Le pouvoir de révoquer les élus

L’insatisfaction d’une grande partie de la population à l’égard des partis et des élections n’implique pas nécessairement un rejet de la représentation. C’est du moins ce que révèlent un certain nombre d’études interrogeant les conceptions de la démocratie par les citoyens1. Ce à quoi beaucoup aspirent, c’est à une représentation de meilleure qualité, qui soit plus en phase avec les aspirations légitimes de la population. Et parmi les sources de frustration que mettent en évidence ces études, on retrouve un sentiment assez répandu selon lequel les citoyens n’auraient pas suffisamment de contrôle sur leurs représentants2.

Outre la demande classique d’une plus grande transparence, un mécanisme de contrôle des représentants qui est pratiqué dans beaucoup de pays – notamment Pérou, certains États des États-Unis, Japon, Pologne, Colombie, Bolivie – mais peu connu en France, est la révocation, qui permet d’interrompre le mandat d’un élu avant son terme par le biais d’une collecte de signatures, puis éventuellement d’une votation populaire3.

Ce mécanisme, dont il existe une pluralité de variantes, date de la République romaine et a été notamment loué par Rousseau et Marx en leur temps. Alors que cette année marque les 150 ans de la Commune de Paris, beaucoup redécouvrent cet instrument démocratique qui, avec le mandat impératif, faisait partie des principes des communards et qui avait nourri en Marx l’espoir d’une représentation qui soit véritablement au service du peuple. Plus récemment, ce sont les Gilets jaunes qui l’ont remis au goût du jour. Il constitue en effet une variante du référendum d’initiative citoyenne (RIC), qui peut permettre autant de légiférer que d’annuler une loi ou de démettre un élu4. À chaque fois, la logique est la même : l’initiative vient des citoyens, via la collecte d’un nombre requis de signatures, et le dernier mot leur revient également, via une votation populaire (éventuellement avec un seuil de participation).

L’indépendance des représentants

Il est important de distinguer la révocation du mandat impératif, avec lequel elle est souvent confondue. Le mandat impératif stipule précisément ce qui est attendu de la personne élue, et celle-ci peut être révoquée si elle ne fait pas ce que ses électeurs attendent d’elle. Mais si le mandat impératif est impossible à institutionnaliser sans mécanisme de révocation, l’inverse n’est pas vrai. On peut institutionnaliser la révocation sans mandat impératif, si l’on considère qu’il est important que les élus jouissent d’une certaine liberté pendant la durée de leur mandat. C’est le cas, par exemple, lorsque le mécanisme de révocation ne peut être activé qu’en cas de faute professionnelle reconnue, comme au Parlement du Royaume-Uni depuis le Recall of MPs Act de 2015. C’est le cas également si les élus ont la liberté de se défendre, de justifier d’éventuelles déviations par rapport à leurs promesses, lorsqu’ils font face à une procédure de révocation.

Ce point est essentiel, car le mandat impératif est nettement moins attrayant que la révocation. Les élus ont effet besoin d’une certaine marge de manœuvre pour négocier des accords avec des partenaires de coalition ou dans le cadre de la concertation sociale, pour pouvoir agir sur la base de délibérations postérieures à l’élection ou encore pour faire face à des changements de circonstances. S’ils étaient pieds et poings liés par leurs engagements électoraux, ils ne pourraient pas faire tout cela.

Plutôt qu’une suppression de l’indépendance des représentants, la question est plutôt celle du degré approprié d’indépendance dont ils devraient jouir à l’égard de leurs électeurs. Car cette indépendance est à double tranchant. C’est aussi ce qui leur permet de trahir certaines promesses et les rend vulnérables à l’influence des groupes de pression – donc ce qui corrompt le lien représentatif. Dans un monde où les inégalités d’influence sont extrêmement fortes, l’indépendance des représentants, bien que nécessaire, contribue à affaiblir la réactivité des élus par rapport aux demandes majoritaires.

Une conception moins élitiste de la représentation

La forte indépendance dont jouissent les élus est un trait caractéristique des gouvernements représentatifs modernes5. L’idée dominante chez les pères fondateurs était que les élections amèneraient au pouvoir des personnes se distinguant de la masse, mieux capables d’agir dans l’intérêt de la nation. C’est en partie pour cela qu’on s’est assuré de préserver une indépendance forte pour les élus et qu’on a minimisé l’implication des citoyens entre les élections.

