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Dans le même numéro

La crise de l’Union européenne vue d’Europe centrale

juillet 2006

#Divers

Alors que l’intégration des nouveaux membres est une réussite et n’a nullement paralysé le fonctionnement des institutions européennes, les entrants sont socialisés dans un contexte de crise provoquée par le rejet de la constitution par des États fondateurs.

Le blues postréférendaire est vécu assez différemment par les anciens et les nouveaux membres de l’Union européenne. Dans la « vieille Europe » on a du mal à surmonter le choc d’un vote de défiance envers le projet européen dans des pays fondateurs. Un échec qui plombe les énergies et révèle une panne de l’imagination politique autant que celle d’un « modèle » socio-économique. Chez les nouveaux membres d’Europe centrale et orientale, en plein boom économique, on veut au plus vite tourner une page que l’on n’avait pas vraiment écrite et relancer l’Europe par la consolidation et la poursuite de ce qui est sa réussite inavouable : l’élargissement à l’Est. C’est la nouvelle version de la querelle des anciens et des nouveaux (faute d’être modernes) ou, si l’on préfère, des adeptes de l’approfondissement et des adeptes de l’élargissement. La France fut depuis 1989 le pays par excellence qui résistait à l’élargissement pour permettre l’approfondissement de l’Union européenne. D’où une série de traités (Maastricht en 1992, Amsterdam en 1997, Nice en 2000) dont la Constitution devait être l’aboutissement. Or, c’est la France qui vient de torpiller l’approfondissement de l’Europe politique en invoquant, en partie, le rejet de l’élargissement. La réponse des intéressés, les nouveaux membres de l’Union, est double : l’échec de la Constitution dans certains pays fondateurs ne l’empêche pas de fonctionner correctement et ne peut dispenser l’Union de faire face aux nouveaux défis des changements démocratiques sur sa périphérie orientale.

Cette présentation des différences d’approche entre les anciens et les nouveaux membres de l’Union européenne sur sa crise actuelle est sans doute trop contrastée pour être tout à fait exacte, à la fois parce que les uns et les autres ne constituent pas des « blocs » au sein de l’Union et parce que des évolutions politiques récentes permettent de relativiser certains des clivages prévalant au lendemain de l’élargissement. Moins de deux ans après leur adhésion à l’Union européenne, les pays d’Europe du Centre-Est se trouvent dans une situation doublement paradoxale. D’une part, les sociétés et les économies de ces pays ont grandement bénéficié de l’entrée dans l’Union européenne le 1er mai 2004. Pourtant, les coalitions pro-européennes qui ont mené à bien cette tâche quittent le pouvoir congédiées par les électeurs. D’autre part, si l’élargissement est un succès, les nouveaux entrants sont socialisés dans l’Union dans un contexte de crise majeure révélée par l’échec de la Constitution européenne, bien qu’elle ne soit pas réductible à cela. Examinons ces deux paradoxes avant de nous interroger sur le facteur est-européen dans la crise de l’Union.

Une réussite sans dividendes politiques

Aucune des calamités annoncées en Europe centrale par les adversaires ou les critiques des conditions d’adhésion, jugées peu favorables, ne s’est réalisée. Pas de poussée inflationniste qui atteindrait le pouvoir d’achat ; pas de faillites en série d’entreprises ne pouvant soutenir la concurrence ; pas de poussée migratoire de ceux qui seraient tentés par les salaires plus élevés à l’Ouest (dans les quelques pays qui n’appliquent pas la clause transitoire restrictive sur la libre circulation de la main-d’œuvre originaire des nouveaux membres) ; les paysans n’ont pas été ruinés… Bien au contraire, la croissance est soutenue (autour de 5 % en 2004 et de 4, 5 % en 2005, pour les huit nouveaux membres d’Europe du Centre-Est1). Le plus « lent » des pays d’Europe centrale, la Hongrie, a une croissance deux fois plus rapide que la zone euro. La balance commerciale avec les pays de l’Union européenne est devenue positive pour la première fois depuis quinze ans pour plusieurs nouveaux membres. Les investissements en Europe centrale d’entreprises occidentales ont atteint des records. Même si les bénéfices de ce boom sont inégalement répartis, l’augmentation du revenu réel de la population n’est pas contestable chez les nouveaux entrants. La convergence des niveaux de vie avec le reste de l’Union européenne progresse rapidement et le principal quotidien tchèque titrait2 avec fierté sur cinq colonnes à la une : « La Tchéquie a dépassé le premier État occidental » ! Le récent rapport de la Banque mondiale confirme un recul important de la pauvreté dans ces pays3. Le paysan polonais, auquel le mouvement populiste Autodéfense (Samoobrona) d’Andrzej Lepper annonçait la ruine par l’entrée dans l’Union européenne, a vu son revenu augmenter de 75 % au cours de la première année grâce aux subventions de la politique agricole de l’Union. Tous les sondages le confirment : les opinions publiques des nouveaux membres sont assez satisfaites, sentent déjà les bénéfices tangibles de l’adhésion et approuvent l’appartenance de leur pays à l’Union européenne (Slovaquie 83 %, Pologne 79 %, Hongrie 72 %, République tchèque 70 %4). Parmi les avantages cités le plus fréquemment : la liberté de voyager, les possibilités de travailler, de meilleures perspectives pour la jeune génération. Parmi les inconvénients : la fuite des cerveaux, le surcroît de bureaucratie ou l’intrusion du capital étranger. Il y a dans ce que l’on appelait « l’Autre Europe » une énergie et une capacité d’adaptation au changement qui tranchent avec les crispations et le pessimisme français.

