L’impuissance contemporaine de l’État

La V^e République a été conçue pour résoudre un problème ancien : comment « procurer [à l’État] les moyens de gouverner1 » ? Dès la fin de la Première Guerre mondiale, les responsables politiques ont dénoncé l’inefficacité de l’État : il ne disposait pas des outils pour conduire la guerre ou lutter contre les crises économiques et sociales qui émergèrent à sa suite. Après l’effondrement de juin 1940 et face aux défis de la reconstruction, cette faiblesse est devenue un enjeu institutionnel central pour le général de Gaulle et ceux qui l’entouraient. Avec l’adoption de la Constitution de 1958, ils pensèrent des institutions aptes à faire du pouvoir exécutif un véritable « pouvoir gouvernemental2 », capable d’élaborer, mettre en œuvre et contrôler les politiques publiques, agir pour assurer la modernisation du pays, répondre aux crises et assurer la continuité de l’État. La promesse de la V^e République fut donc celle d’une restauration de la puissance de l’État3.

Cette configuration est aujourd’hui battue en brèche. Si l’intégrité de l’État n’est pas menacée et si les fonctions régaliennes demeurent opérantes, son action paraît être devenue impuissante : il ne parvient plus à réguler la société et à résoudre les contradictions qui la traversent. Sur les vingt dernières années, les réformes majeures sont rares : elles demeurent le plus souvent fragmentaires, faiblement mises en œuvre ou décalées vis-à-vis du problème qu’elles cherchent à résoudre. Ce constat d’une puissance publique devenue ineffective n’est ni entièrement nouveau, ni propre à la France. Toutefois, la période actuelle se caractérise par une défaillance de plusieurs aspects fondamentaux de l’État construit au lendemain de la Seconde Guerre mondiale : ses décisions ne sont plus motivées par des informations fiables ; l’instabilité de la vie politique prive de constance les politiques publiques ; le pouvoir d’État est incapable de contraindre certains acteurs privés.

Cette défaillance n’est pas uniquement le produit de la crise politique en cours, ou plus largement du délitement d’une vie politique marquée par la fragmentation, l’instabilité et le calcul. Elle est également la conséquence d’un paradoxe structurel. D’un côté, l’existence d’un pouvoir d’État apte à réguler la société est une exigence démocratique – sinon, les choix effectués par la communauté politique et que l’État a pour objet de concrétiser n’auraient aucune effectivité4. De l’autre, les faiblesses actuelles de ce pouvoir – le déficit d’information, les effets de l’instabilité politique et la concurrence de la puissance privée – constituent des effets collatéraux des principes qui fondent un État démocratique et libéral. La défaillance de l’État hérité de la seconde moitié du xx^e siècle résulte, en partie, de son incapacité à résoudre cette tension et à permettre l’émergence d’un pouvoir d’État conforme aux exigences d’une démocratie libérale.

L’État aveuglé

À la sortie de la Seconde Guerre mondiale, la réforme de l’État a été marquée par la poursuite du renforcement de l’administration étatique, caractérisée par son expertise et son indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Elle remplit une fonction indispensable : produire des informations fiables permettant une décision éclairée. Or, actuellement, cette fonction est fréquemment prise en défaut. La politique budgétaire, et l’incapacité de l’État à respecter les trajectoires de réduction des déficits sont révélatrices de cette situation. Si cet échec est en grande partie la conséquence de choix politiques et de phénomènes échappant aux pouvoirs publics, le contrôle de la politique budgétaire est en soi rendu particulièrement difficile par la complexité de la production d’informations fiables permettant la prise de décision et l’impossibilité pour certains acteurs politiques de les intégrer.

Par exemple, les dérapages des comptes publics en 2023 et 2024 ont notamment été le produit d’erreurs de prévision du ministère de l’Économie et des Finances ayant entraîné une surestimation des recettes de 60 milliards sur ces deux exercices. De telles erreurs ont rendu vains les arbitrages budgétaires effectués par le législateur : ignorant le montant des recettes, il n’a pas pu construire un budget permettant la réduction des déficits. En plus de l’inadéquation des modèles macroéconomiques mobilisés pour établir des prévisions dans une conjoncture macroéconomique instable, cette situation a résulté du poids du pouvoir exécutif dans l’élaboration des prévisions macroéconomiques qui encadrent la discussion budgétaire : les prévisions contenues dans le projet de loi de finances sont en effet le produit d’arbitrages du Gouvernement5. Or, des déterminants macroéconomiques favorables – par exemple, un taux de croissance élevé qui tend spontanément à augmenter les recettes – réduisent les efforts à effectuer pour construire un budget permettant d’atteindre l’équilibre budgétaire, qu’il s’agisse de diminuer les dépenses ou d’augmenter les taux de prélèvements obligatoires. Le Gouvernement a donc tout intérêt à arbitrer en faveur d’indicateurs optimistes : ils permettront ainsi de faciliter la discussion budgétaire mais faussent le débat politique.

