Palais de l'Elysée, Wikimédia
Dans le même numéro

L’État face à son impuissance

L’État centralisé traverse une crise d’autorité et de confiance, dont la gestion de la crise sanitaire constitue l’exemple le plus récent. La réponse à la pandémie est pourtant l’occasion de rapprocher le pouvoir des territoires, tant elle repose sur l’organisation de l’espace public au niveau local.

Lorsqu’il a été décidé, en mars dernier, de lutter contre l’épidémie depuis le Conseil de défense, dont les discussions sont couvertes par le sceau du secret, les plus hauts responsables de l’État ont dû se dire que le virus n’avait qu’à bien se tenir : il ne saurait rien de notre stratégie ! Les réunions ne se tiennent plus dans le bunker antiatomique de l’Élysée, qui était tout de même bien peu ventilé et sans doute un peu ridicule, mais les décisions sont toujours prises dans ce cadre très peu contraignant1. Depuis le premier confinement survenu comme un choc, force est de constater que la gestion de la crise est restée très centralisée.

C’est qu’en guise de relocalisation des décisions, le gouvernement a préféré un timide différentialisme décidé d’en haut. Une concertation a essentiellement consisté en des discussions de détails entre les maires et les préfets, ces derniers demeurant décisionnaires, jusqu’aux récents confinements locaux, envisagés un an après le début de l’épidémie. Le gouvernement commence ainsi tout juste à penser local, après l’avoir très brièvement envisagé à la sortie de l’été 2020, mais c’est encore ce même marteau qui frappe avec le manche raccourci des préfets. Rien de bien nouveau dans l’unitarisme français. C’est comme si l’échelon national pourtant exsangue n’avait pu se délester de la charge presque exclusive du pouvoir. De même, il n’a été demandé au Parlement que des débats sans vote et la prolongation d’un état d’urgence sanitaire qui laisse une grande latitude à l’administration. Cela n’a rien d’étonnant, puisque même le Conseil des ministres a semblé inadapté : la centralisation est totale, même au sein de l’exécutif.

Or, face à une épidémie, il semble que c’est bien plutôt la transparence, l’horizontalité et la confiance entre les acteurs qui permettent à chacun d’agir. À l’inverse, la gestion verticale de la crise sanitaire semble plutôt nourrir la défiance envers l’État. La question est celle du stock de légitimité dont dispose le pouvoir pour faire face à la crise, et de la manière dont on pourrait le reconstituer sainement.

Un réflexe centralisateur et autoritaire

On se rappelle l’épisode de la fin de l’été, lorsqu’Olivier Véran décidait de renforcer les mesures sanitaires dans plusieurs métropoles dont Paris et Aix-Marseille, suscitant l’ire des élus locaux, à peine avertis au préalable. Si l’on avait voulu donner l’impression d’un pouvoir parisien qui tance des territoires irresponsables ou incapables, on ne s’y serait pas mieux pris. Deux semaines auparavant fuitait pourtant l’opposition d’Emmanuel Macron à la proposition du ministère de la Santé de fermer les bars et restaurants en Gironde, craignant l’image d’une technocratie qui ferait payer ses échecs en matière de tests, après le scandale de la perte des stocks de masques. La campagne de vaccination en France (et dans l’Union européenne) n’est pas un franc succès non plus. Mais l’aller-retour qui a marqué 2020 entre le vide normatif (le « vivre avec le virus » promis par l’Élysée tout l’été) et les coups de bâton semble s’être fixé au début 2021 : ce sera la langueur des couvre-feux et une fermeture des lieux de divertissement et de culture dont la fin n’est même plus annoncée.

