Primum non nocere ! Secourir les naufragés en Méditerranée

Les élections du nouveau Parlement européen en juin 2024 devraient déterminer les futures orientations de l’Union européenne concernant les secours en mer à l’égard des migrants naufragés, qui illustrent aujourd’hui de façon caricaturale une compassion à géométrie variable.

Noyades en Méditerranée

La Méditerranée centrale est redevenue, depuis les années 2014-2017, la principale voie d’entrée de migrants en Europe. Plus de la moitié des migrants irréguliers recensés sur cette route en 2023 proviennent d’Afrique subsaharienne, principalement de Guinée et de Côte d’Ivoire1. Selon le Haut-Commissariat aux réfugiés des Nations unies, 266 940 migrants et réfugiés ont débarqué – presque exclusivement par voie maritime – en douze mois dans les États méridionaux de l’Europe : Espagne, Italie, Grèce, Malte et Chypre.

L’année 2023 aura confirmé la tendance à la hausse des flux d’arrivées via la Méditerranée, et – phénomène nouveau – par l’Atlantique, et l’archipel espagnol des Canaries. Cette poussée marque une augmentation de 67% par rapport au nombre d’arrivées en 2022 en Europe. La décrue qui avait suivi le pic historique de 2015 a donc cessé et les courbes repartent à la hausse.

Absorbant 59% de ce courant migratoire, l’Italie est en première ligne. En 2021, les deux tiers du flux d’arrivées en Italie provenaient de Libye, contre un tiers provenant de la Tunisie. La proportion s’est aujourd’hui inversée. Le flux émanant du littoral libyen (soit 52 000 personnes) est resté constant de 2022 à 2023, quand celui issu des côtes tunisiennes faisait plus que tripler.

Les pays de la zone sahélienne prennent des décisions qui peuvent les appauvrir. Ainsi, le Niger, le Mali et le Burkina Fasso viennent de quitter la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest, avec une diminution potentielle des « remises migratoires ». Un renforcement des trafics accentué par la pauvreté et la récente abrogation par le Niger de la loi condamnant ces activités est également à prévoir. Les flux migratoires vers l’Europe, dont l’augmentation a déjà été forte en 2023, pourraient connaître une nouvelle accélération.

Les drames récurrents des noyades en Méditerranée – qui ne sont pas toujours documentés faute de témoins – sont aujourd’hui l’une des expressions les plus pathétiques de la fuite à tout prix de personnes désespérées, acceptant tous les risques dans leur aspiration à plus de sécurités fondamentales. C’est ainsi en Méditerranée que l’on dénombre désormais le plus de décès sur le chemin de la migration. De 2014 à janvier 2024, le nombre de morts est ainsi estimé à près de 30 000 personnes2.

L’Union européenne se défausse de ses obligations

Il est un aspect des questions migratoires qui ne se prête pas à de rudes et parfois manichéennes controverses politiques : c’est la question du devoir de recherche et d’assistance aux naufragés. Car cette question relève d’un cadre juridique qui ne fait pas débat, ni au regard du droit de la mer (la Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer), ni en référence au droit international humanitaire (la Convention de 1951 et le Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés). Dès lors, comme l’a également réaffirmé la Commission nationale consultative des droits de l’homme, l’acceptance et l’inertie des gouvernements des États-membres de l’Union européenne – sous couvert de lutte contre les migrations – devant les drames récurrents est intolérable au plan moral, légal et politique3.

Le naufrage survenu le 3 octobre 2013 à Lampedusa, coûtant la vie à 366 migrants, provoqua une profonde émotion en Italie. Enrico Letta, alors président du Conseil, déclencha une opération militaro-humanitaire destinée à la fois à secourir les immigrants naufragés et à dissuader les passeurs. Ce dispositif, souvent salué pour son efficacité et son humanité, a eu une durée de vie éphémère. Le coût de ce déploiement militaire était important, estimé à environ 9 millions d’euros par mois. Il fut presque entièrement supporté par l’Italie, l’Europe n’ayant accordé qu’une aide minime dont Rome demandait avec constance l’augmentation.

Outre son coût, cette opération fut aussi critiquée car elle aurait eu, selon ses détracteurs, l’effet inverse de celui recherché en facilitant le passage de clandestins. En effet, certains passeurs se contentaient d’acheminer leurs passagers dans les eaux italiennes à l’aide d’un navire-mère, puis les abandonnaient à bord de petites embarcations. Pour ces raisons, de nombreuses personnalités en Italie en demandèrent l’arrêt. Ce fut notamment le cas du ministre de l’Intérieur Angelino Alfano. Il annonça finalement le 27 août 2014 que cette opération serait remplacée par Frontex Plus, un programme géré et financé par l’Union européenne.

