Après la cohésion

L’Allemagne ouvre un nouveau chapitre de son histoire politique, et l’Europe entière la regarde. Non seulement Angela Merkel, la doyenne des sommets européens, quitte le pouvoir après seize années à la tête de la chancellerie fédérale, mais une coalition inédite voit le jour à la suite des élections législatives du 26 septembre 2021. Pour la première fois au niveau fédéral, le Parti social-démocrate (SPD), les Verts et le Parti libéral-démocrate (FDP) s’apprêtent à gouverner de concert dans le cadre d’une coalition « feu tricolore » – en référence à la couleur respective que s’attribuent les trois partis. Étant donné le rôle clé de l’Allemagne sur la scène européenne et les multiples défis auxquels l’Union européenne (UE) fait face, il est légitime que ses partenaires européens observent la formation et les premiers pas du nouveau gouvernement avec la plus grande attention.

Au cours des dernières années, l’Allemagne a exercé davantage d’influence sur le cours européen que tout autre État membre. Il suffit qu’elle s’oppose à un projet, telle la création d’un budget pour la zone euro, pour le bloquer. À l’inverse, sans le soutien du gouvernement fédéral, il n’aurait pas été possible pour l’Union d’adopter un plan de relance économique ambitieux durant la pandémie de Covid-19. Dans les mois et années à venir, les choix de l’Allemagne en matière européenne pèseront lourd. Cela vaut bien sûr pour les questions financières et budgétaires, mais aussi pour les politiques énergétique, industrielle, migratoire ou encore de défense. Pour la France en particulier, les choix politiques de l’Allemagne sont décisifs, dans la mesure où il s’agit de son partenaire privilégié dans le contexte européen et que la coopération franco-allemande a encore aujourd’hui un effet levier pour l’intégration européenne. Il est d’autant plus important, pour Paris, de pouvoir coopérer avec un partenaire allemand solide et ambitieux que débute, en janvier 2022, la présidence française du Conseil de l’UE.

Le contrat de coalition

Il n’est jamais aisé de prédire la politique d’une coalition gouvernementale qui vient de se former. La tradition veut certes que chaque nouveau gouvernement se dote d’un « contrat de coalition » (Koalitionsvertrag) qui constitue sa feuille de route pour la période législative, mais celui-ci ne peut que définir les grandes lignes de son action future. Un tel contrat ne prend pas en compte les situations de crise, par définition difficiles à prévoir, mais qui, depuis quelques années, se succèdent à un rythme soutenu. Le gouvernement d’Angela Merkel en a fait l’expérience à plusieurs reprises, contraint d’opérer des changements de cap parfois spectaculaires – qu’il s’agisse de la sortie du nucléaire à la suite de l’accident de réacteur à Fukushima en 2011, de l’accueil d’un grand nombre de réfugiés en 2015 ou de l’accord sur un mécanisme d’emprunt européen, que Berlin avait pourtant jusqu’alors toujours refusé, lors de la pandémie en été 2020.

En outre, le traité de coalition n’est pas issu d’un « programme présidentiel » à la française, mais est le produit de nombreux compromis entre les partis qui forment le gouvernement. Le processus de rédaction peut être long et semé d’embûches, et d’ailleurs échouer en cours de route, comme après l’élection de 2017. L’accord de coalition n’est signé qu’après d’intenses négociations, elles-mêmes précédées de discussions exploratoires et d’un préaccord (Sondierungspapier) – en l’occurrence, un document d’une douzaine de pages fixant un cadre d’action, présenté mi-octobre. Or, sur de nombreux sujets, en particulier concernant la fiscalité et les investissements, les partis ont des intérêts, des revendications et des lignes rouges différentes, voire incompatibles. Tout est donc affaire de compromis et de concessions mutuelles, qui sont compliqués par le fait que le prochain gouvernement sera composé de trois partis, et non plus de deux comme jusqu’à présent.

Enfin, s’il joue un rôle prépondérant, le chancelier fédéral n’est pas seul à décider de la politique à mener. Parmi les postes clés se trouve notamment le ministère des Finances, qui revient souvent à un parti politique différent du sien. Chargé de coordonner la politique économique et monétaire européenne, celui-ci a une forte influence sur les choix budgétaires de l’UE – on se souvient du rôle de Wolfgang Schäuble lors de la crise de la dette publique grecque en 2015 ou de celui d’Olaf Scholz pour la mise en place du plan de relance européen en été 2020. Or, entre des Verts qui en appellent à un assouplissement du pacte de stabilité européen et une pérennisation de l’instrument d’endettement commun et des libéraux qui les rejettent de manière catégorique, l’ambiance est loin d’être consensuelle. De ce point de vue, l’attribution des portefeuilles ministériels, et pas uniquement des Finances, est déterminante.

Prendre position

Étant donné l’influence de l’Allemagne dans l’UE, il peut paraître paradoxal que les sujets européens, et plus largement de politique étrangère, aient été très peu abordés au cours de la campagne électorale, comme s’il n’y avait ni urgence à agir, ni réellement matière à débat. En même temps, peu de voix eurosceptiques se sont fait entendre, et l’Alternative pour l’Allemagne (AfD), le parti d’extrême droite né de la contestation de la monnaie unique, a obtenu de moins bons résultats que lors de la précédente élection législative. De fait, l’ensemble des partis susceptibles de gouverner adoptent un positionnement clairement pro-européen, qu’il s’agisse des trois partis du « feu tricolore » ou de l’Union chrétienne (CDU/CSU). Par conséquent, une certaine forme de continuité dans la politique européenne et internationale de l’Allemagne est attendue, que symbolise la présence d’Olaf Scholz aux côtés d’Angela Merkel au sommet du G20 à Rome.