Il y a eu dans la gestion de cette crise un réflexe autoritaire, largement impensé aussi bien de la part du pouvoir que de la société, les deux étant à la fois acteurs et victimes d’une logique répressive. Sans être un tour de vis dictatorial, il déborde la seule nécessité sanitaire. Ce sont les situations kafkaïennes, lorsque sont mises en place des restrictions drastiques aux déplacements individuels, sous la forme du confinement ou du couvre-feu, avec l’instrument de l’attestation comme marque de la bureaucratie sur les gestes anodins du quotidien. C’est aussi la culpabilisation des citoyens désignés comme responsables de « relâchements » ou de ne pas avoir « compris » l’ampleur de la crise, tels les jeunes associés à la fête et à l’insouciance. Les citoyens sont alors perçus comme des enfants qu’il faudrait tenir en place par des démonstrations d’autorité (selon une approche pédagogique datée, qui plus est). Le réflexe français face à l’épidémie a été d’attribuer à l’exécutif la détermination de tous les choix sociaux, dans une forme caricaturale du décisionnisme de Carl Schmitt : est souverain celui qui décide de l’exception au droit commun, selon une logique où l’action est conçue comme un principe premier et la délibération renvoyée aux temps de paix.

La (relative) popularité du concept de biopouvoir et les analyses provocantes de Giorgio Agamben2 le montrent : les injonctions à la responsabilité individuelle laissent un goût de moralisation pernicieuse lorsqu’elles sont accompagnées du droit formel des décrets et n’ont alors plus rien d’un appel aux consciences, mais donnent lieu à des sanctions sonnantes et trébuchantes, voire à la détention3. Les conduites sont dirigées jusqu’aux confins de l’intime (Michel Foucault parlait de disciplines) avec l’appareil de l’État de droit, qui reposait pourtant historiquement sur une distinction entre sphère privée et sphère publique. Lorsqu’il est commandé depuis un conseil élyséen au fonctionnement occulte, un tel entre-deux laisse planer un soupçon d’autoritarisme qui quitte difficilement les consciences, quand bien même le principe de précaution ou le droit à la vie sont exercés au nom du bien de tous. Aussi la crise et l’exceptionnel, traductions des angoisses de notre temps, semblent être devenus les principaux moyens d’appréhender le réel, où chaque problème devient une urgence et le risque d’un basculement, à l’image du cinéma post-apocalyptique.

L’impensable décentralisation de la gestion de la crise sanitaire prend alors un tour tragique. La puissance trop centralisée, bête blessée ou virilité angoissée, réalise son inévitable impuissance face à l’épidémie, incapable de se relâcher pour plus de finesse : accrochée à ses méthodes brutales, elle s’épuise et épuise la population. Comme si l’adhésion collective pouvait en naître docilement, à la manière du Léviathan de Hobbes. On retrouve bien là l’héritage centralisateur français qu’incarnent les hauts fonctionnaires d’État, à commencer par les Premiers ministres Philippe et Castex (quand bien même l’un et surtout l’autre ont été présentés comme des élus locaux) et le président Macron, qui semblent penser d’abord en termes d’attestation, ensuite seulement à la délibération démocratique. Sauf que l’illusion de maîtrise que traduit une mise en scène centralisée, qui se retrouvait à l’extrême dans la militarisation de la gestion du début de l’épidémie, génère bien plutôt une anxiété généralisée.

Centralisation et défiance

La crise de confiance qui touche le rapport des populations au pouvoir ne peut qu’empirer dramatiquement. Des Gilets jaunes qui, depuis les ronds-points, s’attaquent aux Champs-Élysées (symbole centralisateur s’il en est) à la notion de localisme récemment investie par l’extrême droite, en passant par le renouveau de l’écologie politique via les mairies, les preuves d’une plus grande légitimité du local ne manquent pourtant pas. À l’inverse, c’est bien le pouvoir central qui suscite la défiance, en témoigne la perception d’un autoritarisme sanitaire qu’ont les anti-masques ou les anti-vaccins, la bulle complotiste qui a entouré le Marseillais Raoult ou la contestation de plus en plus partagée des violences policières, celles des contrôles sur les racisés et les migrants ou celles d’une doctrine de maintien de l’ordre qui dissuade l’opposant à coups de lanceur de balles de défense. Gilets jaunes, antiracisme, contre-cultures communautaires et écologisme d’« Amish » ne sont pourtant pas des « séparatismes », même s’ils en prennent quelquefois la forme : ce sont des demandes d’inclusion politique.

