Le chantier de la citoyenneté urbaine

L’expression de citoyenneté urbaine connaît depuis une quinzaine d’années une fortune croissante. Deux arguments sont principalement avancés pour la justifier. En premier intervient la mondialisation qui fait des villes, de celles du moins qui reçoivent le qualificatif de « métropoles », des lieux de convergence des cultures par rapport auxquels le territoire de la citoyenneté nationale apparaît plus pauvre. Les conférences tenues sous l’égide d’organismes supranationaux comme l’Onu avec Habitat I et II ou certains groupements de municipalités en pointe sur des sujets comme la démocratie participative comme Montréal, Porto Alegre ou Barcelone ont largement contribué à cette promotion1. En second viennent les émeutes dites justement « urbaines » et qui captent l’attention parce qu’elles apparaissent comme bien distinctes des manifestations liées à la défense des droits sociaux, montrant plutôt la colère d’une population à laquelle ces droits sociaux ne permettent pas de se faire une place conséquente dans la société.

Mais ces deux phénomènes ne sont pas nouveaux à proprement parler. L’histoire de la citoyenneté n’a-t-elle pas toujours été urbaine et le plus souvent associée à des manifestations dans la ville ? À commencer par la citoyenneté civile, celle qui régit le droit à la propriété, celui des échanges, la liberté d’expression, l’égalité devant les tribunaux. Elle commence au Moyen Âge et s’affirme au xviiie siècle en Angleterre dans les villes où s’est développé le commerce et où siègent les tribunaux. Quant à la citoyenneté politique, ne doit-elle pas son existence justement aux grandes émeutes, celles qui ont rassemblé des foules sur les places des capitales et particulièrement à Paris au xixe siècle jusqu’à ce que s’impose le suffrage universel ? La citoyenneté sociale elle-même, entendue comme l’ensemble des droits sociaux, n’est-elle pas apparue à proportion des manifestations sociales qui se sont développées dans les grandes villes entre la fin du xixe siècle et la Seconde Guerre mondiale2 ?

Un indice donne cependant à penser que l’urbain joue un rôle nouveau dans l’histoire de la citoyenneté et qu’il peut être plus qu’un cadre propice à son déploiement. Il consiste en ceci que la représentation de l’effet de la ville sur la société a sensiblement changé depuis le xixe siècle et même depuis l’instauration de l’État social. Autant elle apparaissait durant cette période comme un problème, comme la source des difficultés de la société, autant elle se trouve désignée maintenant comme la solution à ces problèmes ! On s’employait à trouver une solution aux déchirements de la société qui apparaissaient avec l’urbanisation associée à l’industrialisation et l’on compte maintenant sur la Renaissance urbaine pour rétablir la cohésion sociale !

Cette valorisation récente de la ville fait-elle pour autant de l’urbain une nouvelle déclinaison de la citoyenneté ? Va-t-elle être celle qui caractérisera le xxie siècle comme sa première version, la citoyenneté civile, est associée au xviiie siècle, la version politique au xixe siècle et la version sociale au xxe siècle ? Pour tester cette hypothèse, nous proposerons une méthode qui part du constat d’une certaine similitude dans les processus conduisant d’une déclinaison de la citoyenneté à une autre, destinée à compenser ses défaillances jusqu’à ce que la nouvelle révèle à son tour ses faiblesses. Comme si un même mécanisme se répétait et faisait de l’ajout successif de ces différentes formules une solution nécessaire à un problème constitutif de la citoyenneté.

Dans ce processus conduisant d’une formule de la citoyenneté à la suivante, il est relativement aisé d’isoler trois moments dont l’enchaînement se répète comme s’il y allait chaque fois d’une même logique s’appliquant à un objet différent. Le premier moment suit la proclamation d’une forme d’égalité juridique. La formalisation d’un niveau d’égalité entre les individus fait alors apparaître, à travers sa prétention universelle même, l’inégalité des citoyens quant à leurs capacités à en bénéficier. Elle joue le rôle d’un révélateur des avantages que les uns vont en tirer tandis que les autres s’en estimeront privés par la difficulté concrète où ils se trouvent de faire un usage effectif de ce droit. Le deuxième moment correspond au déploiement des stratégies de justification de ces droits par les uns et de dénonciation de ses limites par les autres. Le troisième moment est celui où se trouve un mécanisme de transaction entre ces deux lignes antagoniques, grâce à la promotion d’une institution ouvrant la possibilité du déploiement d’une formule nouvelle de citoyenneté, levant du même coup les obstacles rencontrés par la précédente.

Ce schéma permet de décrire facilement le passage de la citoyenneté civile à la citoyenneté politique. Même si ces deux registres de citoyenneté paraissent plus embrouillés en France qu’en Angleterre où ils se succèdent selon un ordre parfaitement linéaire. Il suffit de considérer la première moitié du xixe siècle en France comme ce moment de transition entre les deux déclinaisons pour y retrouver l’enchaînement proposé entre ces trois moments.

