Au nom de la démocratie

Presque tous les États européens disposent de mécanismes de défense de la démocratie libérale afin de la protéger contre ses ennemis. Ils permettent de préserver les principes constitutionnels que la communauté politique s’est donnés pour garantir le caractère démocratique et libéral de l’État : la préservation de la liberté politique des citoyens, la protection des droits et libertés fondamentaux des individus et le respect de l’État de droit. Ces mécanismes de « démocratie militante1 » sont depuis sporadiquement déployés en fonction des tensions et des crises qui traversent la communauté politique. Toutefois, depuis une quinzaine d’années, la lutte contre la déstabilisation de la démocratie libérale et les exercices délétères des droits et libertés fondamentaux a pris une ampleur inédite en Europe. De plus en plus présente, la rhétorique de la préservation des valeurs, principes et identités communs a justifié l’expulsion de ressortissants étrangers dont les discours et les actions menaçaient les droits et les libertés d’autrui, a autorisé la sanction et la dissolution de partis et de mouvements radicaux agissant contre l’ordre constitutionnel des États européens, ou a motivé des restrictions de la diffusion de discours de haine et de fausses informations fragilisant l’intégrité des procédures démocratiques. Désormais, la protection de la démocratie libérale est également une priorité de l’Union européenne : pour préserver ses valeurs contre les dérives « illibérales » de certains États membres ou protéger les élections contre les ingérences étrangères, l’Union a progressivement instauré de multiples dispositifs, qu’elle prévoit de renforcer en 2025 dans le cadre des travaux de la Commission sur le futur « bouclier européen démocratique ».

Répondant à un phénomène objectif de progression continue de mouvements illibéraux en Europe, le déploiement intense des mécanismes de défense de la démocratie libérale peut paradoxalement affaiblir les principes qu’ils doivent préserver. En effet, en l’absence de garde-fous suffisants, ils peuvent être utilisés par des gouvernements illibéraux pour cibler leurs adversaires politiques et accélérer la déstabilisation des structures démocratiques. Surtout, même en intégrant des garanties suffisantes, l’État démocratique et libéral ne peut pas empêcher l’émergence de discours et de mouvements remettant en cause son ordre constitutionnel sans renoncer à ses propres principes, l’adhésion des citoyens aux principes fondamentaux de la démocratie libérale ne pouvant être décrétée et imposée. Dans le cas contraire, les démocraties européennes prêteraient le flanc aux critiques de leurs adversaires, comme J. D. Vance, qui peuvent alors se faire les hérauts paradoxaux des « valeurs démocratiques ».

La défense renouvelée des démocraties libérales

Le discours concernant la nécessité de défendre les principes fondamentaux de la communauté politique a d’abord concerné l’intégration des ressortissants étrangers dans les sociétés européennes. À partir des années 1970, la politique d’intégration des travailleurs étrangers a notamment eu pour objectif d’assurer leur insertion économique et de lutter contre la relégation sociale et spatiale dont ils faisaient l’objet. Dans cette perspective, l’intégration politique des étrangers, et notamment leur respect des exigences d’une société démocratique, était soit un impensé, soit perçue comme une conséquence nécessaire de leur insertion socio-économique. Si le marché du travail fonctionnait correctement et si les politiques de cohésion sociale parvenaient à lutter contre les inégalités structurelles, la société devait spontanément parvenir à maintenir son homogénéité autour de principes politiques communs.