Le risque est que la défiance augmente à mesure que le pouvoir central renforce la pression sanitaire, et que l’effectivité des mesures décroisse d’elle-même. Le second confinement a surtout été moins strict parce que le consensus de mars avait disparu et que les citoyens ont réalisé que les règles décidées d’en haut dépendaient essentiellement de la manière dont ils s’en saisissaient, dans une œuvre de réalisme juridique tout à fait fascinante – une règle qui n’est pas appliquée effectivement n’en est pas vraiment une. C’est tout un chacun qui aménage les règles à sa manière, affleurant la désobéissance civile, sans qu’il soit question d’anarchisme ou de black bloc. Les plus jeunes surtout, qui ont beaucoup à perdre en termes de vie sociale tout en étant moins en danger face au virus, sont les plus à même de rejeter les restrictions sanitaires en même temps que le racisme, l’anthropocène et le patriarcat : quel sera le rapport de la génération Covid à l’autorité qui vient d’en haut, à l’État ?

L’option purement responsabilisante est tentante, qui ne recourt pas aussi facilement à la répression. Selon le choix suédois, allemand ou anglais, les mesures peu contraignantes, y compris durant les confinements, n’ont pas grand-chose à voir avec celles que l’on connaît en France malgré la proximité lexicale, notamment sur les déplacements individuels4. Bien malin qui pourra dire à la fin que ces pays ont moins bien géré la crise. Cette voie semble exotique dans notre culture juridico-politique, où l’autorité et la sanction dominent, avec la désobéissance qui en est le corollaire, même si les Français n’ont finalement pas été le peuple contestataire que l’on caricature souvent.

Une autre différence apparaît : dans l’Allemagne fédérale et dans le Royaume-Uni aux quatre nations, ce sont les entités locales qui ont la compétence sanitaire, ce qui n’est bien sûr pas allé sans tension. La situation française paraît bien immature en comparaison. Que l’on se souvienne de l’annulation par le juge administratif de l’arrêté du maire de Sceaux qui voulait imposer le port du masque dans sa commune, mesure qui était imposée peu après dans de nombreuses communes… par les préfets. Le Conseil d’État – qui préside à l’œuvre de rationalisation de l’État – ne faisait alors que suivre une jurisprudence centralisatrice bien établie, où la preuve de circonstances locales est strictement exigée pour que les maires puissent agir, l’État bénéficiant d’une compétence générale.

L’hypothèse du pouvoir local

Une alternative au réflexe centralisateur et autoritaire français nous semble être de désinvestir l’État d’une part du pouvoir pour le rapprocher des territoires. La décentralisation s’est arrêtée au milieu du gué5, comme la gestion de la crise sanitaire nous le montre : dès que les choses deviennent sérieuses, elles sont reprises par le gouvernement et la technostructure. Les agences régionales de santé créées en 2010 en étaient déjà l’illustration, elles qui dépendent du ministère de la Santé. Faire confiance aux élus locaux semble nécessaire, en allant au-delà de la seule concertation pour consacrer un véritable pouvoir normatif local. Il semble indispensable d’envisager ensemble la vie locale et la politique sanitaire d’une communauté, y compris du point de vue de l’efficacité, sur la gestion articulée des tests, des clusters et des mesures de restriction sociale.

À moins de vouloir enfermer tout le monde chez soi au nom d’une vie sociale future mais à l’échéance incertaine, avec la facilité apparente des solutions militaires, la gestion épidémique nécessite de repenser la vie quotidienne dans toute la diversité des modes de vie, à l’image de ce que fait le comité consultatif de la ville de Paris. La distanciation sociale n’est que l’autre nom d’une réorganisation de l’espace vécu : le dimensionnement des rues et des espaces dédiés aux loisirs en public, l’économie des trajets, la répartition géographique des services publics, la taille et le coût des logements qui influent sur le rapport entre espace public et espace privé. Le lieu de la commune ouvre en outre à une participation accrue à la chose publique, comme le riche courant contemporain du municipalisme le postule6 en relai des discussions sur les communs, sur le modèle du droit à la ville défendu par Henri Lefebvre ou de la pensée écologiste libertaire d’un Murray Bookchin.

Une alternative au réflexe centralisateur et autoritaire français nous semble être de désinvestir l’État d’une part du pouvoir pour le rapprocher des territoires.

