Le prix des migrants

Le 8 juin 2023, après de longues et difficiles tractations entre ses États membres, le Conseil de l’Union européenne s’est accordé, contre toutes attentes, pour réformer le règlement de Dublin.

En finir avec le règlement de Dublin

Le règlement de Dublin avait été conçu comme une réponse pragmatique à la question de la répartition de la charge de l’accueil des réfugiés entre États membres. Il posait comme principe que l’État responsable de l’accueil des demandeurs d’asile serait le premier État dans lequel ces migrants ont introduit leur demande. Supposément simple et efficace, cette règle avait pourtant fini par faire l’unanimité contre elle1. En effet, elle attribue une part disproportionnée de ces responsabilités à une poignée d’États (dont l’Italie, Malte ou la Grèce), qui n’ont ni les ressources ni les infrastructures pour remplir ce rôle d’accueil. En outre, elle n’empêche nullement les demandeurs d’asile, désespérés par des procédures à rallonge et des conditions de vie déplorables, de poursuivre leur route vers d’autres États européens, ce qui donne lieu à un inextricable casse-tête juridico-administratif sur les conditions de leur retour forcé vers le pays d’entrée dans l’Union2.

Si tout le monde s’accordait donc à détester le règlement de Dublin, ce n’est pas pour autant que les États membres partageaient une vision commune de ce que devait être le régime migratoire européen, bien au contraire. Entre les gouvernements qui continuaient d’attacher de l’importance au respect des droits fondamentaux des migrants et ceux qui ont fait de la xénophobie leur fonds de commerce électoral, le gouffre politique restait béant.

Solidarité flexible

La Commission européenne, rompue à l’exercice qui consiste à dégager des compromis, a alors cherché un terrain d’entente. Les commissaires Margaritis Schinas et Ylva Johansson ont avancé une première proposition de réforme, dont l’innovation principale (et la clé de voûte) était l’instauration d’un principe de solidarité entre États membres. Désormais, l’accueil des demandeurs d’asile serait considéré comme une responsabilité européenne partagée et chaque État membre devrait en assumer sa juste part. Anticipant les objections des gouvernements xénophobes, la Commission avait cependant introduit une clause qui limitait radicalement la portée de cette solidarité européenne contraignante. Cette dernière serait également « flexible », puisque les États membres seraient libres de décider des modalités suivant lesquelles ils rempliraient leurs obligations en matière d’accueil. Ils pourraient, au choix, accepter le transfert et la relocalisation de demandeurs d’asile depuis les frontières extérieures de l’Union vers leur territoire ou contribuer financièrement à un fonds européen destiné à la gouvernance de la migration. Aucun État membre ne serait donc contraint d’accepter des migrants sur son sol.

Le 8 juin 2023, une majorité qualifiée des États membres a non seulement donné son accord à ce principe de solidarité, mais il en a aussi précisé les modalités pratiques. La clé de répartition de la charge de l’accueil serait calculée, pour moitié, d’après la taille de la population de chaque État membre et, pour l’autre moitié, d’après son produit intérieur brut. Au total, l’objectif fixé pour la première année (et sujet à une réévaluation annuelle par un comité d’experts) serait de 30 000 relocalisations et de 600 millions d’euros en contributions financières à l’échelle de l’Union dans son ensemble.

Rien ne garantit que ce principe de solidarité flexible sera effectivement mis en œuvre un jour. L’accord du 8 juin 2023 a été obtenu à l’arraché, après un revirement de position de dernière minute de l’Italie et en dépit de l’opposition constante et farouche de la Pologne et de la Hongrie. Le gouvernement polonais a d’ores et déjà fait savoir qu’il n’accepterait pas de relocalisation sur son sol et qu’il n’avait aucune intention de verser la contribution financière compensatoire (qu’il qualifie déjà de « punition »). Il faut se souvenir qu’après la crise de l’accueil de l’été 2015, un accord avait également été obtenu – par un vote à la majorité qualifiée des États membres – pour la mise en place d’un mécanisme de relocalisation des demandeurs d’asile. Mais, à la suite du refus catégorique des États membres mis en minorité (dont la Hongrie et la Pologne) d’y participer, cette solidarité intra-européenne n’avait jamais été mise en œuvre. Par ailleurs, le texte approuvé par le Conseil de l’Union doit encore être soumis au Parlement. Or ce dernier est plus sensible que les États membres à la question du respect des droits fondamentaux des migrants et pourrait bien en retoquer certaines mesures, ce qui relancerait un nouveau cycle de négociations intergouvernementales.

Un marché des migrants

Cela ne doit cependant pas nous interdire de jeter un regard critique sur sa possible application à l’échelle européenne. Il est frappant que ce nouveau mécanisme de solidarité flexible attache un prix aux migrants. Plus précisément, il établit une équivalence entre la relocalisation d’un demandeur d’asile et une contribution financière à verser par les États (20 000 €).