Aujourd’hui, un nombre croissant de citoyens rejettent cette conception élitiste de la représentation. La déférence vis-à-vis des élites n’étant plus la même, beaucoup souhaitent un accroissement de leurs opportunités de peser dans la prise de décision. De ce point de vue, la possibilité de contrôler davantage les représentants, de leur demander des comptes sans trop attendre et de manifester son mécontentement par voie institutionnelle possède certains attraits. Cela pourrait d’abord offrir une voie d’expression, un exutoire pour la frustration de nombreux citoyens. Cela pourrait également stimuler les échanges entre représentants et représentés. Faisant face à la menace permanente d’une révocation, les élus seraient en effet davantage incités à justifier leurs actions et inactions. Il leur incomberait de préserver le lien de confiance pour désamorcer les menaces de révocation.

Des effets pervers

Néanmoins, la révocation est loin d’être la solution miraculeuse aux tensions qui traversent les démocraties contemporaines. En témoigne l’examen de ses usages à travers le monde6. Le risque principal est que le mécanisme soit instrumentalisé par les mauvais perdants pour systématiquement contester les résultats des urnes, menant soit à la paralysie politique, soit à une logique de polarisation extrême, comme cela a pu être observé en Colombie ou au Pérou. Il arrive également que le mécanisme n’ait pas du tout l’effet attendu. On a déjà vu des présidents, comme Hugo Chávez en 2004, profiter d’une tentative avortée de révocation pour renforcer leur légitimité et leur pouvoir. Enfin, il ne faudrait pas non plus que la menace d’une révocation permanente accroisse encore davantage la pression au court-termisme affectant le monde politique. Au vu des enjeux de l’époque – crise environnementale au premier plan –, il est essentiel que les élus ne soient pas en campagne permanente et qu’ils osent entreprendre des actions qui ne porteraient leurs fruits qu’à long terme.

Un certain nombre de garde-fous peuvent être imaginés pour réduire ces risques d’effets pervers. Des seuils relativement exigeants de signatures à recueillir et de participation à la votation réduisent les risques d’un recours systématique à la procédure par les mauvais perdants. Une interdiction d’engager une révocation pendant les deux premières années du mandat permet de donner davantage de temps aux élus pour faire leurs preuves. Une procédure d’audition publique peut permettre aux représentants visés de défendre leur bilan. Enfin, il est possible d’exiger que les initiatives de révocation soient dûment justifiées, en lien par exemple avec des promesses électorales ou des fautes déontologiques graves, et examinées par une institution indépendante, comme c’est le cas en Équateur.

La révocation est loin d’être la solution miraculeuse aux tensions qui traversent les démocraties contemporaines.

Quoi qu’il en soit, c’est plutôt comme dernier recours, comme soupape de sécurité que la révocation est intéressante. Il ne faudrait pas qu’elle devienne la norme, réduisant encore davantage la durée moyenne des mandats, ni qu’elle devienne l’institutionnalisation de la défiance permanente, rendant les mandats politiques encore moins attrayants. Son introduction, cependant, aurait au moins une charge symbolique forte, invitant à reconsidérer le lien représentatif comme une relation de confiance devant être constamment préservée, par l’échange de demandes, de justifications et de contre-propositions. De ce point de vue, la disponibilité du mécanisme de révocation (plutôt que son usage intensif) serait de nature à réconcilier les citoyens avec la représentation électorale7.

• 1. Voir, par exemple, Mónica Ferrín et Hanspeter Kriesi (sous la dir. de), How Europeans View and Evaluate Democracy, Oxford, Oxford University Press, 2016.
• 2. Voir Camille Bedock, “‘Citizens’ contrasting aspirations about their political system: Entrustment, participation, identification and control” [en ligne], Frontiers in Political Science, vol. 2, septembre 2020.
• 3. Voir Yanina Welp et Laurence Whitehead (sous la dir. de), The Politics of Recall Elections, Cham, Palgrave Macmillan, 2020.
• 4. Voir Raul Magni-Berton et Clara Egger, RIC. Le référendum d’initiative citoyenne expliqué à tous, Limoges, FYP Éditions, 2019.
• 5. Voir Bernard Manin, Principes du gouvernement représentatif [1995], Paris, Flammarion, 2012.
• 6. Voir Yanina Welp, “Recall referendum around the world: Origins, institutional designs and current debates”, dans Laurence Morel et Matt Qvortrup (sous la dir. de), The Routledge Handbook to Referendums and Direct Democracy, Abingdon, Routledge, 2018, p. 451-463.
• 7. Voir Pierre-Étienne Vandamme, “Can the recall improve electoral representation?” [en ligne], Frontiers in Political Science, vol. 2, septembre 2020.