Un budget sans majorité ?

Conséquence du principe de consentement à l’impôt issu des articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, une loi de finances fixant le budget de l’État – ses recettes et ses dépenses – doit être adoptée chaque année par le Parlement. La Constitution encadre les délais de la discussion parlementaire pour s’assurer de la promulgation de la loi au 1^er janvier. En effet, sans une telle loi, il est impossible de prélever l’impôt, d’affecter les recettes au fonctionnement des services publics, de verser les salaires des agents publics ou de recourir à l’emprunt1. Dès lors, lorsqu’au début du mois de décembre 2024, il est apparu probable qu’une motion de censure allait être adoptée contre le gouvernement de Michel Barnier, ses soutiens tentèrent de réduire la situation politique à un dilemme : le maintien du gouvernement ou le chaos financier ; sans gouvernement, impossible de faire aboutir un projet de loi de finance avant le 31 décembre, ce qui condamnerait l’État à la paralysie et menacerait la continuité de la vie de la nation.

Cette alternative est partiellement infondée. La V^e République a été conçue pour confier au pouvoir exécutif des compétences lui permettant de garantir la continuité de l’État, y compris en limitant les marges de manœuvre du Parlement. En matière financière, ce principe se concrétise par l’existence de nombreux dispositifs visant à contourner l’incapacité temporaire du Parlement à adopter une loi de finances. Toutefois, ces solutions ne peuvent être que des rustines : dans un régime parlementaire, le Parlement est le cœur de la vie politique et si la fracturation actuelle du champ politique l’empêche d’exercer son pouvoir financier, l’État peut être fragilisé.

Maintenir la continuité de l’État

Si le Parlement est dans l’incapacité d’adopter une loi de finances avant le 31 décembre, trois options sont prévues par les textes constitutionnels pour permettre au gouvernement, y compris s’il est démissionnaire, de garantir la continuité de l’État. D’abord, l’article 47 de la Constitution précise que si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours après le dépôt du projet de loi, ses dispositions peuvent être mises en œuvre par ordonnance, c’est-à-dire par un acte unilatéral du gouvernement. Ensuite, le gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale d’adopter la première partie du projet de loi – correspondant notamment à l’autorisation de percevoir les impôts – avant le 11 décembre. Cette loi dite partielle est complétée par un décret du gouvernement ouvrant les « crédits se rapportant aux services votés2 », c’est-à-dire « le minimum de crédits que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l’année3 ». Enfin, le gouvernement peut déposer, avant le 19 décembre, un projet de loi dite spéciale « l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année4 ». L’adoption de cette loi spéciale est également suivie de l’ouverture par décret des crédits se rapportant aux services votés.

Ces options ne seront peut-être pas suffisantes pour résoudre la crise politique en cours. En effet, la censure du gouvernement ayant eu lieu le 4 décembre et aucun accord ne semblant pouvoir se dégager sur la première partie du projet de loi de finances déposé par le gouvernement Barnier, le gouvernement démissionnaire a présenté un projet de loi spéciale en conseil des ministres le 11 décembre. Seulement, l’adoption d’une loi spéciale suppose une majorité à l’Assemblée nationale, ce qui, dans la configuration politique actuelle, n’a rien d’évident. Or, en cas de rejet de la loi spéciale par le Parlement, la Constitution n’offre aucune solution. En dehors de tout cadre constitutionnel, le pouvoir exécutif devra alors agir pour garantir la continuité de l’État dans ces circonstances exceptionnelles. Ce fut déjà le cas en 1979 lorsque le Conseil constitutionnel a censuré le projet de loi de finances. Ainsi que l’avait relevé le rapporteur devant le Conseil constitutionnel, une telle situation n’était pas prévue par la Constitution. Le gouvernement a alors fait adopter une loi l’autorisant à continuer à percevoir en 1980 les impôts et taxes existants : conscient de l’absence de fondement constitutionnel d’une telle loi, le Conseil ne l’a toutefois pas censurée en considérant qu’il appartenait au gouvernement et au Parlement « de prendre toutes les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale5 », tant qu’ils respectaient l’esprit de la Constitution.