La question majeure qui obsède alors les esprits est celle de la propriété. Elle constitue en effet celle qui permet de contraster les avantages qu’elle procure dans le cadre d’une égale citoyenneté reconnue entre les individus au plan de la liberté des échanges marchands et de l’expression des opinions, par opposition aux maux dont pâtissent ceux qui en sont privés. Il y a ceux pour lesquels la propriété est la reconnaissance d’un mérite et ceux, comme Proudhon, pour lesquels elle n’est que le fruit d’un vol. Et ce n’est pas un hasard si Robespierre, lui-même, ne pouvait imaginer de citoyenneté effective sans un partage de la propriété. C’est sur fond de cette inégalité révélée entre les propriétaires et ceux qui ne le sont pas, sous couvert d’un égal droit d’échanger et de s’exprimer, que se déploient les stratégies destinées à justifier la citoyenneté civile ou à dénoncer ce qu’elle comporte de mensonger. Du côté de la justification, on peut situer ceux qui s’emploient à démontrer que la propriété a pour effet positif de responsabiliser ses bénéficiaires et d’inviter ceux qui ne le sont pas à se rapprocher de ses bienfaits par un bon usage de ce qui leur est accordé. Cela signifie que les propriétaires ne vont pas user de leurs biens pour faire la charité à qui souffrent d’un manque de revenu. À la place de la charité, laquelle consiste à faire montre de sa capacité de détachement envers les biens de ce monde pour gagner une place dans l’au-delà, on voit s’installer la bienfaisance publique dont le baron de Gérando fera la théorie, à savoir l’art de donner des conseils plutôt que de l’argent, d’inciter au travail et à l’épargne, cette manière pour les pauvres de devenir propriétaires3. Car la propriété permet le souci du bien public, par les loisirs dont son bénéficiaire dispose pour s’y adonner sans se trouver, comme le pauvre, obnubilé par le souci du lendemain. Le suffrage censitaire se voit ainsi pleinement justifié. Quant à la stratégie du camp adverse, elle consiste bien plutôt à compenser l’absence de l’avoir individuel par le pouvoir du collectif, à faire usage de celui-ci contre le pouvoir des nantis, à menacer l’ordre établi par l’émeute locale ou nationale. La proclamation du suffrage universel apparaît alors comme le moyen d’établir un mécanisme de transaction entre ces deux formes de manifestation du pouvoir : la responsabilisation par l’avoir individuel qui restera toujours la marque d’origine de la droite, la valorisation du pouvoir du collectif devenant l’apanage de la gauche républicaine. Aux représentants élus de chacun de ces deux camps, le retrait du Parlement par rapport à la société permet de se détacher suffisamment de leurs mandants pour que la logique de gouvernement l’emporte sur celle de la guerre sociale.

Le passage de la citoyenneté politique à la citoyenneté sociale s’effectue à partir de ressorts tout à fait similaires. On assiste bien tout d’abord au même effet de révélation des inégalités de bénéfices que peuvent tirer les uns et les autres de cette égalité politique officiellement partagée grâce au suffrage universel. La faiblesse de la représentation ouvrière au Parlement, en raison des moyens que nécessite l’exercice, explique la faible propension dudit Parlement à intervenir dans le domaine des relations industrielles, de réduire la liberté des patrons et n’en fait que plus ressortir le contraste entre la souveraineté du citoyen-ouvrier dans l’urne et son assujettissement dans l’usine. Ce n’est plus tant la question de la propriété qui fausse la citoyenneté que celle de l’exploitation industrielle, du rapport de soumission où se trouve la classe des travailleurs par rapport aux capitalistes dépositaires du moyen de procurer du travail et donc d’en priver ceux qui ne leur conviennent pas ou ne leur rapportent pas assez.

On retrouve aussi la même répartition des positions stratégiques. La responsabilisation par l’avoir individuel se déplace de la bienfaisance publique chère à Gérando vers le paternalisme patronal. Celui-ci consiste à démontrer l’efficacité de la sollicitude patronale pour les besoins de l’ouvrier, pour qu’il trouve une aide dans ces moments où il n’a plus la capacité de travailler parce qu’il est malade ou trop âgé ou bien qu’il ne trouve pas d’emploi. Le paternalisme favorise les mutuelles et la construction des cités ouvrières pour permettre aux ouvriers d’acquérir leur logement à un prix qui tient compte de leurs salaires… et qui évite, par la même occasion, qu’ils ne tentent de répercuter le coût des loyers sur leurs revendications salariales. Tandis que, pour les ouvriers, le contraste entre la soumission à laquelle ils sont contraints à l’usine par rapport à la souveraineté qui leur est reconnue au plan politique se traduit par une volonté de tout miser sur la force du collectif, d’en faire une arme de guerre contre le patronat qui ne sera efficace qu’autant qu’ils éviteront de tomber dans le piège de l’illusion engendrée par la démocratie formelle, laquelle les laisse sans pouvoir effectif.

Quant au troisième moment, celui de l’institution d’un mécanisme de transaction entre ces deux lignes apparemment incompatibles, il correspond à l’invention de l’État social, à l’appropriation par l’État de la gestion des relations socio-économiques. C’est dans le for intérieur de l’État que cette contradiction insoluble dans la société va devenir une affaire de complémentarité. La citoyenneté sociale proclamée après la Seconde Guerre mondiale apparaît comme l’étayage nécessaire de la citoyenneté politique, le moyen de garantir enfin la dignité des individus, à travers la formulation de droits sociaux qui assure leur subsistance, leur santé, leur logement, leur éducation de telle manière que les droits proclamés, politiques et civils, ne puissent plus être critiqués comme autant de vains mots4.

La citoyenneté sociale constitue-t-elle l’aboutissement final de cette histoire de la citoyenneté, sa fin heureuse, l’acquis décisif qu’il faudrait seulement s’employer à la défendre sans se laisser détourner par d’autres soucis ? Ou bien assiste-t-on, avec la question urbaine, à un nouveau cycle d’évolution de la citoyenneté ? C’est cette seconde hypothèse que je voudrais développer en montrant comment on retrouve bien autour de cette question urbaine les trois épisodes constitutifs d’une mutation en cours de la citoyenneté. Sans doute les manifestations de cette nouvelle donne de son histoire ne prennent-elles pas la même ampleur que celles observées lors de la gestation tourmentée de la citoyenneté politique puis de la citoyenneté sociale. Aussi bien cette crise est-elle relativement moins conséquente quant à la part de la société qui s’estime victime de cette question urbaine. Autant la question politique puis la question sociale ont réuni dans le camp de la révolte une majorité de la société, autant la question urbaine n’y renvoie-t-elle qu’une minorité. Encore faut-il voir que cela ne signifie pas que ceux-ci seulement soient concernés dans la société par cette question. Car elle affecte aussi, fut-ce indirectement, tous ceux qui redoutent que leurs positions chèrement acquises dans la société ne soient remises en cause par l’arrivée d’une nouvelle population soucieuse de disposer des mêmes chances que les précédents.

