes de la consultation) des « établissements publics » qui sont le moteur d’une vie sociale : les universités et les campus sont ignorés en dépit de la fascination que représente le pôle d’excellence d’Orsay ; il en va de même pour les musées, les archives et les bibliothèques qui ne sont pas l’objet de réflexions relatives à leur accès, et l’hôpital a été tout bonnement oublié alors que l’Aphp se soucie de recoudre les établissements entre eux. C’est dire que les biens communs (santé, culture, lecture…) ne retiennent guère l’attention d’un État qui ne connaît que le développement économique.

La dimension de recentralisation : dans un contexte où le rapport de la ville à son centre historique a toujours été délicat, la recentralisation autour des neuf pôles et plus particulièrement de La Défense montre que l’État est plus soucieux de la constitution de pôles considérés comme des locomotives/ghettos que d’une mise en synergie misant sur l’ensemble du territoire métropolitain11. Pour ne prendre que l’exemple du métro dont le chantier devrait s’achever en 2025, il est placé sous la responsabilité de la Société du Grand Paris qui a été créée par le projet de loi sur le Grand Paris12.

Face à l’État qui reconquiert une place prépondérante par rapport aux collectivités, au risque de laisser croire aux grands corps de l’État (les Ponts et Chaussées) qu’ils vont reprendre des manettes que la décentralisation leur avait enlevées en 1982-1983 alors même que les textes du Grenelle de l’environnement 2 invitent à la consultation externe et à la recherche d’opérateurs privés, la région n’a guère pu afficher de politique cohérente à l’exception du projet du Sdrif recalé par l’État et de propositions sur les transports :

Quant à la Ville de Paris, elle mise sur les intercommunalités de la première couronne souhaitées et rendues possibles par le syndicat métropole. Mais cela n’est pas sans poser problème en termes démocratiques si l’on admet qu’une voix vaut un citoyen et non pas une institution14. Le syndicat mixte d’études qui est le nouveau nom de la Conférence métropolitaine n’est pas sans défauts : tout d’abord, ce n’est qu’un syndicat d’études dépourvu de compétences pour agir ; ensuite « Paris-Métropole » est loin de regrouper l’ensemble des collectivités territoriales de l’agglomération.

Si le sarkozysme fait éclater les compromis gaullo-communistes en première couronne parisienne, la volonté de l’État et de la droite de contourner la proposition de la mairie est patente. Et cela d’autant plus que le projet de métro automatique de Christian Blanc sème la perturbation à gauche chez les maires communistes (les maires de Saint-Denis, Tremblay-en-France et Sevran ont signé un texte commun pour le défendre) et Patrick Braouezec, le président de Plaine-Commune, est plus que favorable à un schéma qui fait du Carrefour Pleyel l’un des principaux pôles stratégiques du Grand Paris16.

« Métropole » était le premier mot du glossaire rédigé par Michel Lussault pour l’exposition de la Cité de l’architecture sur le Grand Paris. Faut-il en rester à ce constat et observer une « re-centralisation » économique et politique par un État en charge de la privatisation de l’économie et des territoires ? Faut-il désespérer d’un débat politique où chaque institution territoriale et chaque élu défendent leur pré carré au nom des principes démocratiques et de la perspective des élections à venir ? Ou bien faut-il repartir des mesures de cette recentralisation considérées comme négatives (à commencer par celles qui les asphyxient économiquement) pour s’interroger sur les territoires les plus à même d’articuler le monde et le local ?

Paradoxalement, le système politique français cherche à préserver un système pyramidal mis à mal par une mondialisation qui met tout à plat et brise les ressorts des modes d’action hiérarchique (dissociation Autorité/Pouvoir). L’État en sait quelque chose puisqu’il reconnaît sa faiblesse économique tout en voulant faire payer les autres acteurs et demeurer le Grand Régulateur. Mais rien ne prouve que l’État, dont le rôle (à commencer par sa politique de sécurité) est indiscutable, ne doive pas céder du terrain à des institutions territoriales plus à même d’être actifs.

Depuis des années, des esprits avisés répètent qu’il n’y a pas un modèle de bonne ville monde mais que la métropolisation est un phénomène incontournable. Or, c’est justement la métropole qui est l’objet d’un refus implicite tant de la part de l’État que des collectivités territoriales. Christian Lefèvre le rappelle et le démontre dans un essai récent :

Pierre Mauroy, ancien Premier ministre de gauche, ancien maire de Lille et membre de la commission Balladur, l’a laissé entendre clairement. Tout en valorisant la dynamique des intercommunalités (elle couvre 90 % du territoire et concerne 54 millions de Français) afin de sortir de l’exception française des 36 700 communes, il se montre favorable à la création de métropoles dans la mesure où le pays souffre de « ne pas disposer de métropoles puissantes capables de concurrencer les grandes villes européennes18 ». Mais selon lui :

Alors même que la plupart des responsables territoriaux s’accordent sur le rôle des grandes communautés urbaines, Pierre Mauroy s’inquiète à juste titre du fait que l’on ne reconnaisse pas le rôle des communautés urbaines auxquelles on donne un accessit en parlant d’écométropole. Finalement, le sort des collectivités territoriales oscille entre le retour de l’État et la consécration de la commune via les « interco » aux dépens de la région et du département.