Il ne s’agit pas ici de dresser un tableau idyllique de la situation en omettant les problèmes légués par la dernière décennie (corruption, croissance des inégalités, fatigue de la démocratie). On peut néanmoins oser une affirmation concernant l’après-1989 dans l’optique de la longue durée : jamais dans leur histoire moderne les peuples d’Europe centrale n’ont connu une telle avancée de la démocratie, une telle prospérité et un environnement géopolitique aussi favorable à leur sécurité. La Russie est depuis près de deux décennies affaiblie et ne peut directement peser sur leurs destins, l’Allemagne est intégrée au monde des démocraties occidentales, enfin l’Union européenne fournit à l’Europe du Centre-Est un point d’ancrage et un levier modernisateur sans équivalent.

Paradoxalement, dès le lendemain des célébrations de l’adhésion à l’Union européenne, les gouvernements centre-européens ayant mené à bien cet objectif « historique » qui fut la priorité de l’après-1989, en ont subi les contrecoups. Au lieu d’être fêtés en héros, en l’espace de quelques semaines, plusieurs Premiers ministres furent contraints à la démission. Dès le lendemain de l’adhésion à l’Union européenne le 2 mai 2004, le Premier ministre polonais Leszek Miller présentait la démission de son gouvernement n’ayant que 7 % de confiance selon les sondages. Un gouvernement de transition expédia les affaires courantes en attendant les élections et l’alternance de septembre 2005. Au lendemain des élections européennes à la mi-juin 2004, c’est le Premier ministre tchèque Vladimir Spidla qui dut démissionner. La coalition pro-européenne au pouvoir à Prague n’a qu’une voix de majorité à la Chambre et tous les partis préparent déjà les élections anticipées de juin 2006 dont le vainqueur est, avec 35 % des voix, le parti de la droite conservatrice résolument eurosceptique du président Vaclav Klaus. En août 2004, c’est le Premier ministre hongrois, Peter Medgyessy, qui fut contraint à la démission par son propre parti. En Slovaquie, la coalition gouvernementale a perdu sa majorité alors que le second tour des élections présidentielles en avril 2004 avait opposé deux candidats populistes : Vladimir Meciar, artisan de la séparation tchéco-slovaque, et son ancien associé Ivan Gasparovic. Les élections de juin 2006 risquent d’amener au pouvoir à Bratislava le mouvement populiste de Robert Fico, Smer (qui signifie « Direction » mais ne précise pas laquelle). Les élections législatives en Slovénie en octobre 2004 ont aussi congédié la coalition libérale pro-européenne au profit de la droite populiste.

Le taux de participation catastrophique aux élections européennes (17 % de participation en Slovaquie, 20 % en Pologne, 27 % en République tchèque ; la participation était en moyenne deux fois moindre pour les nouveaux membres que chez les anciens membres où elle est aussi en baisse5) suggère en partie que l’Union européenne n’y est pas perçue comme un espace public supranational et révèle le désenchantement vis-à-vis des forces politiques qui s’étaient identifiées à la perspective d’adhésion à l’Union européenne.

L’Europe centrale semble subir un phénomène de décompression. Après une décennie où les réformes mises en œuvre et les stratégies des acteurs politiques furent soumises à la contrainte européenne, on assiste à l’épuisement ou à l’éclatement des coalitions pro-européennes et à la poussée de forces populistes réservées ou hostiles à l’Union européenne.

Les élites politiques montantes et les médias ont tendance à faire entendre de plus en plus explicitement leurs réserves par rapport au processus d’intégration européenne. On observe partout l’épuisement des coalitions de centre-gauche qui avaient dominé la scène politique ces dernières années avec pour ciment la perspective d’adhésion. La victoire de la droite conservatrice aux élections législatives et présidentielles en Pologne, celle, étroite, de l’Ods de Vaclav Klaus en République tchèque malgré l’échec du Fidesz de Viktor Orban en Hongrie, au printemps 2006, marquent un virage politique à droite et la fin de l’europhilie de la période précédente.

La réunion à Prague, en juin 2005, des partis de droite du groupe de Visegrad (Pologne, Hongrie, République tchèque et Slovaquie) a clairement confirmé cette tendance. Le dénominateur commun affiché alors était un « euroscepticisme soft6 » et la poursuite de réformes libérales, dont la flat tax (taux unique d’imposition), initiée par la Slovaquie et imitée depuis par les pays Baltes. Pour ces leaders de la droite en passe de prendre le pouvoir, l’Union européenne est avant tout une entité économique où chacun doit défendre l’intérêt national et réduire l’influence de la « vieille Europe » représentée par le couple franco-allemand.