Les confinements, qui ont enfermé chacun dans l’espace où il réside immédiatement, rendent cette voie plus attrayante encore, autant qu’ils rendent insupportable la décision prise dans un ailleurs. Aussi les élus locaux ne feraient pas forcément mieux que les ministres et les administrations centrales (avec qui ils travailleraient sans les remplacer), et l’on a vu la récupération politique des uns ou des autres qui réclamaient tantôt plus tantôt moins de mesures au gouvernement. Mais rien ne permet de dire que les élus feraient moins bien et la légitimité démocratique en sortirait grandie. Alors que le pouvoir est plus que jamais concentré à l’Élysée, et puisque la garantie de l’État de droit confiée aux juges apparaît insuffisante ou inatteignable, une séparation verticale serait salutaire.

Il ne s’agit pas de dire qu’il ne faut plus d’État. Au contraire, la demande d’État ne vise pas tant sa forme juridique centralisée qu’un besoin impérieux de service public, cette notion proposée par Léon Duguit pour repenser la légitimité au-delà des abstractions de la souveraineté, de la puissance ou du contrat social7. L’interdépendance sociale trouvait alors une réalité concrète dans un socialisme municipal qui a perdu la guerre des influences dans notre droit administratif au profit de la centralisation à l’après-guerre. L’État-providence a alors ramené au niveau national l’idée sociale, jusqu’aux procès en paternalisme autoritaire et en inefficacité bureaucratique qui lui ont été faits depuis les rangs même de la gauche, au profit par exemple de la micro-organisation autogestionnaire dans les années 1970. Et puisque l’État dépouillé par l’austérité néolibérale n’est parfois plus qu’une puissance nue, réduite à la régulation du marché ou aux manifestations violentes du Léviathan, inversons la tendance en repartant du local ! Si l’autorité légitime est réellement en crise, c’est peut-être à cette idée qu’il faut penser plus qu’aux rangs de gendarmes mobiles.

  • 1.Thibault Desmoulins, « Le Conseil de défense : notes sur une institution centrale et méconnue en temps de crise » [en ligne], blog de Jus Politicum, 13 novembre 2020.
  • 2.Voir David Chandler, “Anthropocene authoritarianism (critique in times of Corona)” [en ligne], Critical legal thinking, 9 avril 2020.
  • 3.Voir notre article, « Droit, morale et épidémie » [en ligne], Esprit, avril 2020.
  • 4.À titre d’exemple, la France a infligé plusieurs millions d’amendes depuis mars 2020 ; l’Angleterre, où les contrôles sont inexistants, seulement quelques dizaines de milliers.
  • 5.Jacques Caillosse, L’État du droit administratif, Paris, LGDJ, 2017, p. 137-210.
  • 6.Voir, par exemple, Jonathan Durand Folco, À nous la ville ! Traité de municipalisme, Montréal, Écosociété, 2017.
  • 7.Léon Duguit, Manuel de droit constitutionnel. Théorie générale de l’État [1911], Paris, Boccard, 1923, p. 8-30.

Matthieu Febvre-Issaly

Doctorant en droit public à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Matthieu Febvre-Issaly est spécialisé en droit constitutionnel comparé et en théorie du droit.

Dans le même numéro

Les difficultés rencontrées pendant la gestion de l’épidémie de Covid-19 ont remis en lumière le rapport paradoxal que la France entretient avec son État. Parce qu’il est censé décider de tout, il est le recours vers lequel tous se tournent en situation de crise, en même temps qu’il concentre l’essentiel des critiques. Au-delà de la crise sanitaire, la question d’un juste partage des responsabilités entre l’État et d’autres acteurs - les collectivités territoriales, les citoyens, les syndicats ou les entreprises- pour construire un horizon d’action commun se pose. Alors même que la pandémie marque le retour en grâce de l’action publique, comment changer concrètement la figure de l’État pour apaiser sa relation avec la société et lui permettre de répondre aux aspirations contemporaines en matière d’écologie et de justice sociale ? C’est à cette question que s’attache ce dossier, coordonné par Lucile Schmid.