Le logement intermédiaire contre le logement social

En matière de logement, le dernier quart de siècle se caractérise, dans les principales métropoles françaises, par une segmentation sociale croissante entre le parc privé et le parc HLM. Au fur et à mesure de l’envolée des prix immobiliers, la marche pour passer de l’un à l’autre n’a cessé de grandir, resserrant les possibilités résidentielles des ménages modestes et précaires.

La vision politique soutenue par les différents gouvernements des deux mandats présidentiels d’Emmanuel Macron a consisté à agir sur cette segmentation en développant une offre de logements locatifs intermédiaires (LLI). Ces logements, bénéficiant d’aides fiscales et de crédits d’impôts, proposent un prix inférieur de 10 à 15 % aux prix du marché, mais avec des contraintes sociales bien moindres que celles qui encadrent l’activité des opérateurs HLM. Leur développement s’appuie sur les investisseurs institutionnels, qui s’étaient retirés du marché immobilier au cours des années 1990 et 2000. Cette offre, qui peinait à s’imposer « naturellement », s’appuie depuis 2017 sur une déstabilisation sans précédent du logement locatif social (LLS). Elle pourrait bénéficier, parallèlement, d’une rétractation de l’offre locative privée dans les prochaines années.

La stratégie du locatif intermédiaire

Alors que la France est entrée depuis deux ans dans une double crise inédite (crise immobilière de la production de logements et crise de l’accès au logement pour les ménages), le projet de loi DOLA « Développer une offre en logement abordable », qui entame cet été son chemin parlementaire, est une nouvelle étape dans ce remodelage de l’offre et de la demande de logements. À marche politique forcée, ce projet tente d’accélérer une transformation où la solidité de ce pilier de protection sociale que représente le logement HLM est rognée au bénéfice d’une mise en marché particulière, quoiqu’encore incertaine. En 2021, nous parlions d’un changement d’état du logement social, solide, vers le logement abordable, liquide1 : en 2024, le projet de loi ne fait qu’intensifier la pression afin de mener un cran plus loin cette transformation.

Dès 2017, le pari macronien a consisté à ouvrir un espace au LLI en attaquant le modèle du logement social. La solidité de long terme de celui-ci, construite autour d’une lisibilité sur plusieurs décennies du rendement locatif et d’une certaine étanchéité au marché, est alors déstabilisée par la baisse substantielle des loyers perçus dans le cadre de la réduction de loyer de solidarité (RLS). Les allocations des bénéficiaires de l’aide personnalisée au logement (APL) sont baissées (de 45 à 75 euros selon les logements et le zonage) et le loyer dû par les ménages baissé quasiment d’autant. Le rendement locatif des organismes chute de 1, 3 milliard d’euros par an, ce qui représente autant d’économies pour l’État. Cette perte pour les bailleurs sociaux est censée être compensée par une « valorisation des actifs », c’est-à-dire la mise en vente des logements : en bloc, via l’Organisme national de vente (ONV) notamment ; ou aux locataires – alors que des taux très faibles favorisent l’accession à titre individuel ou institutionnel. Dans les faits, les niveaux de vente n’ont jamais atteint l’objectif de cession annuelle de 1 % du parc (50 000 logements). En revanche, la production de logements sociaux a très fortement ralenti, passant de 110 000 en 2017 à 80 000 en 2023. Le mécanisme pariant sur la valorisation des actifs et non plus sur la stabilité des rendements locatifs n’a pas porté ses fruits. Mais il pousse désormais les organismes à s’intéresser à d’autres produits que l’offre HLM afin de maintenir les fonds propres nécessaires au développement ou à la rénovation de leur parc.

La France est entrée depuis deux ans dans une double crise inédite.

Cette chute de l’offre ne concerne cependant pas que le logement social : au cours de la même période, l’offre globale produite annuellement est passée de 434 000 à 284 000 logements. La hausse des taux d’intérêt, conséquence de l’inflation depuis 2021, a notamment fait reculer l’engagement des investisseurs, institutionnels comme particuliers, de l’immobilier. Les transactions immobilières dans l’ancien reculent elles aussi, au détriment des employés et des ouvriers pour qui l’accès au crédit s’est durci. L’offre locative privée vient à se raréfier également, sous le coup de l’interdiction progressive de louer des passoires énergétiques, de la multiplication des locations de courte durée, mais aussi de l’extinction des dispositifs d’investissement locatif pour les particuliers qui ont soutenu la surenchère immobilière et foncière des dernières décennies. De fait, la chaîne du logement qui articule les différents modes d’occupation se retrouve désormais grippée à toutes les étapes : le développement de l’offre sociale est fragilisé, l’offre privée se rétracte. Le logement se trouve en pleine crise : crise immobilière de la production, crise sociale avec des demandeurs qui peinent à accéder aux logements adaptés à leurs besoins.