Cette tendance nouvelle mérite plusieurs observations. D’abord, elle est le résultat d’une alternance politique dont la simultanéité (les élections dans les quatre pays du groupe de Visegrad en un an) renforce le poids. L’Europe centrale connaît un désenchantement de l’Union européenne, mais on peut dire aussi qu’elle ne fait que suivre là une pente présente dans toute l’Europe. Il y a indéniablement un effet « lendemain d’adhésion » à l’Union européenne ; comme si une fois dedans on était enfin libre de la critiquer et d’affirmer le primat de l’intérêt national ou présumé tel. L’« effet référendum » en France et aux Pays-Bas a fait le reste.

Le cas polonais illustre et accentue la tendance au regain national-populiste. Après la victoire aux élections législatives en septembre 2005 et aux présidentielles en octobre du parti Droit et justice (PiS) des frères jumeaux Jaroslaw et Lech Kaczynski, « la première république monozygote de l’histoire7 » s’est dotée d’un gouvernement de coalition conservateur soutenu par l’extrême droite nationaliste et cléricale (Ligue des familles polonaises) et les populistes eurosceptiques (Autodéfense). Le rejet d’une coalition avec les libéraux de la Plateforme civique (PO) devrait infléchir de façon importante une orientation qui, malgré les alternances politiques, fut celle de tous les gouvernements depuis 1990. Le premier signal adressé aux investisseurs occidentaux fut d’accuser les grandes surfaces étrangères de ne pas servir la croissance et de détruire le petit commerce. La ministre des Finances Teresa Lubinska a, dans un entretien pour le Financial Times en octobre, attaqué le groupe Tesco, leader du secteur avec 80 hypermarchés en Pologne, « un type d’investissement improductif dont la Pologne n’a pas besoin ». Ce nouveau « patriotisme économique », combiné avec les promesses d’un État protecteur sur le plan social, annonce un infléchissement des politiques libérales de l’après-1990 marquées par l’ouverture du marché et les encouragements donnés aux investisseurs étrangers8. Le nouveau pouvoir annonce surtout un « sursaut moral » avec la lutte contre la corruption, la relance, potentiellement déstabilisatrice, de la « décommunisation » (la purge a déjà commencé dans la police, l’armée et la diplomatie), mais aussi par l’annonce du retour à une « politique des valeurs ».

L’alliance des conservateurs et des populistes, si elle devait durer, marquerait le tournant politique majeur depuis la chute du communisme dans l’approche de l’intégration européenne. Lech Kaczynski répétait à qui voulait l’entendre que « l’Europe n’était pas sa patrie » et le Premier ministre K. Marcinkiewicz qu’il ne se « sentait pas comme un homme politique européen ». Et d’ajouter : « L’Union européenne devrait être réformée, mais sans aller jusqu’à l’intégration politique », crainte qui paraît superflue après l’échec de la Constitution.

« Un PiS européen ou une Europe du Pis ? » Le titre du quotidien Gazeta Wyborcza9 suggère à la fois que la Pologne ne fait qu’illustrer une tendance plus générale au repli national et au recul de l’idée européenne, mais aussi que l’appartenance à l’Union exerce des contraintes externes et internes sur les forces populistes. La limite externe a opéré dès les négociations budgétaires de l’Union européenne. La limite interne à la poussée eurosceptique, c’est le décalage entre la tiédeur européenne des élites et le soutien à l’Union européenne d’une opinion publique qui attend de l’Union qu’elle soit le garde-fou contre les dérives (corruption, manque de transparence) de la classe politique et de l’inefficacité des institutions, à commencer par l’administration publique et la justice10. Une attente démesurée de l’Europe pour contrôler « d’en haut » ce que l’on n’arrive pas à contrôler de l’intérieur « par en bas ».

Quel projet après la Constitution ?

Le second paradoxe renforce le premier. Alors que l’intégration des nouveaux membres est une réussite et n’a nullement paralysé le fonctionnement des institutions européennes, leur socialisation dans l’Union coïncide avec sa crise profonde, dont le rejet du référendum constitutionnel par la France et les Pays-Bas a été le révélateur.

Les nouveaux commissaires de l’Est ont vite trouvé leurs marques, une nouvelle « euroélite » de l’Est est en train de se constituer non seulement avec les places disponibles réservées dans les administrations européennes, mais aussi avec les possibilités offertes dans le secteur privé, les Ong, les universités, etc. L’ouverture du marché du travail n’a eu lieu que dans certains pays qui ne veulent pas appliquer la période transitoire tels que la Grande-Bretagne, la Suède ou l’Irlande. La Grande-Bretagne a connu l’arrivée de plus de 300 000 Européens de l’Est depuis leur entrée dans l’Union européenne – ce qui reste modeste et rend d’excellents services à l’économie (de l’ouvrier du bâtiment à la fille au pair). Ils sont principalement polonais (75 %) et ne suscitent pas d’hostilité dans les pays concernés, à l’exception de l’Irlande où une manifestation importante fut organisée par les syndicats en décembre 2005 pour protester contre une concurrence salariale déloyale11.

La crise de l’Union européenne a, en revanche, un impact sur la façon dont les nouveaux membres s’approprient le projet européen. Il existe, certes, en sociologie un concept de l’intégration par la crise ou même le conflit, mais c’est une notion dont il convient d’user avec modération au plan européen. Les milieux opposés au projet constitutionnel en France sont friands de l’idée du « choc salutaire » de l’Europe qui ne progresse qu’en surmontant ses crises. Personne, chez les nouveaux membres d’Europe centrale, ne partage cet éloge des vertus de la crise.