Toutefois, au cours des années 2000, ce modèle a paru défaillant aux yeux d’acteurs politiques dénonçant la persistance parmi les populations immigrées de conceptions du monde hostiles aux principes de la démocratie libérale. Plus encore, certains individus mobiliseraient les droits et libertés garantis par l’ordre constitutionnel pour vivre en autarcie, en ignorant les exigences résultant des principes de liberté et d’égalité qui structurent une société démocratique, voire pour diffuser des idéologies visant à les renverser. Dans un discours lors de la Conférence de sécurité de Munich le 5 février 2011, le Premier ministre britannique, David Cameron, a synthétisé une nouvelle doxa : la promesse d’une société s’autorégulant ayant échoué, l’État doit intervenir afin de garantir l’intégration politique des immigrants et empêcher le maintien sur le territoire national d’individus rejetant la démocratie libérale, voire la sapant de l’intérieur. Dans la continuité de cette position, des réformes ont été adoptées dans la quasi-totalité des États européens, notamment à partir du début des années 2010, afin de veiller à l’adhésion des populations ayant accès au territoire aux principes fondamentaux de la communauté politique2. Par exemple, en France, les étrangers souhaitant bénéficier d’un titre de séjour doivent s’engager à respecter les principes de la République, dont la liberté d’expression ou de conscience, le non-respect de ces principes pouvant justifier un refus ou un retrait de ce titre3. Cette évolution de la politique migratoire, à l’œuvre également au niveau de l’Union européenne, ne souffre désormais en pratique que d’une exception : les réfugiés ne peuvent faire l’objet d’une sélection en fonction de leur proximité avec le pays d’accueil sans remettre en cause le principe même du droit d’asile4.

En parallèle, plusieurs gouvernements européens ont restreint les libertés de groupes dont les idéologies et les modes d’action étaient jugés menaçants pour leur ordre constitutionnel. Outre les mesures adoptées à l’encontre de groupes extrémistes religieux, notamment islamistes, de nombreuses structures ou des collectifs identitaires ayant recours à l’incitation à la haine et à la violence comme mode d’action politique ont été ciblés. Par exemple, en Allemagne, si la dissolution du parti néonazi NPD a été refusée, la Cour constitutionnelle fédérale a accepté en 2023 d’interdire de lui verser des financements publics, tandis que le législateur a réduit la possibilité de financer les fondations politiques dont l’objectif est de remettre en cause l’ordre constitutionnel de la République fédérale allemande.

Enfin, les États luttent contre la diffusion dans l’espace public des discours et des idéologies qui mettent à mal la confiance des citoyens dans les procédures démocratiques. En particulier, l’espace public apparaît incapable de prévenir la diffusion de fausses informations ou de discours de haine par le jeu spontané d’une libre concurrence entre les idées et les opinions. Au contraire, leur viralité est croissante en raison notamment des politiques de modération et d’édition déployées par les entreprises propriétaires des médias et des réseaux sociaux, mais également des ingérences d’acteurs étatiques étrangers dans le fonctionnement même du débat public. Ces phénomènes participent de l’affaiblissement de l’intégrité des structures démocratiques de l’État, imposant aux États européens de réguler l’espace public5. Discutées dès la fin des années 2010, ces interventions sont devenues un enjeu central, notamment après le rachat par Elon Musk de Twitter, devenu X, et sa volonté de réorienter les algorithmes de modération de cette plateforme pour amplifier les discours extrémistes. Plusieurs enquêtes, dont celle de la Commission européenne, sont désormais en cours pour déterminer dans quelle mesure les choix effectués par cette entreprise portent atteinte au pluralisme des opinions dans l’espace civique et à l’intégrité des processus électoraux en favorisant de manière disproportionnée les acteurs politiques radicaux. En 2024, pour protéger ses structures démocratiques, la Roumanie a dû aller jusqu’à annuler le premier tour de l’élection présidentielle : la Cour constitutionnelle a en effet constaté qu’en s’appuyant notamment sur les algorithmes de TikTok, des acteurs étatiques étrangers avaient activement participé à la diffusion de fausses informations et de propagandes nationalistes en vue de manipuler les résultats de l’élection.

Au service des gouvernements illibéraux ?

Poursuivant un objectif légitime et répondant à l’émergence effective de menaces contre les sociétés démocratiques, ces évolutions peuvent avoir des effets délétères. Le risque le plus immédiat est celui d’un usage partisan des mécanismes de défense de la démocratie, surtout en cas d’accession au pouvoir des forces politiques illibérales et autoritaires. Les gouvernements en place peuvent alors instrumentaliser ces mécanismes afin de sanctionner des adversaires politiques sous couvert d’une lutte pour préserver la souveraineté ou les droits et les libertés des groupes majoritaires.

Le risque le plus immédiat est celui d’un usage partisan des mécanismes de défense de la démocratie.