C’est même bien parce que cette tension se manifeste au plan urbain, à travers les jeux d’évitement ou de rejet des uns par les autres que la ville prend une importance déterminante dans la manière dont se manifeste le sentiment d’inégalité citoyenne par-delà les égalités proclamées, y compris celles apportées par l’État providence (partie I : « Les défaillances de l’État providence »). C’est également au niveau urbain que vont se déployer des stratégies homologues à celles observées jusqu’alors en réponse à ce type de malaise, à savoir celle misant sur la responsabilisation par l’avoir individuel et celle jouant sur le pouvoir du collectif (partie II : « Les deux voies de la citoyenneté urbaine »). Enfin, on assiste bien, aussi, à la promotion d’une instance de transaction entre ces voies à travers la promotion du local, plus précisément du niveau métropolitain comme instance de transaction entre ces stratégies, de mise en relation positive de leurs apports respectifs (partie III : « Du compromis central au gouvernement par le local »).

Depuis le début des années 1980, on assiste, en Europe, et particulièrement en France, à la montée d’une série de problèmes affectant les cités d’habitat social et les vieux quartiers populaires des centres-villes (les inner cities britanniques). Ces problèmes ont été suffisamment évoqués pour qu’on n’en fasse pas une description méthodique. Il est, par contre, important de montrer comment ces problèmes affectent la citoyenneté, dans sa déclinaison sociale, certes, mais aussi bien à travers la perte relative de l’égale dignité de tous qu’avaient pour mission de procurer les formules antérieures d’égalité politique et d’égalité sociale.

La remise en cause de la citoyenneté sociale procède de la difficulté croissante de l’école à fournir à une partie importante des jeunes des cités les savoirs élémentaires qui leur permettraient de s’engager dans des formations professionnelles significatives. Il s’ensuit un taux de chômage de ces mêmes jeunes qui est le double de la moyenne nationale et qui, dans les pires cités, concerne un jeune sur deux. Face à un problème d’une telle acuité, les politiques d’insertion associées à la protection sociale ne parviennent pas à produire des effets conséquents. Les ressources qu’elles fournissent ne permettent pas de franchir le seuil de l’emploi. Elles viennent plutôt s’ajouter aux ressources des trafics illégaux, procurant à leurs bénéficiaires un semblant de statut venant recouvrir pieusement la réalité forcément illégale de leurs ressources. Quand les pouvoirs publics décident d’interrompre cette fiction en lançant des actions policières vigoureuses contre ces trafics illégaux, ils réussissent surtout à déchaîner la violence émeutière des jeunes des quartiers, ceux qui vivent de ces trafics et qui se sentent menacés dans leurs territoires de « travail », mais ceux aussi qui font l’effort de s’intégrer et qui se sentent stigmatisés par le ciblage policier ostentatoire de leur milieu de vie. Le sentiment de relever d’une sous-citoyenneté est également partagé par tous les habitants de ces quartiers et explique la désaffection démocratique, le faible pourcentage de suffrages exprimés lors des consultations électorales. Ils ne se sentent ni pris en compte, ni véritablement représentés. L’installation dans une vie en dehors des normes du fait de ces trafics illégaux et la faiblesse de leur représentation politique, le fait que seules les émeutes leur procurent une certaine reconnaissance publique retentissent sur leurs comportements civils qui, précisément, relèvent de ce qu’il est maintenant convenu d’appeler les incivilités : une manière de protéger leurs territoires de vie et d’arborer leur identité en inquiétant ceux qui n’en sont pas, qui vaut invalidation de la citoyenneté civile, la première du genre.

Quelle importance faut-il accorder à ce phénomène des banlieues dans l’histoire de la citoyenneté ? Convient-il d’y voir un problème strictement localisé concernant un espace et une population bien particulière ou doit-on y voir un problème concernant la société tout entière ? L’idée qu’il y va d’un phénomène localisé domine largement. Aussi bien à gauche qu’à droite. Tout cela ne serait que le résultat de l’insuffisance des moyens mis en œuvre pour résorber la pathologie d’une situation particulière. Il suffirait de déployer plus de moyens policiers (à droite) ou/et plus de moyens sociaux (à gauche) et la question des banlieues finirait par se résorber. Mais cette idée de l’insuffisance des moyens peut se retourner contre ceux qui la manient pour estimer qu’il n’y a pas là une question particulière, à prendre en compte comme spécifiquement urbaine. Car si une constatation s’impose tout au long de l’histoire de la citoyenneté telle qu’on a essayé de l’esquisser, c’est bien celle-ci que les droits accordés à tous paraissent vite très inégaux pour leurs destinataires à raison des moyens propres dont ils disposent pour tirer profit de ces droits. Et cela vaut pour les droits sociaux – éducation, formation, santé, etc. – aussi bien que pour les droits civils, ceux de l’échange et de l’expression, ou ceux, politiques, d’action sur la formation du gouvernement. Car les droits sociaux ne sont pas qu’une affaire de ressources quantifiables. Ils engagent une dimension qualitative, à savoir la capacité des individus et des groupes à en faire usage. En ce sens, on pourrait dire de la citoyenneté sociale qu’elle correspond au souci d’améliorer le capital humain des classes populaires, son niveau d’instruction, de santé, son logement, selon une conception quantitative des droits sociaux et qu’à bien des égards, cette valorisation du capital humain s’est faite contre la ville, contre ses méfaits. Tandis que ce qui apparaît, à présent, c’est l’importance du capital social comme moyen de valoriser les compétences. Et que la disposition de ce capital social se trouve sensiblement déterminée par la place que l’on occupe dans la ville, que celle-ci constitue une ressource mais qui peut aussi bien, selon l’usage qu’on en fait, réserver les bénéfices effectifs des services publics à une minorité ou permettre d’étendre effectivement un usage efficace de ces services à la majorité de ceux qui en ont besoin pour tirer un bénéfice de droits qui, autrement, les laisse sans prise sur leur existence.