On peut faire plusieurs observations sur le référendum et la Constitution à partir de l’expérience centre-européenne avant de nous interroger sur les ressorts plus profonds de la crise européenne. D’abord, on ne mesure pas pleinement en France les répercussions du « non » dans le reste de l’Union et particulièrement chez les nouveaux membres. Il suscite une incompréhension complète envers un pays qui a torpillé son propre projet politique avec, au passage, des relents peu aimables envers les nouveaux venus, à commencer par la menace terrifiante et mythique du « plombier polonais ». Résultat : la marginalisation de la France va de pair avec l’illisibilité du projet européen.

Le « non » au traité constitutionnel fut un revers pour les forces politiques qui le défendaient et un grand soulagement des souverainistes et eurosceptiques de l’Est : la perspective d’une Union politique s’éloignait pour longtemps. Le « non » exprimé par deux pays fondateurs a brisé un tabou et libéré leurs discours. Pour simplifier, on observe depuis juin 2005 le glissement suivant : les europhiles parlent comme des euro-réalistes ; les euro-réalistes comme des eurosceptiques et ces derniers comme des europhobes. Les eurosceptiques de Varsovie, de Prague et d’ailleurs sont débarrassés, grâce à la France qu’ils remercient ironiquement, d’un traité dont ils ne voulaient pas. On se souvient du mot d’ordre, « Nice ou la mort », lancé au parlement par Jan Rokita, leader de la Plateforme civique en Pologne. Vaclav Klaus, le président tchèque, adversaire résolu du traité constitutionnel, présente l’Union comme une menace pour la souveraineté du pays et pour l’économie libérale (et aime la comparer au Comecon soviétique). Il propose ouvertement de profiter de la « fenêtre d’opportunité » offerte par le double rejet de la Constitution pour revenir sur les excès de l’intégration des vingt dernières années et préconise de rebaptiser l’Union en « Organisation des États européens12 ». Il n’existe « aucun plan B », mais bien un risque de « détricotage » de l’Union auquel les eurosceptiques de l’Est apporteront volontiers leur contribution.

La deuxième observation concerne le recours au référendum. Tous les pays entrants ont jugé indispensable d’organiser un référendum sur l’entrée dans l’Union européenne comme légitimation d’un engagement à partager une souveraineté qu’ils venaient de reconquérir. Ils furent les premiers à ratifier le projet de Constitution européenne par voie parlementaire. Seuls les pays divisés sur la question (Pologne, République tchèque) envisageaient, sous la pression des adversaires de la Constitution, de passer par le référendum.

Enfin, la troisième observation concerne la distinction à établir entre Constitution et constitutionnalisme. La Constitution suppose l’existence d’un peuple constituant dont l’avènement, selon l’argument fédéraliste, pouvait être facilité par un référendum constitutionnel organisé simultanément à l’échelle de l’Union. Le constitutionnalisme suppose, au contraire, que la perfection est l’ennemi du bien et préfère mettre l’accent sur un processus par lequel l’ensemble des acteurs politiques s’approprient les règles communes comme contraignantes pour tous. C’est un processus qui contribue à la création d’un espace public commun et d’une culture politique partagée.

Les pays qui ont le mieux réussi leur consolidation de la démocratie (Hongrie, Pologne) sont des pays qui, au cours de la décennie qui a suivi 1989, ont procédé par amendements successifs de la Constitution, alors que d’autres, dans les Balkans ou dans l’ancienne Union soviétique, adoptaient des constitutions, certes approuvées par le Conseil de l’Europe, mais rarement appliquées sur l’essentiel, la séparation des pouvoirs. La Pologne, n’ayant pas réussi à adopter une Constitution pour le bicentenaire de celle de 1791, opta pour une « petite constitution » permettant de délimiter les rôles du président et du parlement. La leçon de l’expérience des transitions à la démocratie en Europe du Centre-Est, c’est que le constitutionnalisme est plus important que la Constitution. Au lieu d’attendre l’improbable grand soir du « patriotisme constitutionnel » comme aboutissement finalisé du pacte européen, il serait sans doute préférable de considérer l’élaboration du cadre institutionnel de l’Union européenne comme un processus imparfait et inachevé. Le modèle polonais pour l’Union européenne ? Une « petite constitution » pour l’Union, délestée de traités antérieurs (partie III du traité constitutionnel), ratifiée par voie parlementaire dans tous les pays de l’Union européenne.

Nouvelles lignes de fracture européennes

La crise liée au rejet du traité constitutionnel, prolongée par l’acrimonie du débat budgétaire, n’a été que le révélateur d’autres lignes de fracture entre anciens et nouveaux membres. Ces derniers insistaient pour que l’élargissement de l’Union européenne soit baptisé « unification » de l’Europe au moment où celle-ci apparaissait divisée concernant la politique étrangère et la relation transatlantique, le modèle économique et social, la question des frontières de l’Union européenne. La divergence paraît atténuée sur le premier thème, elle persiste intacte sur le deuxième, elle devient plus explicite sur le troisième.

