Cette porte où je frappe en pleurant. Les sans-papiers, exclus du Logement d’abord

Le cri d’alarme de l’abbé Pierre en février 1954, magnifiquement restitué dans un film récent, permet de prendre la mesure de la permanence du drame majeur que vivent les personnes à la rue1. Comment expliquer ce phénomène qui gangrène le vivre ensemble et porte atteinte aux droits fondamentaux consacrés par les conventions internationales, européennes et nationales ?

Dans les années 2010, plusieurs textes de lois permettent de donner quelque espoir de traiter la question du sans-abrisme : la consécration juridique du droit à l’hébergement comme une liberté fondamentale, les décisions de la Cour européenne des droits de l’homme relatives au droit au respect de la vie privée et familiale des personnes (y compris le domicile et la correspondance), la reconnaissance du principe de l’accueil inconditionnel en hébergement d’urgence et l’adoption du dispositif de mise à disposition temporaire de locaux vacants figurent parmi les avancées les plus significatives. Un mouvement volontariste affecte également les politiques publiques à cette période. Il s’exprime dans la reconnaissance de la notion de vulnérabilité et dans la démarche Logement d’abord (Housing First)2. En 2017, les premiers engagements du président Macron pour éradiquer le sans-abrisme permettaient d’espérer un véritable changement de perspective dans le but de rendre enfin effectif le droit au logement pour tous.

Mais aujourd’hui, force est de constater que les personnes à la rue n’ont jamais été aussi nombreuses et sont en augmentation constante chaque année (à l’exception notoire de la période de la pandémie). La plupart des travaux consacrés au dispositif du Logement d’abord insistent, dans une perspective sociologique, sur le changement de paradigme dans le travail social ainsi que sur la critique du parcours « en escalier » qui prédominait jusqu’alors3. La dimension juridique, s’appuyant sur le référentiel des droits humains, est finalement beaucoup moins explorée mais d’un abord complexe, notamment quand il s’agit de préciser les liens entre logement social et Logement d’abord et de comprendre l’articulation entre le champ du sanitaire à travers le concept d’« un chez soi d’abord » et le champ du social avec la politique du Logement d’abord. Si l’analyse critique des catégories juridiques mobilisées pour opérer la qualification des potentiels bénéficiaires du Logement d’abord permet d’identifier une volonté explicite d’inclusion pour une certaine catégorie de publics, elle conduit à mettre en lumière de véritables mécanismes d’exclusion.  

Logement d’abord, volonté publique d’inclusion ?

Lancée en 2018 et portée par la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement, la politique publique du Logement d’abord marque un véritable tournant : abandon du plan « grand froid », décloisonnement des structures, réflexion sur les modalités de prise en charge, planification sur cinq ans et suppression des centres d’hébergement classiques au profit de logements individuels sont les axes principaux du premier plan quinquennal. Les mesures du deuxième plan (2023-2027) confirment la dynamique enclenchée et sortent un nombre important de personnes de la rue en leur proposant un accompagnement adapté.

Avec plus de 2000 places ouvertes en cinq ans, ce sont désormais trente-deux villes qui accueillent le dispositif Un chez-soi d’abord. Conçu pour les personnes souffrant de troubles psychiques, d’addictions, ou exclus du système scolaire et/ou professionnel, ce dernier repose sur l’idée selon laquelle toute personne est légitime à accéder à un logement. L’accueil inconditionnel est l’occasion de réaliser un diagnostic social, de repérer les freins d’accès au logement et, si nécessaire, de prévoir un accompagnement pour accélérer l’accès à un logement stable.

Le nouveau plan quinquennal poursuit cette logique avec le développement des pensions de famille, la généralisation de l’intermédiation locative, ainsi que l’intégration des résidences sociales et des foyers de jeunes travailleurs. Dans la Métropole de Lyon, la création de nombreuses structures individuelles, comme les tiny houses, destinées à accueillir des mères isolées avec des enfants de moins de trois ans, s’inscrit dans le cadre de cette politique et permet d’éviter la marche de l’hébergement collectif4.

Lutter contre le sans-abrisme par l’autonomisation des personnes est un engagement louable, respectueux du principe de dignité5. Cependant, les résultats de la politique du Logement d’abord restent largement insuffisants. S’ils tiennent en grande partie à la crise du logement social, ces résultats s’expliquent aussi par d’autres causes. En effet, la plupart des victimes de la « précarité résidentielle » entrent dans la catégorie des exilés, aux situations juridiques les plus variées. On assiste aujourd’hui à un processus massif de « migrantisation du sans-abrisme6 ». Leur invisibilité, lourde de conséquences pour leur prise en charge, s’explique par les critères d’accès au dispositif du Logement d’abord, eux-mêmes dépendants des critères du logement social7.