Ainsi, dans les dernières années, la défense de la démocratie et de la souveraineté nationale contre les ingérences étrangères a justifié l’adoption de mesures de contrôle et de sanctions des critiques de gouvernements illibéraux. Le Parlement hongrois a adopté, durant l’été 2024, une loi empêchant les partis politiques d’être financés par des fonds étrangers. Faisant écho aux lois russes sur les agents étrangers, la volonté d’empêcher l’instrumentalisation des partis politiques hongrois par des puissances étrangères a en réalité permis de créer un organe dont le mandat est si imprécis qu’il autorise la surveillance, le contrôle et la sanction de l’ensemble des groupes et des partis d’opposition. Pour des motifs similaires, la Pologne a limité, en 2021, la détention d’un média audiovisuel par des entreprises étrangères afin d’empêcher des acteurs étrangers d’intervenir dans le débat public national. En pratique, cette réforme a essentiellement servi à cibler la chaîne privée TVN, possédée par une entreprise américaine, qui constituait alors le principal média critique de l’action gouvernementale.

Afin de prévenir de telles dérives, des garde-fous peuvent être introduits pour encadrer le déploiement des mécanismes de défense de la démocratie libérale. À cette fin, les principes protégés doivent être conçus et interprétés de manière à ne pas renvoyer à des modes de vie, des conceptions du bien commun ou des orientations politiques spécifiques, et ne pas être le miroir des présupposés de la majorité. Ils doivent être inscrits dans des dispositions constitutionnelles et un contrôle indépendant doit être exercé pour éviter que la défense de la démocratie libérale ne soit à la main de l’arbitraire du pouvoir.

Par ailleurs, la lutte contre les ennemis des ordres constitutionnels des États européens doit reposer sur une logique minimaliste : seuls les discours et actions remettant directement et gravement en cause les principes fondamentaux de la démocratie libérale doivent être contrôlés ou sanctionnés. En particulier, des mesures préventives peuvent être adoptées, la Cour européenne des droits de l’homme ayant notamment souligné que l’État ne saurait attendre, avant d’intervenir pour défendre son ordre constitutionnel, que des adversaires des principes d’une société démocratique mettent en œuvre leur projet6. Toutefois, de telles mesures doivent faire l’objet d’un contrôle minutieux et individualisé en raison de l’ingérence considérable dans les droits et libertés qu’elles constituent. Le risque en cause doit être réel, immédiat et suffisamment grave pour pouvoir légitimement priver des individus ou des groupes de la protection de leurs droits en raison seulement de la menace qu’ils représentent.

La ligne de crête de la démocratie libérale

Même en appliquant des garanties robustes afin d’éviter son instrumentalisation partisane, la défense par l’État de la démocratie libérale comporte un risque structurel : celui de conférer aux gouvernants des moyens de contraindre la population à adhérer aux principes fondamentaux de la communauté politique. Or un tel pouvoir serait contraire aux exigences d’une société démocratique, dans laquelle doivent également être protégés les comportements et les opinions qui sont « difficiles à accepter par les autorités ou par un grand groupe de citoyens et qui contestent l’ordre établi7 ». En particulier, dès lors que les individus agissent et s’expriment par des moyens légaux et pacifiques, ils doivent pouvoir exprimer leur critique et même leur refus des principes fondamentaux de la communauté politique à laquelle ils appartiennent. Contrairement à ce qui peut être défendu par une certaine forme de républicanisme8, l’État peut ainsi seulement exiger des individus qu’ils n’abusent pas des droits pour déstabiliser les principes constitutionnels garantissant le caractère démocratique et libéral de l’État, et non qu’ils en promeuvent la concrétisation. Dans le cas contraire, le régime irait à l’encontre de la logique démocratique, qui « ne peut jamais vouloir signifier l’abolition de la structure, nécessairement antagoniste, de la société9  », mais repose au contraire sur la construction d’un pouvoir collectif à partir d’une pluralité d’idées et d’opinions.