Politique étrangère

La guerre en Irak a davantage divisé les Européens au sujet de leur relation aux États-Unis que sur l’Irak proprement dit. Donald Rumsfeld avait alors noté que le « centre de gravité » de l’Europe se déplaçait vers l’Est et avait délibérément utilisé le soutien de ce qu’il baptisa la « nouvelle Europe » contre l’opposition franco-allemande à la guerre. Trois ans après la « Lettre des huit » et celle du « Groupe de Vilnius » par lesquelles la « nouvelle Europe » avait annoncé son soutien aux États-Unis, au grand courroux de Jacques Chirac, la fracture s’est atténuée. L’évolution de la situation en Irak et le recul de l’influence des néoconservateurs aux États-Unis, d’une part, l’absence ou la modestie des « dividendes de la guerre » escomptés13 par les nouveaux membres de l’Union introduisent plus de diversité dans leurs positions entre un atlantisme ferme – polonais ou balte – et une version plus tempérée – côté hongrois ou tchèque. D’autre part, l’échec de la présidence britannique ne concerne pas le budget (puisqu’un compromis fut trouvé in extremis en décembre), mais la possible captation de la « nouvelle Europe ». Au lendemain de l’échec du référendum avec une France marginalisée et une Allemagne plongée dans ses difficultés économiques et sa campagne électorale, Blair avait fait un discours d’anthologie pour donner un nouvel élan à l’Europe auquel la plupart des Européens de l’Est pouvaient adhérer. Pour quelques (milliards d’)euros, Blair a laissé passer cette opportunité et, par là même, la possibilité de mettre le poids de la « nouvelle » Europe dans la balance pour s’assurer le leadership européen.

Si la division ou les possibilités de son instrumentalisation s’estompent, reste la question de fond qui distingue les relations des nouveaux membres avec les États-Unis des relations des plus anciens, et particulièrement de la France. Il est douteux que l’opposition à l’Amérique puisse fournir une identité européenne comme le suggéraient Habermas et Derrida qui voyaient dans les manifestations contre la guerre, en février 2003, la naissance d’une opinion publique européenne. L’anti-américanisme est, peut-être, destiné à combler le vide idéologique à l’ère de la mondialisation. Mais, comme l’a noté Ivan Krastev, cela peut marcher partout sauf en Europe du Centre-Est14. D’abord parce que l’opposition à l’Amérique fut le fonds de commerce idéologique de l’ancien régime. Ensuite, parce que la « génération 1968 » à l’Est ne peut partager cet héritage soixante-huitard. Pour les uns, le moment de définition politique vint de l’opposition à la guerre américaine au Vietnam ; pour les autres, le traumatisme fut les tanks russes à Prague. Aujourd’hui encore, les États-Unis et l’Otan restent pour les élites des nouveaux membres le garant de leur sécurité. Ils croiront à la Pesc quand ils la verront. En attendant, ils étaient prêts à suivre les Américains dans le désert irakien pour s’assurer qu’ils restent en Europe15. L’argument réaliste des anciens communistes au pouvoir se doublait d’un argument idéaliste chez les anciens dissidents concernant la chute de la dictature et la promotion de la démocratie : l’Amérique, plus que l’Union européenne, garantissait la sécurité et la défense des valeurs démocratiques.

On a beaucoup glosé en France et en Allemagne sur la façon dont l’administration Bush avait instrumentalisé la « nouvelle Europe » pour diviser l’Union européenne et rallier une « coalition des réticents ». Mais on n’a pas mesuré l’effet inverse, à savoir la façon dont les nouveaux membres de l’Union européenne pouvaient à leur tour instrumentaliser cette situation pour compenser l’asymétrie de leur intégration dans l’Union et le ressentiment inexprimé envers ceux qui pendant un demi-siècle croyaient parler au nom de l’Europe. On se pose en s’opposant.

Ils n’ont pas souhaité la division transatlantique, mais se sont trouvés face à un choix sans précédent. Historiquement, le dilemme de l’Europe du Centre-Est se situait entre la Russie et l’Allemagne, voilà qu’elle se trouvait confrontée à un choix entre l’Amérique et l’Europe. Il peut sembler paradoxal, ou risqué, d’entrer dans l’Union européenne en s’opposant ouvertement à ses deux pays fondateurs. Mais, pour la Pologne en particulier, le « choix américain » de 2003 devait permettre de peser dans une Europe divisée à la veille de son élargissement16.

La Pologne revient sur la scène européenne après une longue éclipse qui remonte à la fin du xviiie siècle. La Pologne, dépecée par les grandes puissances, s’était d’abord affaiblie sur le plan interne et sa pratique inconsidérée du liberum veto. Le fait que le premier acte politique de la Pologne dans l’Union européenne fut son veto (avec l’Espagne, autre pays qui après une longue éclipse revint sur la scène européenne) au projet de Constitution en décembre 2003 n’est pas sans évoquer la persistance d’une culture politique. Avec une différence essentielle : le liberum veto du xviiie siècle annonçait sa disparition, celui du début du xxie siècle annonçait son retour sur la scène européenne.