On peut expliciter cette relation entre ville, capital humain et capital social d’une manière très simple, en confrontant la réflexion des concepteurs des cités sociales dans les années 1950 et 1960 avec celle des urbanistes en charge actuellement de les rénover, de les inscrire dans la ville.

La « cité sociale » est une expression générique qui servit dans cette Europe du milieu du xxe siècle pour désigner les ensembles de logements sociaux, nos « grands ensembles » justement. En ce sens, elle incarne la conception de la citoyenneté sociale au moment de sa conception. Quel est le problème principal que se posaient les fondateurs de la cité sociale ? Quand on lit les comptes rendus des congrès internationaux de l’architecture moderne (Ciam), les écrits de Le Corbusier ou ceux de Marcel Lods, son disciple le plus disert, on s’aperçoit que ces grands architectes n’avaient qu’un seul mot à la bouche : l’homme, ses besoins, celui de se loger, bien sûr, mais avec le souci de veiller à ce qu’il dispose, du même coup, de l’hygiène et du confort nécessaires à son bien-être physique et moral, la proximité des ressources nécessaires à son éducation (l’école) et ses loisirs. Bref, le terme d’homme sert à désigner ce qu’il fut convenu plus tard d’appeler « le capital humain ».

En quoi ce capital humain se trouvait-il menacé ? La ville, ou plus exactement son attractivité néfaste, selon un qualificatif qui lui est associé depuis le xixe siècle. Néfaste par sa propension à vider la société comme un siphon, à l’attirer par ses lumières, à l’entasser dans l’étroitesse de ses limites. La ville est néfaste parce qu’elle fait ainsi prédominer les flux sur les lieux et mélange les premiers dans les seconds, plaçant du coup les individus dans une situation d’insécurité physique et morale. Elle entraîne les hommes au bistrot, renvoie les femmes au trottoir et abandonne les enfants à la rue.

Quelle stratégie convenait-il d’adopter face à un tel danger ? Fallait-il incriminer l’industrie dont les salaires faisaient rêver les habitants des campagnes au moins autant que les lumières de la ville ? Non, car l’industrie elle-même pâtissait de cet état des villes qui provoquait l’instabilité de la main-d’œuvre. Plutôt qu’incriminer l’industrie, mieux valait en fait prendre appui sur elle, sur la rationalité dont elle était porteuse dans l’organisation du travail, sur la capacité de production de masse qu’elle représentait, pour l’appliquer à celle du logement, ce bien premier puisque requis pour la satisfaction de tous les autres.

Prendre exemple sur l’industrie : qu’est-ce que cela veut dire en termes de stratégie urbaine ? Qu’il convient de faire prédominer les lieux sur les flux afin de pouvoir séparer les fonctions et viser à la satisfaction de chacune en évitant qu’elles se parasitent et se mêlent indûment. La rue mélange en effet fâcheusement trois fonctions : l’habitat, le travail et le déplacement. Et c’est ce mélange qui fait toute sa nocivité, qui entretient l’instabilité au travail et la décomposition de la vie familiale. Aussi fallait-il plutôt réserver un espace propre à chacune de ces fonctions. Et faire en sorte que la rue disparaisse de la cité. Depuis les tours et les barres, on ne voit que la nature. Pour accéder à la route qui mène à la zone industrielle, il faut passer sous la dalle qui s’intercale entre l’espace résidentiel et l’espace de la mobilité. La dalle remplace la place pour produire un effet opposé. Autant la place invitait à contempler le mouvement, à escompter la rencontre, autant la dalle sépare l’habitat et le déplacement pour en faire deux espaces bien distincts, pour abolir l’attraction du mouvement. Elle place le lieu de l’habitat en surplomb des flux, rendant ces derniers sinon invisibles, du moins étrangers à l’espace de l’habitat.

Le modèle de la renaissance urbaine (l’expression anglaise préférée à celle, française, de rénovation urbaine, trop restrictivement technique) ne consiste pas seulement à corriger les « défauts » du précédent sur un plan de technique urbanistique (voirie, entrée des immeubles…) mais en une véritable inversion des données du problème. La crainte n’est plus celle de l’entassement produit par la cherté des prix du logement et du retentissement de cette proximité sur l’hygiène physique et morale des habitants. Elle porte beaucoup plus sur l’isolement, sur l’état de relégation dans lequel vit une population qui reste dans ces lieux dévalorisés parce qu’elle n’a pas trouvé les moyens de s’en éloigner. La démoralisation qui l’affecte ne résulte pas cette fois d’un effet de concentration mais plutôt d’une quasi-exclusion5.

Si l’isolement, la relégation dans un espace considéré comme à part de la ville constitue à présent le fléau des cités, c’est que la ville ne s’organise plus selon la séparation des fonctions mais autour de l’accès aux flux qu’elle permet. À partir du début des années 1980, les géographes ne décrivent plus la ville comme un lieu aux contours morphologiques bien définis avec des fonctions bien espacées. Elle est plutôt présentée comme un support de flux vers des ailleurs plus ou moins lointains. C’est le système des échanges qu’elle permet et facilite qui désigne la valeur de la ville, qui rend sa place plus ou moins évidente sur la carte des villes, qui la présente comme plus ou moins opportune à habiter dans le monde des flux. Le grand huit du Grand Paris illustre on ne peut plus clairement cette prédominance des flux sur les lieux, par la valorisation des lieux à proportion de leur inscription sur son parcours. La population se distribue dans la ville à raison de cette prévalence des flux sur les lieux. Elle se répartit en fonction d’un double critère qui commande tout choix d’habitation : l’accès plus ou moins aisé aux flux, aux avantages que procure cette facilité, mais tout autant la possibilité de se soustraire aux nuisances des flux, aux désagréments de toutes sortes qu’ils peuvent charrier, que ce soit celui, physique, du bruit, ou celui, social, des populations indésirables. Il s’ensuit une distribution de la population qui se segmente en fonction de ses revenus et qui se répartit en conséquence de la capacité de disposer d’un meilleur accès aux flux associé à un évitement des nuisances pouvant affecter l’environnement. En un mot, c’est l’apparition d’un urbanisme affinitaire en lieu et place de l’urbanisme fonctionnel.