À la difficulté de produire des informations fiables, s’ajoute l’incapacité de certains acteurs politiques, et notamment le Parlement, à intégrer ces informations dans leur décision. Si depuis l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances en 2001, le débat budgétaire est nourri d’une information abondante, ces données demeurent inexploitées par le Parlement qui, à la différence du Gouvernement, ne dispose pas d’une administration chargée d’évaluer les conséquences d’une disposition. Cette asymétrie, faiblement compensée par la possibilité de demander une assistance à la Cour des comptes, limite très fortement le travail parlementaire sur le budget. Alors qu’il est censé examiner et approuver chaque recette et dépense, il se contente le plus souvent de corriger à la marge la copie du Gouvernement ou de se faire le relais des analyses de groupes d’intérêt. En outre, toute modification du budget par les parlementaires repose nécessairement sur des approximations concernant les conséquences de ces mesures : il suffit pour s’en convaincre d’observer les débats sur les succédanés de la taxe Zucman proposés par les parlementaires et dont les effets n’étaient pas précisément quantifiés.

Parce que la production d’un budget n’est pas une construction technocratique, elle ne peut être dépolitisée.

Ces difficultés liées à la production et à l’intégration d’informations fiables dans la décision politique sont en partie la conséquence de structures institutionnelles visant à garantir le respect de principes démocratiques. Parce que la production d’un budget n’est pas une construction technocratique mais un acte politique – celui qui fixe les lignes des majorités, qui détermine les priorités des politiques publiques et qui permet le contrôle par le pouvoir politique de l’administration –, elle ne peut être dépolitisée. Elle suppose des décisions, y compris concernant les paramètres fondamentaux de la discussion budgétaire, dont la détermination n’est pas seulement le produit d’une rationalité administrative. Certes, la transparence des prévisions du Gouvernement ou le contrôle des comptes publics peuvent être améliorés en s’appuyant sur des entités non politiques : l’Union européenne impose ainsi, depuis la crise des dettes souveraines, la création d’organismes chargés de veiller au réalisme des prévisions macroéconomiques et des finances publiques. Ces organismes doivent aussi alerter lorsque des écarts apparaissent avec les trajectoires de retour à l’équilibre des finances publics. De même, le Parlement pourrait s’appuyer sur l’administration pour améliorer ses évaluations6. Cependant, in fine, les arbitrages budgétaires demeurent du domaine du jugement politique et non d’un savoir rationnel : ils doivent appartenir à ceux qui disposent de la légitimité démocratique pour les exercer.

Le dilemme de l’instabilité démocratique

La deuxième faiblesse de l’État démocratique et libéral réside dans la gestion des aléas de la vie politique. Les constituants de 1958 ont voulu répondre à ce défi et prévenir les risques d’instabilité politique qui caractérisait les précédents régimes « où la totalité du pouvoir, en droit et en fait, [appartenait] à un Parlement, et plus précisément, à une Assemblée. L’Assemblée [était] la politique et le Gouvernement, qui tient d’elle l’origine de son autorité et qui, dépendant de son arbitraire, n’est que son commis7 ». Longue à adopter des décisions et instable, une Assemblée ne pouvait réellement gouverner : chacune de ses décisions pouvait être renversée par l’évolution d’un jeu d’alliance, des changements dans l’opinion publique ou de nouvelles élections. Alors, rompant avec la tradition républicaine, le nouveau régime a mis à distance le Parlement et a concentré le pouvoir entre les mains du pouvoir exécutif. Dans cette « démocratie exécutive8 », il est chargé non pas d’exécuter les « volontés du peuple telles qu’elles peuvent émerger de la vie d’une Assemblée nationale » ou même de l’élection présidentielle mais d’agir pour défendre « les intérêts supérieurs du pays9 ». Le pouvoir exécutif peut ainsi gouverner indépendamment des soubresauts et aléas de la vie politique et répondre à un double défi : agir en temps de crise et organiser l’action de l’État sur le temps long.