L’atlantisme des nouveaux membres de l’Union européenne est parfois interprété comme un héritage de la guerre froide. Une illustration récente en est la première déclaration devant la presse du nouveau ministre de la Défense polonais Radek Sikorski. Elle ne concernait ni l’avenir de la Pesc et de l’Otan, ni la sécurité dans le groupe de Visegrad ou dans les Balkans, mais un plan soviétique de 1979 concernant des scénarios de conflit en Europe, exhumé des archives. La carte de l’Europe devant laquelle s’exprimait le ministre polonais était une carte de 1979 et non de 2006. Le même ministre compara le projet de gazoduc entre la Russie et l’Allemagne au pacte entre Hitler et Staline…

Il existe sans doute des temporalités politiques différentes entre les anciens et les nouveaux membres qui trouvent leurs prolongements dans l’importance attribuée à la relation transatlantique ou dans les perceptions de la Russie. Le zèle atlantique à toute épreuve peut inquiéter lorsqu’il s’agit de la « délocalisation de la torture » par la cia dans plusieurs pays d’Europe de l’Est17 ou prêter à sourire quand le président roumain Traian Basescu annonce (en janvier 2005) la priorité première de sa politique : la naissance d’un « axe stratégique » Washington-Londres-Bucarest. Il reste cependant une évidence pour tous les nouveaux membres qui ne devrait pas être perdue de vue pour les plus anciens : l’identité politique de l’Europe ne se construira pas comme alternative aux États-Unis. Où est l’anachronisme ? Chez Sikorski devant sa carte de l’Europe de 1979 ou chez ceux qui veulent reconstruire l’alliance plus ancienne encore des puissances continentales (l’axe Paris-Berlin-Moscou) contre les puissances maritimes ? En Europe centrale, les critiques de l’administration Bush passent mal quand elles viennent de ceux qui donnent le bénéfice du doute à Poutine. La vision centre-européenne de la Russie est sans doute héritière de la guerre froide, mais cela ne signifie pas qu’elle soit erronée. Il en va là des perceptions centre-européennes de la Russie comme du coureur cycliste qui serait tellement en retard dans le Tour de France une année qu’il se retrouve en avance l’année suivante…

Modèle économique et social

Le deuxième clivage, la seconde raison pour laquelle l’Union européenne aurait mal « digéré » politiquement son élargissement à l’Est, concerne le modèle économique et social. L’élargissement à dix pays où le coût du travail est nettement inférieur à ce qu’il est chez les anciens membres a fait de la défense du « modèle social français », censé préfigurer l’Europe sociale de demain, un des arguments majeurs des partisans du « non » au projet de Constitution. Le souverainisme national trouvait son prolongement dans le souverainisme social. Après avoir été accusés d’être le cheval de Troie américain en politique étrangère, les nouveaux venus de l’Est étaient accusés d’importer dans l’Union européenne le modèle libéral anglo-saxon.

Tout stéréotype peut comporter une part de vérité et c’est en effet vers des modèles libéraux que se sont tournés les réformateurs d’Europe centrale dans leur passage de l’économie étatisée au marché car, à la différence de certains, ils savaient déjà que l’intégration économique de l’Union européenne se ferait par le « marché commun » et la « concurrence non faussée »…

Ce procès du libéralisme fait aux nouveaux membres mérite trois remarques. D’abord le « modèle social » souvent invoqué est rarement défini et n’a certainement pas fait partie des négociations d’adhésion à l’Union européenne des nouveaux membres. Si la France et l’Allemagne sont censées être l’incarnation du « modèle rhénan » (Michel Albert), force est de constater que, vu de l’autre Europe depuis 1989, il s’agit plutôt d’un antimodèle sans croissance et avec 10 % de chômage. Après l’insurrection des banlieues en France à l’automne 2005, ce « modèle » est considéré comme un échec flagrant. La seule façon de rendre crédible à l’Est un « modèle social » européen, c’est de réussir à le réformer à l’Ouest du continent.

La deuxième observation concerne la recherche de l’avantage comparatif. Depuis 1989, les entreprises ouest-européennes ont réalisé un surplus commercial considérable avec les pays d’Europe du Centre-Est, créant ainsi des emplois à l’Ouest. Les délocalisations seraient responsables de la perte de 5 à 10 % des emplois en Europe occidentale dont une fraction marginale concernerait l’Europe centrale18. En l’absence d’un plan Marshall après 1989, ces pays jouent la carte de leur avantage comparatif qui est essentiellement double : une main-d’œuvre qualifiée et (pour le moment) meilleur marché et une fiscalité avantageuse pour attirer les investisseurs. C’est pour cela qu’ils s’opposent à l’harmonisation fiscale et sociale. Cela peut créer temporairement des distorsions sur le marché du travail, mais qu’il faut mesurer à l’aune de la perspective de rattrapage du retard de ces pays dont toute l’Europe bénéficiera. De ce point de vue, une délocalisation intra-européenne est préférable à une délocalisation vers l’Asie. L’argument de Danuta Hubner, commissaire européenne polonaise, était sans doute peu diplomatique, mais pas dénué de fondement. Enfin et surtout : la fenêtre d’opportunité des nouveaux membres de l’Union européenne durera, dans le meilleur des cas, une décennie. Avec leur rattrapage, ils seront vite confrontés aux mêmes problèmes de compétitivité et aux mêmes questions sociales que les anciens membres.

Enfin, il est grand temps de démolir le mythe d’une Europe de l’Est postcommuniste sans protection sociale et sans État-providence. Leur niveau de dépense sociale en pourcentage du Pnb est similaire à celui des anciens membres. Avec leur stagnation démographique et l’allongement de l’espérance de vie, ils sont confrontés aux mêmes problèmes de l’explosion des coûts de la santé et à la réforme des systèmes de retraite. La redéfinition et la réforme douloureuse des « modèles » sociaux sont aujourd’hui une ambition transeuropéenne.