L’attribution conditionnelle, facteur d’exclusion

L’accès à un logement social est conditionné par deux critères cumulatifs : un critère de ressources et un critère de nationalité ou de permanence et de régularité du séjour. En application de ces mêmes critères, le Logement d’abord a permis, depuis 2015, de mettre en œuvre une véritable politique d’accueil des demandeurs d’asile dans le cadre du dispositif national d’accueil, puis d’intégration des réfugiés dans leur accompagnement vers le logement social. Depuis 2022, de nombreux Ukrainiens ont pu bénéficier également d’un accès au logement social. Avec plus de 54000 logements mobilisés en cinq ans, permettant le relogement de près de 110000 réfugiés, l’État a misé sur le logement pour construire une politique d’intégration. Cependant, la condition de régularité de séjour opère une distinction fondamentale entre les personnes qui peuvent obtenir un « chez soi » et les autres, qui doivent vivre des conditions indignes8.

La situation des structures consacrées aux jeunes, dont la qualification juridique demeure encore fluide et incertaine, éclaire les subtilités des mécanismes d’exclusion. Ainsi, les Foyers de jeunes travailleurs, définis comme des résidences sociales, sont éligibles à l’aide personnelle au logement. Mais de nombreux jeunes salariés ou apprentis sans papiers en sont exclus, condamnés à vivre dans la rue, dans des squats, dans leur voiture ou chez des particuliers. Il en est de même pour les étudiants sans papiers, qui ne peuvent espérer être admis dans une chambre universitaire gérée par les Centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous).

Pour les personnes n’ayant pas le titre de séjour requis pour accéder au programme du Logement d’Abord inclus dans le périmètre du logement social, il ne reste que l’espoir d’obtenir un logement dans le secteur privé. Mais la réalité du marché est tellement tendue qu’une préférence implicite conduit à opérer encore une fois un tri entre les nombreux demandeurs. Pour financer le logement, la majorité des droits sociaux, tels que le revenu de solidarité active (RSA), les aides personnelles au logement (APL), les allocations familiales, à l’exception de l’aide médicale d’État (AME), sont soumises aux mêmes conditions de régularité du séjour. Faute de titres de séjour régulier et de droits complets, de nombreux jeunes originaires de pays tiers à l’Union européenne se retrouvent exclus du parc locatif privé.

Un raisonnement similaire peut être opéré au sujet de l’intermédiation locative. Ce système permet, grâce à l’intervention d’un tiers social (opérateur, organisme ou association agréé par l’État), de sécuriser et de simplifier la relation entre le locataire et le bailleur. Mais son champ d’application est réduit pour les personnes sans papiers qui ne peuvent espérer une régularisation dans un délai de dix-huit mois, l’intermédiation permettant de passer dans le système du bail glissant réservé aux personnes en situation régulière. Quant au dispositif Solibail, ses conditions de déduction fiscales pour les propriétaires limitent le nombre de logements disponibles pouvant bénéficier aux personnes dépourvues d’un titre de séjour.

De manière générale, on observe une exclusion progressive des personnes dépourvues de titre de séjour dans les logements intercalaires, s’ils ne répondent pas (ou plus) aux critères de l’action sociale, de la protection maternelle et infantile ou de l’aide sociale à l’enfance. Cette sélection drastique opère comme un rouleau compresseur dans un contexte de pénurie de logements sociaux.

La voiture-balai de l’hébergement

Que reste-t-il pour les recalés du Logement d’abord ? Ils peuvent espérer une mise à l’abri dans une structure d’hébergement d’urgence par les dispositifs de veille sociale, à la suite d’un appel au 115, ou du fait d’un signalement opéré lors d’une maraude et, en dernier recours, l’hébergement citoyen chez des particuliers, les deux systèmes fonctionnant comme une sorte de voiture-balai.

Une des conséquences de la politique du Logement d’abord a été de réduire considérablement les financements dédiés aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale, pour doter prioritairement les structures d’hébergement d’urgence. Les associations investies sur cette question ne cessent de dénoncer la politique de rigueur budgétaire qui a fragilisé une étape essentielle du parcours résidentiel.

À cette réalité financière s’est ajoutée une dimension organisationnelle dans le partage des compétences entre les départements et l’État pour prendre en charge les structures d’hébergement. Ainsi, les départements et la Métropole de Lyon ont la responsabilité de la prise en charge des mères et des enfants de moins de 3 ans, ainsi que la gestion de l’aide sociale à l’enfance, dont dépendent les mineurs non accompagnés. L’État, quant à lui, garde la responsabilité des structures d’hébergement de droit commun. Mais, face à l’augmentation du nombre de personnes exilées sans abri dans les espaces publics ou dans les squats, les élus municipaux, poussés par les mobilisations citoyennes ou engagés dans une démarche d’accueil9, ne sont pas restés indifférents et mettent à disposition des abris. Devant le constat de la carence de l’État pour assumer ses obligations positives afin de rendre effectif le droit à l’hébergement, l’engagement des communes dans la mise à disposition de lieux de mise à l’abri ne cesse de s’amplifier, compte tenu de l’urgence à agir, et complique encore un peu plus le jeu des différents acteurs.   