Les nouveaux partenaires de coalition n’auront d’autre choix que de prendre position s’ils veulent renforcer le caractère démocratique et la capacité d’action de l’Union européenne.

Mais avec l’arrivée au pouvoir d’une nouvelle génération, qui plus est issue de partis (les Verts et le FDP) qui n’ont cessé de critiquer le manque d’ambition du gouvernement précédent au cours des dernières années, des inflexions et des ruptures sont inévitables. Dans cette perspective, les partenaires européens scrutent attentivement le positionnement du nouveau gouvernement, non seulement sur les règles budgétaires de l’UE – avec des attentes d’ailleurs très différentes en fonction des États membres et des sensibilités politiques –, mais aussi sur les grands dossiers internationaux. Sans surprise, les partenaires de coalition se disent attachés au rôle de l’Otan pour assurer la sécurité du pays et souhaitent élaborer une stratégie de sécurité nationale plus cohérente. Sur le rapport à la Chine et à la Russie, en revanche, ils sont loin d’être unanimes. Ainsi en va-t-il de Nordstream 2, le projet de gazoduc entre la Russie et l’Allemagne, que le SPD défend pour assurer l’indépendance énergétique du pays, alors que les Verts se sont prononcés contre une licence d’exploitation.

Plus généralement, c’est le rôle de l’Allemagne au sein de l’Union européenne qui est interrogé. Sous les gouvernements successifs d’Angela Merkel, Berlin a fait preuve de prudence, se posant avant tout en médiateur entre différents intérêts nationaux – à l’exception toutefois de son attitude durant la crise de la dette. Le maître mot était celui de Zusammenhalt, c’est-à-dire de cohésion de l’Union, pour laquelle Berlin se sentait une responsabilité particulière. La question est aujourd’hui de savoir si le nouveau gouvernement voudra et saura s’affirmer davantage, quitte à ne pas satisfaire l’ensemble de ses partenaires. De ce point de vue, l’État de droit sera un dossier test. Alors que le gouvernement d’Angela Merkel s’est toujours gardé de brusquer la Pologne et la Hongrie en la matière, les nouveaux partenaires de coalition n’auront d’autre choix que de prendre position s’ils veulent – comme ils l’ont d’ores et déjà annoncé – renforcer le caractère démocratique et la capacité d’action de l’Union européenne.

L’atelier du consensus

Dans un contrat de coalition, il est habituel que les partis au pouvoir s’engagent à poursuivre et à approfondir la coopération franco-allemande, de même qu’ils soulignent généralement l’importance du triangle de Weimar et le soutien indéfectible du gouvernement fédéral à l’État d’Israël. Ces références, somme toute classiques, sont apparues dès le Sondierungspapier de la coalition « feu tricolore ». Sur ce point, il est révélateur que les responsables du groupe de travail consacré à l’Europe, dans le cadre des négociations de coalition, soient des personnalités attachées à la coopération franco-allemande. Cela est en particulier le cas de la verte Franziska Brantner, francophone et francophile, qui fut l’une des chevilles ouvrières de l’Assemblée parlementaire franco-allemande créée en 2019. Mais aussi de la libérale Nicola Beer, qui fait partie du groupe Renew au Parlement européen, comme les députés de La République en marche, et n’a jamais caché sa sympathie pour les projets de réforme européens d’Emmanuel Macron.

Dans les cercles du pouvoir français, on observe cette volonté de continuité avec satisfaction. De même, on a apprécié la réponse du social-démocrate Olaf Scholz, durant un débat télévisé de la campagne, à la question de savoir où le conduirait son premier voyage officiel en tant que chancelier : à Paris, a-t-il affirmé sans hésiter. Surtout, l’exécutif français est soulagé à la perspective de pouvoir coopérer avec le nouveau gouvernement allemand dès les premières semaines de sa présidence européenne, et non pas avec une équipe chargée de gérer les affaires courantes. D’autant qu’en raison du calendrier électoral en France, la présidence du Conseil sera de facto amputée de quelques mois et que tout se jouera au premier trimestre. Parmi les dossiers sur lesquels une coopération franco-allemande est attendue, celui de la « boussole stratégique », lancé durant la présidence allemande du Conseil au second semestre 2020 et censé aboutir à une analyse européenne commune des menaces.

Si l’on peut s’attendre à ce que la bonne coopération entre les deux gouvernements se poursuive, des divergences ne sont pas exclues. À titre d’exemple, le vieux conflit sur la communautarisation des dettes publiques et l’équilibre budgétaire, relégué au second plan durant la crise de la Covid-19, pourrait bientôt redevenir d’actualité dès lors que le FDP se montre intransigeant. En outre, bien que les partenaires du « feu tricolore » disent vouloir développer l’autonomie stratégique de l’UE – un concept aussi controversé que flou –, plusieurs sujets liés au projet d’Europe puissance si cher à la France prêtent à controverse, à commencer par la politique de la défense. Une nouvelle fois, mais désormais sans Angela Merkel, l’atelier du consensus franco-allemand devra faire ses preuves.