Les frontières

Le troisième clivage, peut-être le plus difficile à gérer aujourd’hui, concerne les frontières de l’Union européenne et la possibilité de futurs élargissements. Tandis qu’à Paris et à Amsterdam on réclame une pause, les nouveaux membres sont favorables à la poursuite de l’élargissement. La politique de voisinage de l’Union, présentée par la Commission en mai 2004, répondait à une double préoccupation. D’une part, éviter de dresser de nouvelles barrières entre les pays de l’Union européenne élargie et ceux qui restent en dehors. D’autre part, dissuader ces derniers de penser leur relation avec l’Union européenne à travers le seul prisme d’une adhésion future. Le risque, selon la formule d’Ivan Krastev, c’est que « l’Union européenne n’ait plus de voisins, seulement des futurs candidats ». Autant anciens et nouveaux membres s’accordent sur l’objectif premier, autant ils risquent d’avoir des différends sur le second. On peut les résumer à travers les contrastes suivants :

1. Distance et méconnaissance à l’Ouest du continent, proximité et familiarité à l’Est. « Ça se passe en Pologne, c’est-à-dire nulle part », la boutade célèbre d’Alfred Jarry ne vaut certainement plus pour la Pologne, mais plutôt pour l’espace situé entre la Pologne et la Russie. Ce que l’on range aujourd’hui dans l’Union européenne sous la rubrique « voisinage de l’Est » est pour la majorité des Occidentaux un « angle mort ». L’Ukraine et la Biélorussie figuraient à peine dans la géographie mentale de leurs dirigeants jusqu’à la révolution orange de décembre 2004. Cette lacune n’a été que très partiellement comblée en France grâce à quelques Polonais illustres. C’est surtout Czeslaw Milosz qui, dans ses années parisiennes, écrivit Une autre Europe et Sur les bords de l’Issa, évoquant cette périphérie où l’on est souvent d’autant plus attaché à l’Europe des valeurs et à sa civilisation qu’elles ne vont pas de soi. Rares sont les Français qui savent que c’est à Paris, autour de la revue Kultura de J. Giedroycz, que s’élabora pendant un demi-siècle une réflexion nouvelle, libérée des stéréotypes et des velléités nationalistes sur la relation de la Pologne avec ses voisins orientaux : Ukrainiens, Biélorusses et Lituaniens. Lors d’un colloque parisien en 1999, Bronislaw Geremek, alors ministre des Affaires étrangères, avait souligné combien la politique étrangère de la Pologne d’après 1990 devait à Kultura et à son directeur. C’est donc, en forçant le trait, à Paris que fut conçue la nouvelle politique à l’est de la Pologne. Mais sans que les Français en aient vraiment conscience et surtout sans qu’ils ne profitent, eux aussi, de cette approche renouvelée des confins orientaux de l’Europe.

Résultat : lorsqu’on parle de politique de voisinage de l’Union européenne, les Polonais, les Slovaques ou les Roumains privilégient naturellement leurs voisins immédiats de l’Est, tandis que les Français, les Espagnols ou les Portugais répondent qu’il ne faut pas pour autant oublier les voisins du Sud. Deux voisinages de l’Union européenne élargie qui posent à l’Union européenne deux questions : celle de la démocratie à l’Est et celle du développement et de l’immigration au Sud.

2. Une perception différente du rôle de la Russie. L’approche des anciens membres de l’Union européenne et de la France en particulier tend à subordonner la politique orientale de l’Union à sa relation avec la Russie. Inversement, la politique des nouveaux membres envers les voisins de l’Est n’est pas sans rapport avec une méfiance toujours présente quant aux intentions de Moscou dans la région. Derrière les différentes perceptions de « l’étranger proche » de la Russie et de ce qui est en train de devenir « l’étranger proche » de l’Union européenne, il y a aussi deux lectures différentes de la politique russe et des rapports entre la Russie et l’Europe. Dans l’esprit de leaders européens tels que Chirac et Schröder, la question des droits de l’homme en Tchétchénie ou de l’évolution du régime Poutine ne devait pas compromettre la relation avec Moscou, partenaire diplomatique et fournisseur de la moitié de l’énergie dont l’Union européenne a besoin.

Les élites politiques comme les médias dans l’ensemble de l’Europe du Centre-Est ont une lecture beaucoup plus inquiète des dérives autoritaires de la politique russe. Vu d’Europe centrale, l’Ukraine est un enjeu stratégique majeur pour la sécurité de l’Europe et devrait par conséquent devenir une priorité pour l’Union européenne. Vu de Paris, de Berlin ou de Londres, c’est la Russie qui est l’enjeu stratégique. D’où parfois une propension à considérer la périphérie occidentale de l’ex-Urss comme une sphère d’influence naturelle de la Russie. La façon dont elle utilise l’arme énergétique en Ukraine divise aussi les Européens. Tandis que Poutine et Schröder s’étaient mis d’accord pour construire un gazoduc sous la Baltique qui contourne la Pologne, Varsovie réclamait une politique européenne solidaire en matière d’approvisionnement énergétique. Même si les nouveaux membres de l’Union européenne sont beaucoup plus dépendants de l’approvisionnement énergétique russe que les Occidentaux, il se peut qu’en voulant user de l’arme énergétique à la périphérie de l’ancienne Union soviétique (avec des répercussions immédiates dans toute l’Europe), Poutine ait démontré ce que l’on savait déjà en Europe centrale : la Russie n’est pas un partenaire fiable pour l’Union européenne.