Ces modes d’action appellent deux remarques. D’abord, ils sont indispensables, notamment car certains paramètres fondamentaux des politiques publiques ne peuvent être contrôlés qu’au prix d’une action de longue durée. C’est singulièrement le cas pour la gestion de l’État social, dont les paramètres sont liés à des facteurs sociaux de long terme (vieillissement de la population, évolution du marché du travail, crise du logement, etc.). Le développement de politiques sociales requiert alors des actions longues qui ne soient pas interrompues par les effets de revirements dans l’opinion publique ou les conséquences de cycles électoraux. Ensuite, la stabilité minimale de l’action de l’État a été renforcée dans la période récente. Dans le cadre de l’Union européenne, les États membres se sont engagés à formuler des trajectoires pluriannuelles de redressement des finances publiques. De même, plusieurs lois de programmation pluriannuelles ont été adoptées dans les mandats d’Emmanuel Macron, rigidifiant les dépenses publiques. À chaque fois, il s’agit de garantir la cohérence sur plusieurs années de l’engagement de l’État pour assurer le retour à l’équilibre des comptes publics ou dans certains secteurs (justice, défense, police, etc.).

Seulement, l’organisation d’un État dont l’action serait indépendante des aléas de la vie politique pose un problème démocratique. En effet, « la démocratie en tant que forme d’État et de gouvernement est un principe d’organisation de la détention et de l’exercice du pouvoir d’État10 » : il « doit permettre de s’assurer que l’exercice de ce pouvoir est légitimé puis contrôlé par le peuple11 ». Concrètement, cela suppose l’établissement d’une « chaîne ininterrompue de légitimation12 » entre le peuple et l’action de l’État : l’élection par le peuple légitime ses représentants ; les représentants du peuple, en ce qu’ils dirigent l’administration, légitiment son action. Dans le cas contraire, si l’action de l’État n’était pas modifiée par les résultats des élections ou si un changement de direction politique au sein des institutions démocratiques n’avait aucune incidence sur cette action, alors cette chaîne de légitimation serait interrompue et la légitimité démocratique de l’action de l’État, compromise. Autrement dit, la réponse apportée en 1958 aux aléas de la vie politique ne peut plus prospérer. La concentration du pouvoir entre les mains du chef de l’État et du Gouvernement n’est plus acceptée13 : les politiques menées doivent désormais faire l’objet de débats dans l’espace public, être soumises à un débat public transparent au Parlement ou encore pouvoir être contestées devant des juridictions.

Toutefois, ces transformations de l’organisation du pouvoir d’État tendent à en limiter l’effectivité en ralentissant le déploiement des politiques publiques ou en provoquant des ruptures et inversions du cours de l’action de la puissance publique. La transition écologique est un exemple significatif. Malgré la création d’un secrétariat général à la planification écologique en 2022 chargé de veiller à la cohérence et à la stabilité de l’action de l’État en la matière, la réduction des émissions de gaz à effet de serre a été en grande partie ralentie en raison notamment de la remise en cause par les nouvelles majorités de mesures adoptées ces dix dernières années14. Ces changements d’orientations du pouvoir politique légitimement élu ont ainsi miné la capacité de l’État à agir effectivement sur le changement climatique. Le pluralisme démocratique et les alternances des majorités au pouvoir produisent ainsi une faiblesse intrinsèque de l’État.

Pouvoir d’État et acteurs privés

Enfin, l’effectivité de l’action de la puissance publique dépend également de la limitation du pouvoir d’État face aux comportements d’acteurs privés. Cette difficulté est ancienne. Dès les années 1920, la disparition de la souveraineté de fait de l’État face aux acteurs privés était envisagée. La planification, telle qu’elle a été mise en œuvre par Jean Monnet en 1945 et activement poursuivie jusqu’aux années 1980 pour accompagner la reconstruction puis la modernisation de l’économie, a constitué un levier de restauration de cette souveraineté. Cependant, cette incapacité de la puissance publique à gouverner la sphère économique retrouve un écho important dans la période actuelle avec l’émergence d’entreprises mondialisées aux ressources économiques exorbitantes et soutenues par des États cherchant à recréer un capitalisme prédateur15. L’asymétrie entre ces entreprises et les autres acteurs privés est telle qu’ils donnent l’impression de disposer d’un « pouvoir privé16 » sur lequel l’État n’a plus aucune prise.

Cette configuration découle, au moins en partie, des principes mêmes d’un État libéral. Celui-ci repose sur la protection de sphères d’autonomie privée prenant la forme d’une garantie de droits protégeant les individus des ingérences de l’État. La séparation entre la société et l’État qu’implique ce principe limite les marges de manœuvre de l’État pour réguler la société, et notamment le champ économique, en grande partie protégé par le droit de propriété17. Évidemment son rôle ne doit plus seulement se limiter à celui d’un État policier, chargé de protéger la propriété et l’ordre public : l’État doit agir contre les contradictions d’intérêts et inégalités qui se produisent constamment au sein de la société. Cependant, son action – accorder des prestations sociales, réguler la concurrence ou encadrer le fonctionnement du marché – ne peut remettre en cause la substance des droits et libertés des acteurs privés.