Cette manœuvre prend donc fin le 1^er novembre 2014. En remplacement, Frontex mène l’opération Triton, mais, bien moins ambitieuse, celle-ci se contentera de patrouiller dans les eaux territoriales italiennes, elle n’a ni mandat ni équipement pour procéder à des opérations de recherche et sauvetage en haute mer. L’abandon de ce programme traduit ainsi une triple défaillance de l’Union européenne : l’absence de solidarité entre les pays de l’Union, en particulier dans leur soutien à l’Italie ; une incapacité à mesurer la détermination de personnes qui veulent à tout prix échapper à la violence et à la désespérance ; une myopie collective sur les risques encourus par les migrants lors de traversées sauvages. Ce repli dans l’implication de l’Union au service du sauvetage est d’autant plus inacceptable qu’elle est par ailleurs l’un des contributeurs majeurs à l’enveloppe annuelle consacrée à l’aide internationale d’urgence.

On assiste donc en Méditerranée à la mise en place d’une stratégie par laquelle l’entité qui se revendique comme la plus grande démocratie mondiale se défausse de ses obligations au profit d’autorités libyennes aux comportements obscurs et violents et, par transfert de mandat, à des organisations non gouvernementales. Ces dernières sont pourtant soumises à des stratégies délibérées de harcèlement et d’empêchement à agir, et sans aucune contribution financière de la part de l’Union européenne au profit des actions qu’elles déploient.

Certaines agences des Nations unies se sont, elles aussi, exprimées publiquement en 2023 pour dénoncer la situation qui prévaut en Méditerranée. Dans une prise de parole commune, l’Organisation internationale pour les migrations, le Haut Commissariat pour les réfugiés et le Fonds pour l’enfance (Unicef) ont publiquement appelé les États à « prendre leurs responsabilités ».

Navires immobilisés

Le principe de prudence primum non nocere (« en premier lieu, ne pas nuire »), familier aux professionnels de santé, semble ne pas inspirer la politique européenne, bien au contraire. Malgré les besoins et les drames récurrents, on assiste de la part de certains pays de l’Union européenne au déploiement de stratégies délibérées d’épuisement. Elles sont développées pour contrer les opérations de secours en mer, situation inacceptable au regard du droit.

Ainsi, en décembre 2023, l’Ocean Viking, navire affrété par SOS Méditerranée, a secouru vingt-six personnes. Le port lointain de Livourne (Italie) a été assigné au navire pour le débarquement des rescapés. Ce port était à plus de 1000 km (soit plusieurs jours de navigation) de la zone de secours des naufragés, alors qu’il y avait à cette période des besoins cruciaux en capacités de recherche et de sauvetage. Ce scénario s’est renouvelé dès janvier 2024 : nouvelle désignation de Livourne pour le débarquement, éloigné de 1100 km du point de prise en charge d’un groupe de soixante et onze personnes (dont cinq femmes et seize mineurs non accompagnés). L’effet recherché est à la fois l’incapacité du bateau à agir pendant plusieurs jours et l’aggravation des dépenses en carburant que doit engager l’association (plus de 500 000 euros de surcoût en 2023).

Une photographie de la situation globale des navires de sauvetage à l’approche de l’été 2021 rend compte des paralysies répétées des moyens de secours qui existait déjà à cette date. La quasi-totalité des navires était ainsi immobilisée à la mi-juin 2021. Le Geo Barents, affrété par Médecins sans frontières depuis le 26 mai, était alors le seul bateau opérationnel en Méditerranée centrale, avec l’Aita Mari du collectif espagnol Maydayterraneo. Si certains navires furent retenus à quai pour effectuer une quarantaine ou des opérations de maintenance, la plupart ont alors été immobilisés par les autorités italiennes pour des raisons beaucoup plus opaques, notamment pour des « irrégularités de nature technique ».

Le Sea-Eye 4 de l’organisation allemande Sea-Eye fut bloqué le 4 juin par les garde-côtes italiens pour « non-respect des règles de sécurité » après avoir effectué une quarantaine au port sicilien de Pozzallo. Il en alla de même pour l’Open Arms (Proactiva Open Arms), le Louise Michel (Banksy), le Mare Jonio (Mediterranea Saving Humans), ainsi que pour les navires Sea-Watch 3 et 4(Sea-Watch) et l’Alan Kurdi (Sea-Eye), après avoir été immobilisé par les autorités italiennes pendant près de six mois en Sardaigne4.

Tout récemment, SOS Méditerranée a été confrontée à de tels blocages à trois reprises en quelques semaines, en novembre et décembre 2023, puis en février 2024. Le 2 mars, alors que l’équipage de l’organisation allemande Humanity 1 procédait au sauvetage de personnes en détresse en mer, les garde-côtes libyens ont ouvert le feu : plusieurs migrants se sont alors jetés à l’eau et l’un d’eux s’est noyé5.

La législation italienne a alors intégré les effets du décret-loi « Piantedosi » qui limite la capacité des navires des organisations non gouvernementales de recherche et de sauvetage à effectuer plusieurs opérations de secours consécutives.  Tout écart, pour des motifs parfois aussi futiles que pernicieux, peut désormais conduire le navire et son équipage à une immobilisation forcée. L’interpellation du ministre italien à l’origine du décret par la Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Dunja Mijatović, qui demandait le retrait du texte, est pourtant restée sans effet. Sur l’ensemble de l’année 2023, seize détentions administratives ont encore été prononcées en Italie sur la base du nouveau décret, immobilisant les différents navires durant 320 jours cumulés. En désignant des ports distants pour débarquer les rescapés, les autorités italiennes ont de plus imposé aux bateaux l’équivalent d’une année de navigation inutile, pénalisant lourdement les dépenses en combustible des navires de sauvetage.