Avancée à la fin des années 1990, cette thèse n’a fait, depuis… que s’affiner6. Ainsi voit-on mieux maintenant comment on trouve, à une extrémité, ceux qui profitent de la plus grande proximité avec les principaux nœuds de connexion tout en jouissant d’un environnement – naturel ou urbain – choisi. Ils y bénéficient de tous les avantages de la communauté mais ne pâtissent d’aucun de ses inconvénients. Le voisin y est un « inconnu familier », selon la formule d’Éric Charmes7. Tandis qu’à l’autre extrémité, on trouve, dans les cités, ceux qui paraissent les plus déconnectés des opportunités de la ville, qui ont le plus grand mal à y accéder malgré sa relative proximité parce que les cités en question ont justement été conçues pour produire cette séparation. Et, en même temps, ils paraissent les plus surexposés à la difficulté d’y accéder, en même temps surexposés aux nuisances des flux. Ils doivent endurer tous les inconvénients de la communauté sans en avoir les avantages selon l’image, cette fois, de Didier Lapeyronnie (la méfiance, la surveillance mutuelle, l’effet de cocon carcéral que produit l’isolement de la cité par rapport à la ville8).

Le problème principal auquel se trouvent confrontés les protagonistes de cette renaissance urbaine des cités n’est donc plus le capital humain, cette bonne santé, ce confort du logement, cet accès à l’éducation, etc. Il devient bien de produire du capital social. C’est-à-dire, en l’occurrence, trouver un art de faire régner la confiance entre les habitants d’une localité, développer des connexions personnelles tant au-dehors qu’au-dedans. C’est l’importance plus ou moins grande de ce capital social qui fait que les gens bougent, échappent à la stagnation dans le territoire de l’habitat. C’est la confiance déjà dans leur entourage immédiat qui leur procure une confiance en eux suffisante pour tenter de tirer profit des ressources de la ville. C’est tout cela qui manque et qui fait le problème des lieux de relégation.

Face à cette déconnexion dont souffre une partie de la ville, comment les réactions se distribuent-elles ? Comment essaie-t-on d’enrayer cette logique de séparation ? Quand on considère les différentes politiques qui ont entrepris de traiter ce problème de la ville, on voit vite que dominent deux options : celle consistant à faire pénétrer la ville dans la cité, celle visant à permettre aux habitants des cités de trouver les ressources pour profiter de la ville sans avoir forcément à quitter la cité. Soit deux manières de renouer avec les positions adverses qui accompagnent toute l’histoire de la citoyenneté : la responsabilisation par l’avoir individuel ou le pouvoir par le collectif.

La responsabilisation par l’avoir individuel correspond évidemment à l’invite à l’acquisition de la propriété du logement. Mais elle ne se limite pas à l’énoncé simpliste de cette position et l’on peut suivre comment elle évolue et se raffine au fil du temps.

La formulation première de cette stratégie de responsabilisation par l’avoir individuel part de l’idée que l’erreur de la cité sociale repose… sur le statut social de l’habitat qu’elle fournit. La qualité de l’entretien de l’environnement dans des lotissements pavillonnaires de propriétaires donne à penser que là se trouve le ressort. Si les habitants des cités laissent celles-ci se dégrader, ne s’occupent en rien de veiller sur les espaces communs, ce serait parce qu’ils n’y ont pas une motivation particulière, un intérêt bien compris. Si l’on veut les responsabiliser, il faut introduire la propriété individuelle là où elle fait défaut. Cette tactique de responsabilisation a été adoptée d’abord en Angleterre, dans les années 1980, sous l’impulsion de Margaret Thatcher avec la pratique du droit d’acheter (right to buy) accordé aux locataires déjà présents dans les lieux depuis au moins une demi-douzaine d’années. Politique suivie par l’Allemagne d’Helmut Kohl dans les années 1990. Cette politique connut un indéniable succès puisque, en Angleterre, plus de 20% des habitations sociales devinrent la propriété de leurs habitants. Mais elle révéla progressivement ses revers, en l’occurrence une vente qui ne concernait que la partie la mieux située du parc social, provoquant du même coup et la diminution du parc restant et l’appauvrissement socio-économique de la partie qui y logeait. Ce que les Anglais appellent la « résidualisation9 ».

La politique de rénovation urbaine telle que développée en France depuis 2003 peut apparaître comme une manière de conjurer ce danger de la concentration de pauvreté par une politique délibérée de mixité du statut de l’habitat. Comment réaliser cette mixité ? En commençant par désenclaver le quartier, en utilisant pour cela une voie départementale passant à proximité de la cité, en la transformant par exemple en avenue, afin d’établir une connexion urbaine, un lien direct avec la ville qui va valoriser cette partie, offrant ainsi un accès aisé aux flux. En démolissant une partie des immeubles et des tours qui opacifient la vue sur la cité, qui la rendent compacte et cela de préférence aux abords de cette avenue afin d’aérer la vue qu’elle procure. Puis en construisant dans les parages de cette avenue des pavillons en accession à la propriété ou ce qu’il est convenu d’appeler des logements intermédiaires destinés à la location aux petites classes moyennes voulant sortir du logement social. Offertes à la vente ou à la location à un prix moindre que leurs équivalents dans le reste de la ville en raison de la proximité avec une cité, ces constructions nouvelles peuvent attirer des classes moyennes venues de la ville ou bien offrir une promotion sur place à la part de la population des cités dont les revenus s’améliorent. Change-t-on la vie de la cité pour autant ? Vient-on ainsi à bout de la ghettoïsation qui la menace ? Beaucoup en doutent, au regard du faible pourcentage de la population de l’habitat social qui se trouve concerné par cette rénovation.