Gouverner face à un Parlement divisé

L’ensemble de ces dispositions permettent ainsi au gouvernement de garantir que l’État ne sera pas paralysé, y compris en cas de désaccord persistant au sein du Parlement. Elles sont la traduction, dans la sphère budgétaire, d’un trait structurant de l’architecture constitutionnelle de la V^e République. Ce régime a été conçu pour créer un « pouvoir gouvernemental6 », c’est-à-dire un pouvoir exécutif apte à administrer l’appareil d’État, y compris en cas de crise ou en l’absence de majorité au sein de l’Assemblée nationale. Instruits de l’expérience des régimes républicains antérieurs où l’Assemblée était fréquemment divisée en trois blocs égaux, les constituants ont en effet voulu renforcer l’autonomie du gouvernement vis-à-vis du Parlement et les outils institutionnels dont dispose le pouvoir exécutif pour maintenir la continuité de l’État.

Seulement, si les solutions prévues par la Constitution ou inspirées par celle-ci permettent effectivement au gouvernement de maintenir le fonctionnement de l’État, d’éviter l’équivalent d’un shutdown ou de continuer à prélever l’impôt, elles ne peuvent pas être durables. À court terme, le vote d’une loi spéciale et l’ouverture par des décrets des crédits se rapportant aux services votés par décret – ou toute autre option adoptée dans l’urgence – réduisent considérablement les marges de manœuvre de l’État, celui-ci ne pouvant dépenser plus que les crédits qui avaient été ouverts l’année précédente. À moyen terme, ces procédures dérogatoires ne permettent pas l’adoption des mesures nécessaires au respect de la trajectoire de réduction des déficits publics que l’État a adoptée conformément à ses engagements européens. Une loi de finances est indispensable pour réduire les dépenses ou augmenter les prélèvements.

Si les solutions prévues par la Constitution permettent de maintenir le fonctionnement de l’État, elles ne peuvent pas être durables.

Surtout, dans un régime parlementaire, les orientations politiques doivent être fixées par le Parlement ou par un gouvernement soutenu par une majorité parlementaire. La V^e République n’a pas rompu cette logique. Certes, pour les constituants, la légitimité du chef de l’État pouvait lui permettre de nommer un gouvernement malgré les divisions de l’Assemblée et d’agir, notamment en cas de crise, pour assurer la continuité de l’État. Cependant, outre le fait que cette légitimité spécifique du président de la République a été singulièrement affaiblie depuis les élections de 2022, seul le Parlement peut procéder aux arbitrages politiques contenus dans une loi de finances. La question budgétaire vient ainsi cristalliser le problème central posé par les résultats des élections législatives : le gouvernement de l’État est devenu impossible si les partis n’acceptent pas de rechercher des compromis. Une telle évolution n’a toutefois rien d’évident. Elle supposerait de rompre avec une grande partie de la culture politique de la V^e République. Elle impliquerait également de s’écarter de la tendance actuelle de nombreux acteurs politiques et partisans à estimer que leurs adversaires ne sont pas des candidats légitimes à l’exercice du pouvoir, mais des ennemis de la démocratie libérale tendant à l’autoritarisme, à l’illibéralisme ou à la remise en cause de l’ordre républicain. Sans un rétablissement du principe de tolérance mutuelle qui doit gouverner les relations entre adversaires politiques au sein d’une démocratie, la recherche de compromis autour des questions budgétaires et le rétablissement d’une capacité de gouverner l’État paraissent impossibles.

• 1. Si les lois de financement de la sécurité sociale ne sont pas soumises aux mêmes règles, le Secrétariat général du gouvernement a relevé qu’une disposition devait également être adoptée avant le 31 décembre : l’autorisation de l’Urssaf Caisse nationale d’emprunter sur les marchés.
• 2. Article 47, alinéa 4, de la Constitution.
• 3. Article 45, alinéa 7, de la loi organique n^o 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.
• 4. Article 45, alinéa 4, de la même loi.
• 5. Conseil constitutionnel, 30 décembre 1979, n^o 79-111 DC.
• 6. René Capitant, La Réforme du parlementarisme, Liège, Sirey, 1934, p. 11.