Ce nouveau mécanisme de solidarité flexible attache un prix aux migrants.

En 2012, Michael Sandel s’interrogeait sur les limites de ce à quoi il convient de donner un prix3. Il constatait que nous exprimons, par nos choix politiques, des jugements sur les aspects de la vie sociale qu’il nous semble légitime de transformer en marchandises. Vendre des pommes nous apparaît normal. L’idée que l’on puisse acheter des embryons humains suscite en revanche un malaise. Or, à la suite de l’offensive idéologique menée par les néolibéraux depuis des décennies, le domaine de ce qui est soumis aux principes du marché n’a cessé de s’étendre. Il n’y a donc aucune raison de penser que la régulation de l’immigration échappe à ce mouvement de fond. En 1997, Peter Schuck suggérait le plus sérieusement du monde de créer un marché globalisé au sein duquel s’échangeraient, entre États, au gré des fluctuations de l’offre et de la demande, des quotas d’accueil de réfugiés4.

Attacher un prix à des biens sociaux soulève pourtant deux difficultés majeures, d’après Michael Sandel. Premièrement, une focalisation exclusive sur des mécanismes de marché rehausse la question des inégalités. Si les biens sociaux sont uniquement accessibles par leur vente sur un marché (plutôt que redistribués par des services publics ou répartis suivant des principes de solidarité), celles et ceux qui ne possèdent ni capital ni revenus élevés n’y auront aucun accès. Si l’on donne un prix à la possibilité de se soustraire à la solidarité migratoire intra-européenne, le risque est grand que les États membres les plus riches choisissent de se décharger de leurs responsabilités en matière d’accueil, tandis que les États qui ne disposent pas de marge budgétaire soient contraints de les accueillir, sans qu’ils n’aient ni la volonté ni les moyens de leur offrir une hospitalité digne de ce nom. La répartition de l’accueil des réfugiés à travers l’Europe, déjà profondément inégalitaire, risquerait de le devenir encore plus.

Deuxièmement, en apposant un prix sur une activité, on en altère le sens. Michael Sandel évoque une expérience menée au sein d’écoles défavorisées de Dallas aux États-Unis. Celles-ci paient aux enfants 2 dollars pour chaque livre qu’ils ont lu et au sujet duquel ils sont capables de répondre à un questionnaire standardisé. L’expérience a rencontré un relatif succès. Les enfants ont obtenu des résultats marginalement meilleurs aux tests de compréhension de texte. Mais ce que ces enfants risquent aussi de retirer comme enseignement de cette lecture rémunérée, c’est qu’il s’agit d’une corvée, d’une tâche ingrate dont il faut s’acquitter. Rien dans ce dispositif ne leur suggère que la lecture peut être ardue, mais qu’elle est aussi la voie d’accès à de nouveaux savoirs, un espace de réflexion et une source inépuisable de plaisirs. Dans le Manifeste du Parti communiste, Marx et Engels dénonçaient « les eaux glacées du calcul égoïste » dans lesquelles, selon eux, venaient se noyer les relations humaines dès lors qu’elles étaient médiées par le mécanisme des prix. Michael Sandel les rejoint sur ce point : le marché n’est pas qu’un mécanisme d’allocation des ressources, il est aussi une institution susceptible de corrompre la signification et la portée de nombre d’activités sociales.

Les demandeurs d’asile sont, en vertu de la Convention de Genève à laquelle souscrit l’Union européenne, des individus porteurs de droits fondamentaux inaliénables – dont celui de recevoir un accueil digne pendant la durée de l’examen de leur dossier. Pourtant, il est de plus en plus rare d’entendre, dans la cacophonie diplomatique européenne, des voix qui les présentent comme des personnes, chacune porteuse d’une trajectoire et d’une histoire singulière et de droits opposables aux États. On choisit plus souvent de les dépeindre sous les traits de « vagues », voire de « hordes », contre lesquelles il faudrait se prémunir. Réduire, comme l’ont fait la Commission et le Conseil, des demandeurs d’asile à des quotas annuels échangeables contre des contributions financières, c’est parachever cette déshumanisation. Cela pourrait bien jeter les réfugiés, en nombre toujours plus grand, dans des eaux glacées qui n’ont rien de métaphorique.

• 1. Voir Fabienne Keller, « Rapport sur la mise en œuvre du règlement Dublin III » [en ligne], Parlement européen, 2 décembre 2020.
• 2. Voir Kimara Davis, “The European Union’s Dublin regulation and the migrant crisis”, Washington University Global Studies Law Review, vol. 19, n^o 2, 2020, p. 259-287.
• 3. Michael J. Sandel, Ce que l’argent ne saurait acheter. Les limites morales du marché [2012], trad. par Christian Cler, préface de Jean-Pierre Dupuy, Paris, Seuil, 2014.
• 4. Peter H. Schuck, “Refugee burden-sharing: A modest proposal”, Yale Journal of International Law, vol. 22, 1997, p. 243-298.