La voie de la responsabilisation n’épuise d’ailleurs pas ses ressources avec cette formule de la rénovation urbaine. Il existe des manières encore plus sophistiquées – ou plus naïves, tout dépend du regard que l’on porte – de faire jouer la responsabilisation individuelle dans la reconnexion des cités sociales avec la ville des flux. Pourquoi limiter cette responsabilisation à un acte aussi engageant et lourd que l’achat immobilier ? Pourquoi ne pas faire jouer les motivations individuelles sur un registre plus faible mais susceptible de produire des engagements dans l’entretien d’un quartier ? C’est le raisonnement suivi par une Housing association (Irwin Valley HA) – un office Hlm pour le dire rapidement – de la ville de Manchester lorsqu’elle a inventé la formule du service en or (Gold service) pour gérer un quartier particulièrement dégradé de la périphérie de la ville. Qu’est-ce que le Gold service ? Une récompense consistant en bons d’achat et en une somme d’argent offerts par des commerçants et des organismes financiers à des habitants qui se comportent en bons voisins. Qu’est-ce donc qu’un bon voisin ? demandera-t-on, ou, du moins, comment le désigne-t-on ? C’est quelqu’un qui paie son loyer en temps et en heure et dont personne ne se plaint. À quoi sert cette formule ? À encourager la moralité des ménages, bien sûr, mais aussi à les inciter à investir dans leur environnement puisque le Gold service double si ses bénéficiaires décident de le mettre au service de la vie associative du quartier. Et tout cela pour quoi ? Pour aboutir effectivement à une très nette amélioration de la tenue du quartier. Suffisante même pour que l’on puisse construire à côté un lotissement destiné aux classes moyennes. Et cette proximité va retentir positivement sur le quartier… au point qu’il devient possible de mettre en vente une partie du parc… quitte à ce que les plus pauvres de ses habitants déménagent de ce quartier en raison de l’élévation du niveau des loyers qu’ils ne peuvent pas suivre.

La seconde voie, celle de l’empowerment, est apparemment très proche de cette version de la responsabilisation individuelle par l’avoir. Puisque les habitants de cette cité de Manchester se voient invités à développer la vie collective avec l’argent que leur vaut leur comportement de « bons voisins ». Toutefois, le raisonnement y reste très utilitariste, très indexé sur l’intérêt bien compris de l’individu. Il s’agit de faire du bien, de la bienfaisance publique, aurait dit le baron de Gérando, plus que de produire un pouvoir collectif dont chacun pourra éventuellement tirer profit mais à raison de la mise en capacité que produira ce collectif. La voie de la responsabilisation appelle les habitants des cités à mimer, en quelque sorte, ceux qui les ont quittées, à travers l’introduction de la propriété. Ou, du moins, à en faire miroiter l’horizon à travers la promotion sur place d’une petite partie des habitants. La voie de l’empowerment procède littéralement à l’opposé puisqu’au lieu de nier l’impuissance individuelle, elle souligne celle-ci pour en faire le ressort d’un pouvoir collectif. Le raisonnement tenu par les protagonistes de cette voie revient à dire ceci : vous, « habitants », vous vivez dans ces lieux parce que vous n’avez pas eu la capacité de les quitter et de devenir les « résidents » d’un lotissement de propriétaires. Alors, faites de cette incapacité individuelle la base d’une volonté commune d’élever le niveau de votre quartier, de mieux y vivre ensemble, d’améliorer la qualité de son environnement, de sa scolarité, de sa sécurité. C’est l’élévation générale du quartier, de sa réputation qui permettra à chacun de mieux maîtriser son destin, d’accéder aux ressources de la ville, de quitter ce quartier un jour, mais en y gardant le sentiment d’une histoire partagée, d’une gratitude envers lui et pour lui, d’une fierté de ce que vous êtes devenus.

Cette invitation à l’auto-organisation des habitants constitue une alternative aux formes violentes d’expression collective, aux émeutes… Mais aussi bien le moyen d’en tirer profit. Car les émeutes entraînent toujours l’octroi de financements publics (« sans les émeutes, nous n’aurions rien », disent clairement les élus des communes de banlieue). De sorte que la voie de l’empowerment peut apparaître tantôt comme un moyen de tirer un bénéfice positif des émeutes, tantôt comme une technique sournoise d’extinction des luttes populaires. Comme cela fut le cas, mutatis mutantis, pour les syndicats et les partis de gauche dès lors qu’ils faisaient entrer les révoltes dans une règle du jeu, dans une pratique de transaction pacifique et réglée avec les autres forces de la société.

Quand on se demande ce qui peut porter cette voie de l’empowerment à prédominer sur celle de la responsabilisation par l’avoir individuel, dans les pays occidentaux, on constate qu’elle l’emporte dans les nations les moins statocentrées. La force morale reconnue à la société civile aux États-Unis a beaucoup à voir avec la fortune que cette option y connaît à travers la formule des corporations de développement communautaire. En Europe du Nord, elle se trouve reprise à des degrés variables, servant souvent à gérer les politiques de transformation physique des cités sociales en en redoublant les effets par la mobilisation collective dont elles sont l’occasion. Le programme anglais intitulé New Deal for Communities, consacré aux trente-neuf quartiers les plus pauvres, constitue une bonne illustration de cet encadrement de la rénovation urbaine par la collectivité des habitants. Chaque quartier élit un conseil d’administration composé d’une majorité d’habitants (12 sur 20), les autres étant des élus locaux et des responsables de services.

En France, cette voie de l’empowerment n’a pas trouvé une place conséquente. Elle apparaît, d’une certaine manière, aux débuts de la politique de la ville, quand elle s’appelait justement développement social des quartiers et qu’elle consistait à financer une vie associative dont les pouvoirs escomptaient qu’elle suffirait à calmer l’ire des cités. Mais sans conférer à ces associations un pouvoir propre, la capacité d’organiser une communauté de quartier. Phobie républicaine du communautarisme oblige. Puis, comme la formule n’empêcha pas un retour des émeutes, on la fit passer au second rang, dissociée administrativement de la part noble de cette politique qu’est devenue la rénovation urbaine.