Cet équilibre affaiblit toute politique de régulation étatique de la société visant à garantir l’intérêt général. Par exemple, depuis le milieu des années 2010, la politique de réindustrialisation de la France est une des priorités des gouvernements successifs. Dans la période récente, cet enjeu est également devenu une priorité européenne : la pandémie de la Covid-19 puis la guerre en Ukraine ont fait prendre conscience aux États membres de leurs vulnérabilités face aux interruptions du commerce international et de la nécessité de disposer d’une production autonome, notamment dans certains domaines critiques tels que les médicaments, l’armement ou les matières premières. De nombreuses politiques ont été engagées à cette fin, mais elles reposent essentiellement sur des leviers incitatifs. Des mécanismes contraignants sont possibles – allant de la reconnaissance d’une préférence européenne en matière de marchés publics, à la mise en œuvre d’un droit de la concurrence favorisant la création de champions européens, en passant par l’adoption de mesures de rétorsion contre des États tiers – mais les États européens et l’Union demeurent des entités libérales craignant l’adoption de telles mesures.

Ainsi, l’impuissance contemporaine de l’État constitue en partie une conséquence des principes d’une démocratie libérale : l’alternance politique, le respect des droits et libertés fondamentaux ou l’existence de contre-pouvoirs limite l’effectivité du pouvoir d’État. Le remède à ce diagnostic ne peut résider dans la restauration nostalgique d’un pouvoir gouvernemental construit autour du pouvoir exécutif, appuyé sur une administration d’experts. Une telle voie mènerait inévitablement à un État illibéral. Dans le même temps, ignorer la fragilité contemporaine de l’État reviendrait à accélérer la crise politique en cours : face à l’impuissance de l’État, les discours politiques tournent à vide, favorisant la fragmentation de l’espace politique, la montée de partis extrémistes et le désenchantement, voire le ressentiment, démocratiques. L’État doit ainsi se procurer les moyens de gouverner en admettant les contradictions internes de la démocratie libérale, et sa nature paradoxale.

• 1. Léon Blum, Lettres sur la réforme gouvernementale, Paris, Grasset, 1918.
• 2. René Capitant, La Réforme du parlementarisme, Liège, Sirey, 1934, p. 11.
• 3. Voir Nicolas Roussellier, La force de gouverner. Le pouvoir exécutif en France, xix^e-xxi^e siècles, Paris, Gallimard, 2015.
• 4. Voir le chapitre iv, « Reconstruction du droit 2. Les principes de l’État de droit », dans Jürgen Habermas, Droit et démocratie. Entre faits et normes, trad. Christian Bouchindhomme et Rainer Rochlitz, Paris, Gallimard, 2001.
• 5. Voir Cour des comptes, La Situation et les perspectives des finances publiques, juin 2025.
• 6. Voir Analyse et recommandations du comité scientifique dédié aux prévisions des finances publiques [en ligne], Paris, Ministère de l’Économie, novembre 2024.
• 7. Michel Debré, Discours devant le Conseil d’État, 27 juin 1958.
• 8. N. Roussellier, La force de gouverner, op. cit.
• 9. Ibid.
• 10. Ernst-Wolfgang Böckenförde, « Demokratie als Verfassungsprinzip », dans Handbuch des Staatsrechts, Heidelberg, C. F. Müller, 2004.
• 11. Camille Moisan, « Le droit à la démocratie en Allemagne. L’individualisation d’un principe collectif », Droits, n^o 68, 2019, p. 185-200.
• 12. Ibid.
• 13. En ce sens, voir le contre-exemple de la gestion de la crise sanitaire dans Thibault Desmoulins, Pouvoir présidentiel et Covid, Paris, Dalloz, 2023.
• 14. Voir le rapport annuel du Haut conseil pour le climat (HCC), Relancer l’action climatique face à l’aggravation des impacts et à l’affaiblissement du pilotage, Paris, HCC, 2025.
• 15. Voir l’entretien avec Sylvie Matelly et Arnaud Orain, « Le grand accaparement », Esprit, mai 2025.
• 16. Olivier Beaud, « Peut-il encore y avoir un pouvoir souverain ? », dans Pierre Dévolvé (sous la dir. de), Le Pouvoir, Paris, Presses universitaires de France, 2022.
• 17. Voir Niklas Luhmann, Le Droit de la société [1983], trad. Lukas K. Sosoe, Québec, Presses de l’Université de Laval, coll. « Dikè », 2019.