Cette situation paradoxale et dysfonctionnelle ne cesse de s’aggraver. Alors que le discours officiel affiche la volonté de supprimer la marche de l’hébergement, les villes confrontées au sans-abrisme sont contraintes d’ouvrir en urgence de nouveaux lieux temporaires d’hébergement pour faire face à la crise du logement social. S’y rajoute un véritable jeu de mistigri entre les acteurs publics pour la prise en charge des personnes en attente d’un hébergement et qui sont confrontées à l’évaluation de leur minorité, au couperet des 3 ans de l’enfant, à leur situation de famille ou encore à leur état de santé. La gestion de la pénurie prend la forme d’un mécanisme d’orientation complexe, fondé sur l’évaluation de l’urgence et de la vulnérabilité.

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Si l’on combine les critères du Logement d’abord avec ceux de l’hébergement d’urgence, on voit se dessiner une politique discriminatoire opérant une différenciation entre les personnes sur le fondement de leurs titres de séjour, ce qui est contraire au principe de dignité et d’humanité. De plus, les programmes du Logement d’Abord ont été accompagnés par la suppression des structures d’hébergement et l’invisibilité statistique du sans-abrisme.

L’écart entre le discours et la réalité est criant. On peut citer les mesures fiscales de 2018 qui ont asséché les moyens financiers des opérateurs du logement social, les mesures de la loi anti-squat qui viennent fragiliser la mise à disposition des immeubles vacants, les atteintes aux droits fondamentaux de la récente loi immigration qui remet en cause l’inconditionnalité de l’accès à l’hébergement d’urgence et enfin les atteintes récentes aux quotas de logements sociaux. Tous ces textes ne répondent pas aux objectifs de rendre effectif la politique du logement d’abord, bien au contraire.

« Ouvrez-moi cette porte où je frappe en pleurant », écrit Guillaume Apollinaire dans « Le Voyageur » (Alcools, 1913). Les portes de l’accueil sont difficiles à ouvrir pour celui ou celle qui n’a pas la chance de trouver sur son chemin une personne ou une association qui va se battre jusqu’au bout pour lui permettre de vivre dignement. Alors que le droit de propriété est de nouveau affirmé au détriment du droit à habiter, il y a urgence à faire du droit au logement une obligation positive, applicable à toute personne, quel que soit son statut, pour faire du Logement d’abord une politique véritablement inclusive, sans exclusive10.

• 1. Voir le film de Frédéric Tellier, L’abbé Pierre. Une vie de combats, 2023, et René Poujol, « L’éternel retour de l’abbé Pierre », Esprit, janvier-février 2024.
• 2. Voir Axelle Brodiez-Dolino, « La vulnérabilité, nouvelle catégorie de l’action publique », dans Informations sociales, n^o 188, mars-avril 2015, p. 10-18 ; et Sam Tsemberis et Kristen Gurdak, « Housing First : de la rue à un foyer, de son foyer au monde », Vie sociale, n^o 23-24, 2018/3-4, p. 31-52.
• 3. Nicolas Chambon, Pascale Estecahandy, Élodie Gilliot et Manuel Hennin (sous la dir. de), La politique du Logement d’abord en pratique, Lyon, Presses de Rhizome, 2022.
• 4. Marie Loison, « Le sans-domicilisme. Réflexion sur les catégories de l’exclusion du logement’ », Revue française des affaires sociales, janvier-mars 2023, p. 29-50.
• 5. Loïc Fraszczak, Le Logement d’abord : concept, état des lieux et enjeux pour l’applicabilité aux centres d’hébergement [en ligne], mémoire de l’École des hautes études en santé publique, 2019.
• 6. Julien Damon, Qui dort dehors ?, Paris, Éditions de l’Aube, 2020.
• 7. Danièle Lochak, « (In)visibilité sociale, (in)visibilité juridique », dans Stéphane Beaud, Joseph Confavreux et Jade Lindgaard (sous la dir. de), La France invisible, 2008, p. 499-507.
• 8. Cinq conditions à la mise en œuvre du « Logement d’abord » [en ligne], Haut comité pour les personnes défavorisées, novembre 2018.
• 9. Voir l’Association nationale des villes et territoires accueillants.
• 10. Voir Raquel Rolnik, Droit à un logement convenable [en ligne], Assemblée générale des Nations unies, A/65/261, 9 août 2010, p. 23 : « Quel que soit leur statut migratoire, tous les migrants doivent pouvoir accéder à des niveaux de base de protection leur permettant d’obtenir un logement et des conditions de vie convenables. »