Cette séparation des genres confine même à la schizophrénie. Quand on discute avec les responsables de la rénovation urbaine dans une ville, on les entend parler avec une émotion sincère de la qualité de leurs contacts avec les habitants, de l’état d’osmose où ils se sentent avec eux grâce aux réunions auxquelles ils les invitent pour discuter de leurs projets. Mais quand on rencontre, sur les mêmes quartiers, les responsables de la vie associative, c’est pour entendre un discours rigoureusement contraire. Il n’est question que du désarroi des habitants qui se sentent agressés par une action qu’ils ne comprennent pas et qu’ils vivent comme dirigée contre eux. Question de rivalités entre deux catégories d’acteurs ? Il y va plus probablement de ceci qu’être consulté à travers une structure qui vous organise, vous confère le sentiment d’un pouvoir effectif par son organisation même, par le collectif qu’elle crée, n’a rien de comparable avec le pouvoir qu’on peut exercer lorsqu’on se trouve invité à titre individuel et que cela empêche de surmonter l’effet d’intimidation que produit un langage technique, surtout quand ceux qui le parlent s’efforcent de se rendre pédagogiques et renvoient les habitants à un statut d’élèves.

La voie de l’empowerment serait-elle donc impraticable en France ? L’échec de la politique de la ville, rénovation comprise, au regard de ses objectifs déclarés, laisse entrouvert un créneau dans lequel s’engagent visiblement les professionnels sociaux de cette politique. Stimulé par une forte déclaration de Claude Dilain, le maire de Clichy-sous-Bois en avril 2010, un collectif d’associations des principaux professionnels concernés par la politique de la ville (régies de quartier, centres sociaux, services de prévention, agents d’insertion), le réseau des chefs de projet (Irdsu) a publié, dans la foulée, et dans le cadre de l’association Fonda, un texte affirmant :

Emportées par cet élan, ces mêmes associations, rejointes par d’autres, ont organisé à Aubervilliers, les 27 et 28 janvier 2011, un colloque intitulé « Faire société autrement11 ». Y va-t-il d’une véritable montée d’audace ou de l’habillage des craintes de ces corporations de professionnels du social s’estimant menacés dans leur autonomie, voire leur existence par la politique du gouvernement actuel ? L’avenir le dira…

Depuis le Moyen Âge, les villes se sont chargées de l’aide sociale, de la police et de l’urbanisme. De cette tâche traditionnelle, les municipalités de gauche s’étaient saisies, au début du xxe siècle, pour en faire une doctrine, celle du socialisme municipal, particulièrement à la mode en France parce que considérée alors comme une heureuse alternative aux compromissions avec le grand capital auxquelles menaçait de les conduire la participation au pouvoir central. Cette ambition disparaît, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, quand le local est appelé à s’effacer au profit de l’État social qui se met alors véritablement en place. Cet effacement va de soi car la formule centrale présente l’avantage de l’universalité des droits sociaux, la certitude de pouvoir disposer des mêmes prestations sur l’ensemble du territoire national. Et cela vaudra aussi bien pour le logement social dont l’uniformité de conception assure le bénéficiaire de disposer du même type d’habitation dans n’importe quelle ville. Mais le principal avantage de cette formule centrale tient aux compromis qu’elle permet d’établir entre les forces sociales qui s’affrontent dans la société. Leur gestion seulement locale ne permettait pas une résolution durable, tant l’extinction du conflit dans un lieu allait de pair avec son surgissement ailleurs, quand encore la contagion par l’exemple ne provoquait pas une généralisation menaçant gravement le fragile équilibre de basculer dans un excès ou dans un autre.

Le principe du compromis central extirpe la question des relations entre le social et l’économique de cette contingence du local, de cette contagion de la révolte par la proximité. Il participe du même état d’esprit que celui déployé à propos de l’urbanisme par les concepteurs de la cité sociale. On y retrouve la même volonté de séparer les fonctions pour mieux gérer leur complémentarité. Ce qui paraît une contradiction insurmontable dans la situation locale, un combat ne pouvant se terminer que par la victoire décisive de l’un ou l’autre des camps qui s’affrontent, devient une affaire d’équilibre rationnel dès lors que l’État internalise les contradictions en question, les sépare en autant de fonctions qu’il s’emploie, dans son for intérieur, à rendre le plus complémentaires possible. Exactement comme l’urbaniste moderne procède avec l’habitat, le travail et les espaces de mobilité.

Les défaillances croissantes de l’État providence montrent cependant de plus en plus les limites de cet exercice. Elles ne permettent pas de dire, loin de là, que son principe est erroné, mais qu’il est faillible, que dans le contexte de la globalisation de l’économie, il ne réussit pas à endiguer l’apparition locale de nouveaux problèmes sociaux alors qu’il doit s’occuper à défendre l’état de l’économie nationale et des droits sociaux à un niveau métanational. Comme on le voit lorsqu’il s’agit d’établir un pacte de compétitivité entre nations européennes afin de maintenir la valeur d’ensemble de leur offre sans que les unes jouent contre les autres à l’intérieur de ce continent à travers des déséquilibres flagrants des droits sociaux. C’est parce qu’il ne peut résoudre les problèmes qui apparaissent localement tout en investissant de plus en plus le niveau métanational que l’État doit se « rééchelonner » (re-scaling) selon la fameuse formule de Neil Brenner12. Ce rééchelonnement consiste en un art du renvoi vers le local – sous la houlette de l’État – des problèmes qu’il ne peut plus, seul, prétendre résoudre alors qu’il doit déjà œuvrer au niveau supranational pour traiter un autre type de problèmes menaçant tout autant de défaire l’équilibre fragile des relations économiques et sociales.

Qu’est-ce qui fait l’impuissance relative de l’État face à ces nouveaux problèmes qui apparaissent localement ? Ceci qu’ils ne sont plus de « simples » conflits entre patrons et employés mais qu’ils résultent d’une déconnexion durable entre les investisseurs et la main-d’œuvre locale, d’une sorte de barrière aussi apparaissant entre la part « branchée » de la population d’une ville et celle qui ne dispose pas des compétences pertinentes, ni des moyens de les acquérir, ou de valoriser celles qu’ils ont. Barrière invisible mais symbolisée depuis longtemps par les tours et les barres des cités.