On pourrait en rester là et se demander ce que veut l’État à Paris puisqu’il fait de la Défense un État dans l’État mais n’avance pas sur ce que seraient un Grand Paris et sa ville capitale. Pourtant, on sent bien qu’il y a un malentendu qui concerne les rôles respectifs de la métropole et de la région. Alors que les conseils régionaux n’ont guère pesé dans les débats et polémiques, alors même que la gauche est à la tête de 20 régions sur 22 (par faiblesse, par petitesse !), il faudrait reprendre à nouveaux frais la question des transferts de compétences de l’État et celle de la fiscalité en s’interrogeant sur les liens de la région et de la métropole, deux territoires qui ont tendance à se confondre comme cela fut la tendance de la région Île-de-France dans le débat sur le Grand Paris. En effet, face à des institutions tournées vers l’État dans un système pyramidal, la région et la métropole ont pour rôle de faire le lien avec le monde extérieur (d’où leur focalisation sur le développement). On a affaire à un système à deux vitesses (celui qui regarde vers l’État et le local) et celui qui regarde vers le monde (c’est-à-dire les flux de tous ordres dans lesquels nous sommes immergés). Mais les métropoles, qui devraient faire la médiation entre la profusion illimitée des flux, l’extrême mobilité et nos limites physiques, ont tendance à regarder vers le monde aux dépens du local. Pierre Veltz, qui joue un rôle moteur dans tous ces débats (il a assisté Christian Blanc avant de se retrouver à la tête du pôle universitaire de Saclay), le craint depuis longtemps :

Être favorable à une économie de l’innovation, comme l’est Pierre Veltz, n’empêche pas de défendre des espaces appropriés qui ne brisent pas les ressorts de la solidarité et valorisent apprentissages et accès à la compétence. À la mondialisation par le haut doit correspondre une mondialisation par le bas dont la métropole peut être l’un des acteurs.

Dans cette optique, si l’État doit dynamiser les métropoles et non pas les contourner ou les contrôler, il faut également trouver une autre relation entre la métropole et la région. « Je pense, affirme également Pierre Mauroy, que chaque région devrait pouvoir, avec le temps se développer autour d’une ville métropole et, inversement, une métropole devrait pouvoir compter sur une région puissante, pour se développer. » Mais tout cela n’est-il pas utopique dans le contexte français ? Peut-être pas si l’on conçoit qu’il faut prendre acte de la mondialisation dans ses diverses manifestations. Ce que ne fait pas Nicolas Sarkozy qui se drape quand cela l’arrange dans une invocation abstraite de l’intérêt général (et avec lui tout le républicanisme français rivé autour d’un éloge aveugle de l’État… mais lequel !) pour consacrer le local/local et recentrer l’État ! Drôle de meccano que cet État qui gouverne en rusant avec toutes les formes de gouvernance. Gouvernement et gouvernance se pénalisent mutuellement et dangereusement…

*

Nicolas Sarkozy voit le monde à travers le seul État et la seule économie privée, c’est pourquoi il ne peut saisir le rôle convergent de la métropole et de la région, et imaginer l’action de l’État comme une incitation plutôt que comme un contrôle. Le monde est à plusieurs vitesses, il faut repenser l’architecture des territoires en fonction d’institutions dont les compétences doivent être coordonnées et non pas sectorisées.

Christian Lefèvre remet l’accent sur deux problèmes spécifiques des espaces métropolitains21 : le rôle et la place impartie à la ville centre et l’implication de citoyens susceptibles d’éprouver le sentiment d’appartenir au territoire métropolitain. Dans le cas de la région parisienne, deux remarques s’imposent : tout d’abord, on imagine mal que la question du centre historique de la ville capitale ne soit pas associée au processus en cours ; ensuite, il est évident que le nouvel équilibre à imaginer entre villes, État et ville capitale passe par une représentation de Paris pour des habitants qui ne sont pas uniquement ceux de la ville centre. Le Francilien du 93 (département confondu avec une banlieue) se sent moins francilien que parisien.

Mais est-il seulement possible de réinventer sans faire de la mondialisation un secteur de l’économie et du reste l’état de la France identitaire.

À travers le Grand Paris et les réformes territoriales annoncées, il s’agit bien d’inventer un équilibre inédit entre les collectivités territoriales et l’État qui dépasse le clivage jacobins/girondins et ne cède pas au refrain libéral, certes mis à mal par la crise de 2008, de la disparition de l’État du fait du marché. Mais il n’est pas sûr que la réforme en cours ne vienne pas précipiter les déséquilibres en n’étant pas capable de réviser les compétences, de les mettre en synergie et de hiérarchiser autrement les collectivités, bref en favorisant une dynamique métropolitaine respectant les identités locales et donnant un rôle actif à la région face à un État qui ne peut pas reconquérir le périmètre de l’intérêt général alors qu’il n’a de cesse de précipiter une privatisation généralisée. À travers le Grand Paris qui met en scène – un vrai film politique ! – un conflit entre les communes, le Paris historique, la région et l’État, se joue également une autre vision de la Ville Capitale dans la Région Capitale à l’heure de la mondialisation. Mais il n’est pas sûr que la volonté de faire de la ville centre de la capitale un patrimoine historique soit la manière la plus appropriée de faire le lien entre le monde et la France des communes.