Autrement dit, si l’État démocratique et libéral souhaite « rester fidèle à lui-même, il doit aussi tolérer un mouvement visant à le détruire10 ». Il peut essayer de limiter la diffusion de ses idées ou surveiller et sanctionner ces groupes, mais son action doit demeurer limitée. À cet égard, la décision de la Cour constitutionnelle fédérale allemande concernant l’interdiction du NPD est révélatrice. Parce qu’il s’agit de « l’arme la plus sévère et également à double tranchant de l’État de droit démocratique contre ses ennemis organisés11 », la juridiction a estimé qu’une telle interdiction devait être écartée, même si ce parti était manifestement un ennemi de l’ordre constitutionnel. En effet, ce n’est que s’il existe des éléments permettant d’établir que le parti visé menace effectivement la démocratie allemande, c’est-à-dire que si ce parti est en mesure d’avoir une influence significative sur les élections ou s’il envisage de recourir à la violence pour parvenir à ses fins, qu’une interdiction peut être prononcée. Dans le cas contraire, ce mouvement et ses membres doivent être tolérés et faire l’objet de sanctions quand ils commettent des infractions pénales.

Ce raisonnement conduit alors à réduire l’efficacité de l’intervention de l’État pour maintenir la démocratie libérale. En effet, si un jour un parti tel que le NPD était en position d’accéder au pouvoir, le soutien de la population aux exigences d’une société démocratique serait en réalité déjà durablement abîmé. L’interdiction de ce parti arriverait probablement trop tard. Plus largement, l’État apparaît ultimement désarmé face à une société fragmentée, dans laquelle des groupes récusant son ordre constitutionnel sont devenus majoritaires. Face à ses ennemis, l’État démocratique et libéral ne peut pas rester dans une « léthargie suicidaire12 », mais il ne peut jamais entièrement garantir l’intégration politique de la communauté, c’est-à-dire son soutien aux principes fondamentaux qui assurent la pérennité des institutions démocratiques. Cette ligne de crête de la démocratie libérale, que l’on retrouve dans de nombreux aspects des sociétés démocratiques, traduit in fine la fragilité de ce régime, qui repose sur la préservation de libertés dont l’exercice peut toujours abolir les conditions de leur maintien.

• 1. Karl Loewenstein, “Militant democracy and fundamental rights, I”, The American Political Science Review, vol. 31, n^o 3, juin 1937, p. 417-432.
• 2. Christian Joppke, “The role of the state in cultural integration: Trends, challenges, and ways ahead” [en ligne], Migration Policy Institute, février 2012.
• 3. Pour d’autres exemples, voir Liav Orgad, The Cultural Defense of Nations: A Liberal Theory of Majority Rights, Oxford, Oxford University Press, coll. “Oxford Constitutional Theory”, 2015.
• 4. Encore faut-il relever que la comparaison entre l’accueil réservé aux ressortissants ukrainiens et celui réservé aux ressortissants afghans et syriens laisse penser que cette exception n’est que partielle. Voir Gaëlle Marti, « L’hospitalité à géométrie variable. La politique européenne d’asile à l’égard des personnes déplacées d’Ukraine », Esprit, décembre 2022.
• 5. Pierre Auriel et Mathilde Unger, « La régulation par les plateformes. La liberté d’expression contre la liberté de modération ? », Raison publique, vol. 28, n^o 2, 2024, p. 75-100.
• 6. Cour européenne des droits de l’homme, Grande chambre, 14 décembre 2023, Avis consultatif sur le refus d’autoriser une personne à exercer la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage en raison de sa proximité avec un mouvement religieux ou de son appartenance à celui-ci, demande n^o P16-2023-001.
• 7. Ibid.
• 8. Voir le discours d’Emmanuel Macron sur la lutte contre les séparatismes, aux Mureaux, le 2 octobre 2020.
• 9. Hermann Heller, « Démocratie politique et homogénéité sociale » [1928], trad. Mira Köller et Dominique Séglard, Cités, vol. 6, n^o 2, 2001, p. 199-211. Voir aussi Justine Lacroix, Les Valeurs de l’Europe, un enjeu démocratique, Paris, Collège de France, coll. « Conférences », 2024.
• 10. Hans Kelsen, « Verteidigung der Demokratie » [Défense de la démocratie, 1932], Verteidigung der Demokratie. Abhandlungen zur Demokratietheorie, éd. Matthias Jestaedt et Oliver Lepsius, Tübingen, Mohr Siebeck, 2006.
• 11. Cour constitutionnelle fédérale, 17 janvier 2017, Interdiction du NPD.
• 12. K. Loewenstein, “Militant democracy and fundamental rights, I”, art. cité.