Que peut faire l’État par rapport à ces stagnations, ces coupures, ces dégradations d’une partie de la population dans certaines villes plus que dans d’autres, même si aucune ne se trouve vraiment épargnée par le phénomène ? Mobiliser la population, au double sens du terme. C’est-à-dire rendre plus mobiles les individus qui stagnent dans un lieu ou une situation dépourvus de solution mais aussi jouer la carte du collectif, du rassemblement des forces, du partenariat. Comment réussir cette mobilisation dans sa double acception ? En jouant précisément sur les deux ressorts de la citoyenneté que l’on a vus à l’œuvre à chacune de ses déclinaisons : la responsabilisation par l’avoir individuel et l’élévation du pouvoir de chacun par le collectif. Inviter ceux qui disposent d’une capacité d’investissement ou d’une aisance particulière à démontrer qu’ils peuvent justifier leur avantage en le faisant servir à la remise en mouvement des parties les plus bloquées, les plus fragilisées de la population. Cela vaut pour décrire l’effort demandé aux entreprises dans les zones franches ou par rapport aux populations discriminées en raison de leur origine ethnique. Mais la thématique de la responsabilisation par l’avoir individuel vaut aussi comme moyen d’inviter cette population fragilisée à rechercher une plus grande solidité, une plus forte motivation à travers l’accession à la propriété ou l’invitation à créer son propre emploi. Quant au second sens de la mobilisation, celui du pouvoir par le collectif, il correspond à l’invitation au développement de la vie associative, celle des habitants afin qu’ils trouvent ainsi la force qui leur manque pour veiller sur l’environnement de leur quartier, sur la qualité des services, en interpellant les prestataires de ceux-ci, en apprenant collectivement à mieux se servir des moyens qui sont de fait à leur disposition.

Ces deux ressorts de la mobilisation citoyenne sont présents dans la société et se manifestent d’eux-mêmes avec plus ou moins de détermination. L’État peut provoquer leur montée en régime à travers l’attribution de subventions. Mais comme chaque situation locale présente des difficultés – et des opportunités – spécifiques, cela implique qu’il dispose de relais en capacité d’apprécier l’état des lieux, qui aient la connaissance des acteurs reconnus ou potentiels, la capacité de fixer avec eux des objectifs susceptibles de forcer leur motivation et de justifier une aide centrale. Ces relais, à l’évidence, ne peuvent être que les élus locaux. Selon une démarche qui revient à ajouter à leurs tâches reconnues d’autres thématiques d’action par le biais des stimulations financières potentielles… Mais aussi bien à intervenir sur leur conduite dans les domaines qui leur sont réservés (comme l’urbanisme pour les élus municipaux à travers les financements de l’agence nationale de rénovation urbaine) en fixant des conditions pour l’octroi de ces subventions (nombre de logements sociaux détruits, etc.). La séparation entre l’administration nationale et les administrations locales s’en trouve diminuée. C’est ce que les Anglais appellent le New Localism13. Manière de désigner la rupture avec une époque où les élus municipaux n’avaient guère d’autres soucis (en Grande-Bretagne, du moins) que de se faire élire en fournissant des prestations sociales, dont principalement les logements, de les inciter à organiser des partenariats locaux (stratégiques, faut-il ajouter pour faire entendre le vocabulaire de la troisième voie), de les amener à rendre compte aux habitants de leurs pratiques et de leurs effets eu égard à leurs ambitions déclarées, condition pour recevoir les financements centraux correspondants et variant selon les résultats.

Cette inflexion du gouvernement du local dans le sens d’une prise en compte des défaillances de l’État providence retentit fortement sur le découpage communal, faisant ressortir, en France particulièrement, les méfaits de son émiettement. Car comment peut-on résoudre la question urbaine, cette fracture à l’intérieur de la ville, si celle-ci recoupe de surcroît un découpage des communes et des intérêts restrictivement compris de leurs habitants respectifs ? Comment peut-on améliorer les rapports entre l’investissement et les besoins d’emploi, entre les besoins en logement sociaux et la répartition de la population, entre celle-ci et les services en général si la carte politique ne correspond pas au territoire de la ville ? Si cette carte incite ceux qui bénéficient des emplois les plus rémunérateurs offerts par la ville à résider en dehors de la commune centre, dans des communes qui se font une spécialité d’accueillir ceux qui veulent éviter d’avoir à payer des impôts locaux correspondant à leurs revenus, laissant la charge des frais de centralité à plus pauvres et celle des pauvres à des communes encore plus pauvres, comment peut-on faire du local un échelon de la solution aux problèmes socio-urbains ?

La montée en régime des communautés urbaines et des autres formules moins ambitieuses d’intercommunalité s’est effectuée en réponse à cette question sous la pression croissante de l’État. Elle profile une figure ambitieuse du gouvernement local mais qui n’a plus rien à voir avec celle du socialisme municipal ennemi du pouvoir étatique et du profit capitaliste. Elle peut même apparaître à l’opposé tant elle se trouve guidée par le pouvoir central et soucieuse d’améliorer son attractivité économique, d’attirer donc les investisseurs. Il y va plutôt d’une formule de gouvernement par le local. La citoyenneté urbaine promue à travers ce nouveau rôle attribué au local serait-elle donc un leurre, le fruit d’une manipulation par le gouvernement central ? Elle ne l’est pas plus ou pas moins que les tribunaux pour la citoyenneté civile, le Parlement pour la citoyenneté politique, l’État pour la citoyenneté sociale. Chaque fois, il s’est agi de trouver une instance de transaction entre les avantages et les déceptions que faisait apparaître une nouvelle déclinaison de la citoyenneté. De substituer à la logique de guerre entre ces forces contraires une logique de gouvernement. En ce sens, la citoyenneté urbaine paraît bien comme la solution aux défaillances de l’État providence, selon la même logique que la citoyenneté sociale avait pu l’être pour les déçus de l’égalité politique formelle.