Mare nostrum, espace humanitaire

Des mesures urgentes et concrètes sont dès lors impératives, qui réaffirment la dimension humanitaire des actions développées par les navires de secours et la priorité du Primum non nocere. Il s’agit de réaffirmer des principes généraux aujourd’hui occultés, en se fondant sur l’explicitation des textes de références qui régissent le droit de la mer et le droit international humanitaire.Ces éléments de droit pourront utilement comprendre l’explicitation des condamnations pénales auxquelles s’exposent les personnes qui refusent de secourir les naufragés. Les équipages des navires qui croisent des embarcations en détresse dérogent, en ne leur portant pas secours alors qu’elles pourraient intervenir, sans risque pour elles-mêmes, à l’impérative assistance à personnes en danger. En outre, la transparence concernant les mécanismes de soutien mis en œuvre à destination des autorités libyennes et tunisiennes par l’Union européenne qui passe nécessairement par une enquête sur la nature et l’utilisation des ressources (matériel, financement, formations, ressources humaines…) ; la mise en œuvre de mécanismes de redevabilité régulièrement et officiellement publiés ; et un rappel de la situation politique, sécuritaire et humanitaire en Tunisie et en Libye, et plus particulièrement des investigations sur les agissements des autorités maritimes libyennes. La mise en œuvre des actions que requiert la dimension humanitaire des secours aux naufragés passe par la nécessaire reconnaissance de la Méditerranée centrale et d’autres théâtres de crise humanitaire en haute mer comme espaces humanitaires6.

Le dispositif Mare Nostrum continue de servir de référence intéressante pour restaurer la sécurité. Les organisations humanitaires doivent plaider pour le réinvestissement solidaire et concret des États européens dans les sauvetages en Méditerranée. Elles ne peuvent se satisfaire de la seule délégation de responsabilité dont elles ont hérité par défaut des politiques publiques de l’Union européenne, comme antidote à la violence incontrôlée en vigueur dans les pays de la rive sud de la Méditerranée. L’agence Frontex, comme les autorités grecques, ont encore récemment été pointées du doigt par la médiatrice européenne dans son rapport relatif au drame ayant coûté la vie à 650 personnes lors du naufrage de l’Adriana en juin 2023. Pour Hans Leijtens, son directeur, Frontex « n’est pas l’Agence européenne de recherche et de sauvetage [mais] l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes ». Créée en 2004 avec un mandat limité, Frontex a progressivement gagné en puissance, en ressources, jusqu’à devenir l’un des organismes les plus importants de l’Union (l’agence devrait compter environ 10 000 agents et disposer d’un budget d’un milliard d’euros d’ici 2027).

Alors les sauvetages en Méditerranée sont l’affaire de qui ? En 2023, une partie des migrants en Méditerranée venait ainsi de Syrie, d’Afghanistan, des Territoires palestiniens, du Bangladesh, de Somalie… Autant de terrains de crise où sont actives de vitales organisations humanitaires. Dès lors, l’attention portée aux naufragés aux portes de l’Europe relève pour ces mêmes acteurs humanitaires d’une forme de cohérence et de continuité entre le proche et le lointain. Le sauvetage des naufragés ne peut être délégué, sans autre forme d’appui et de soutien, à quelques organisations de secours en mer qui affrontent, souvent seules, les enjeux politiques, juridiques, sécuritaires et financiers qui vont de pair avec leur implication opérationnelle. Quelques grandes organisations internationales et la Fédération internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge sont déjà engagées dans de salutaires actions, alliances et synergies auprès des navires de sauvetage. Il faut aller plus fort, plus loin, plus nombreux pour que la Méditerranée soit reconnue comme un espace d’intervention humanitaire et que l’Europe ne fasse plus semblant d’ignorer cette réalité.

• 1. Les autres nationalités les plus représentées sont, par ordre décroissant : Égypte, Tunisie, Bangladesh, Pakistan, Burkina Faso, Syrie, Cameroun, Mali. Voir l’infographie sur les flux migratoires du Conseil de l’Union européenne.
• 2. Voir le projet Migrants disparus.
• 3. Jean-Marie Burguburu et Pierre Micheletti, « Aucune disposition en matière de lutte contre l’immigration illégale ne saurait justifier un renoncement aux obligations du droit international », Le Monde, 15 décembre 2023.
• 4. Voir le magazine européen de France terre d’asile, Vues d’Europe [en ligne].
• 5. Marlène Panara, « “Ils ont tiré à balles réelles” : un migrant se noie après l’intervention des garde-côtes libyens sur une opération de sauvetage » [en ligne], InfoMigrants, 4 mars 2024.
• 6. Voir la « Déclaration relative au sauvetage des migrants naufragés » [en ligne] de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, le 19 octobre 2023, parue au Journal officiel de la République le 23 octobre 2023.