Une étrange opportunité

Mais cette déstabilisation profonde a constitué une étrange opportunité pour instaurer un nouveau segment de l’intermédiaire dans le marché de l’immobilier. Les engagements signés en mars par les ministres de l’Économie, de la Transition et du Logement, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), les représentants des opérateurs (notamment HLM) et des assureurs pour augmenter la production étaient des premiers signaux. Des signaux que le projet de loi semble avoir pour mission de conforter en rendant le cadre réglementaire encore plus favorable à cette offre, au détriment de l’offre sociale principalement.

À travers le projet de loi, le gouvernement vise à démultiplier la production de LLI en mobilisant plusieurs leviers. D’abord, il intègre cette offre de LLI dans le décompte des logements au titre de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU)2. L’exécutif incite ainsi les communes réfractaires au logement social à développer cette nouvelle offre plutôt qu’à tenir leurs engagements de mixité. Ensuite, les organismes HLM sont invités à davantage produire cette offre puisque leur parc de LLI pourra désormais représenter 20 % de leur parc total (contre 10 % à ce jour). Enfin, la vente aux particuliers et la vente en bloc sont facilitées afin de garantir une certaine liquidité à ce parc émergeant, par-delà les incertitudes qui accompagnent encore ce marché. L’État (re)mobilise notamment pour cela des outils « financiers et opérationnels », via des acteurs parapublics tels que la CDC et Action Logement qui sécurisent l’engagement des investisseurs dans l’immobilier résidentiel en locatif intermédiaire3.

Dans un contexte fragile, le projet de loi a recours à un dernier levier, particulièrement sensible : forcer une demande à se porter vers cette offre réputée fragile. Ainsi, le projet de loi souhaite évincer les ménages qualifiés de « trop riches » habitant le logement social : en l’occurrence, les classes moyennes, pourtant présentées comme les bénéficiaires de ce projet4… Poussées hors du logement social, mais freinées dans leur accession à la propriété par le contexte macroéconomique, elles deviennent ainsi encore un peu plus captives de l’offre locative intermédiaire. Comme ceux qui subissent le durcissement des règles de l’assurance-chômage, ces bénéficiaires de l’État-providence sont poussés à trouver leur place dans le marché, au détriment de la protection qu’ils pouvaient espérer jusque-là.

Pour certains, ce texte ne fait que conforter les orientations qui ont conduit à la situation dégradée actuelle, notamment en s’attaquant encore un peu plus à ce qui fait massivement l’offre abordable aujourd’hui : le logement social et son modèle solide. Pour d’autres, cette situation et ce projet sont l’occasion d’asseoir durablement ce nouveau segment de marché du LLI espéré depuis des années. De notre point de vue, la politique menée depuis 2017 a la force de son extrême cohérence : le contexte, aussi détérioré soit-il, constitue l’opportunité d’ancrer dans la réalité la vision qui la sous-tend. Cette cohérence, année après année, est un atout pour un secteur de temps long tel que l’immobilier. Elle est aussi, dans sa détermination, une violence qui tend à occulter les besoins sociaux croissants. Elle s’affirme désormais comme concurrente du logement social par les moyens qu’elle mobilise, et évite, in fine, une question essentielle : celle du logement « inabordable » et de sa régulation.

• 1. Julien Leplaideur et William Le Goff, « Le changement d’état du logement social », Esprit, septembre 2021.
• 2. Obligation de 25 % des résidences principales en logements sociaux. Pour les communes en déficit, un quart de leur rattrapage triennal pourra être constitué de LLI (et non plus des seuls LLS).
• 3. Notamment par la mobilisation de l’ONV porté par l’acteur « parapublic » Action Logement (ex-1 % logement).
• 4. Exposé des motifs du projet de loi, 1^er paragraphe : « Les classes moyennes sont, de plus en plus, confrontées à la difficulté de se loger […]. Ainsi, un nombre croissant de personnes expriment leur attente d’un logement abordable par une demande de logement social. »