3. La périphérie de l’ex-Urss, qui est aujourd’hui aussi celle de l’Union européenne, confronte celle-ci aux changements démocratiques et à la « promotion de la démocratie ». Pour les pays d’Europe du Centre-Est, le sort de la démocratie chez leurs voisins de l’Est est perçu comme le prolongement naturel de leur propre transition démocratique après 198919. Ils ont soutenu le candidat Iouchtchenko aux élections en Ukraine en décembre 2004, craignant une Ukraine alignée sur Moscou, comme ils apportent leur soutien au candidat de l’opposition en Biélorussie aux élections de mars 200620.

Les anciens membres de l’Union européenne sont plus réservés sur les vertus et les chances de la « promotion de la démocratie » de l’extérieur. Les récents échecs irakiens, où le chaos et la guerre civile ont remplacé la dictature, inspirent une certaine prudence envers les missionnaires de la démocratie les mieux intentionnés. Au-delà des différences d’approches, les anciens et les nouveaux membres convergent sur deux points. La chute du régime Lukachenko à Minsk sera d’abord l’œuvre de la société biélorusse tandis que c’est la force d’attraction de l’Union européenne qui peut favoriser ces changements démocratiques initiés de l’intérieur.

4. Les frontières de l’Union européenne. C’est sans doute la question qui risque de devenir la nouvelle pomme de discorde entre anciens et nouveaux membres de l’Union européenne. Pour ces derniers, l’Union européenne doit établir d’emblée un lien explicite entre la politique de voisinage à l’Est et sa vocation à poursuivre son élargissement. Et chacun d’annoncer ses priorités : Ukraine et Biélorussie (après le changement de régime) pour la Pologne, la Moldavie et les pays du pourtour de la mer Noire selon la Roumanie (dont l’adhésion est prévue en 2007 avec celle de la Bulgarie), le président tchèque recommande le Kazakhstan…

Ce type d’argument laisse perplexes les pays fondateurs de l’Union européenne21 et ne fait que renforcer l’impression que l’élargissement de l’Union européenne à l’Est est devenu une fuite en avant et que l’Union européenne avance en pilotage automatique : adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007, ouverture des négociations d’adhésion avec la Turquie et la Croatie…

La difficulté de fixer les frontières de l’Union est liée, d’une part, aux changements démocratiques en gestation sur sa périphérie orientale et, d’autre part, à sa capacité d’absorption de nouveaux membres. « Il est des institutions qui périssent d’un excès de politesse », cette formule de Václav Havel renvoie à la difficulté d’établir la liste des pays ayant vocation ou non à entrer dans l’Union européenne. La question des frontières de l’Union pose aussi celle de ses finalités. Mais comment définir les limites alors qu’il n’y a pas consensus sur le projet ? Toute la période depuis 1989 fut dominée dans l’Union européenne par les réformes institutionnelles (auxquelles les opinions publiques ne s’intéressent guère) et par les aspects techniques et juridiques de l’élargissement. Avec pour conséquence l’absence de débat transeuropéen sur les trois sujets qui définiront l’identité du projet européen (et sur lesquels, comme nous l’avons vu, anciens et nouveaux membres ont des avis différents) : 1. L’Union européenne aura-t-elle une politique étrangère commune et sera-t-elle un acteur sur la scène internationale ? 2. L’Europe représente-t-elle un modèle économique et social distinct ou n’est-elle qu’un facilitateur de l’intégration des États dans la mondialisation ? 3. Les frontières de l’Union européenne sont-elles celles de la démocratie sur le continent ou d’un projet géopolitique ?

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On aime opposer en France le projet français d’une Europe politique, d’une « Europe puissance », au projet britannique d’une Europe économique, d’une « Europe espace ». Les projets donnent des réponses opposées aux trois questions ci-dessus, mais qui ne peuvent satisfaire les nouveaux entrants. Vu d’Europe centrale, le premier est considéré comme largement rhétorique ou illusoire et aujourd’hui discrédité par le rejet français de la Constitution ; le second est plus compatible avec l’état d’esprit des lendemains d’adhésion, mais risquerait de déboucher à terme sur un élargissement light et donc décevoir le grand projet modernisateur que représente à l’Est l’intégration européenne.

L’Europe attire à la périphérie, mais est remise en cause à l’intérieur. Son plus grand succès non assumé de l’après-1989, c’est l’extension de la démocratie à l’Est du continent et l’intégration des pays sortis de la dictature. Ce pourrait devenir aussi son talon d’Achille. Les Européens de l’Ouest peuvent éviter la tentation du repli en se réappropriant la part centre-européenne de notre héritage intellectuel et politique. Découvrant l’Union européenne par la crise, les Européens du centre vont devoir s’assumer en héritiers du projet européen pour aider à le redéfinir.

  • *.

    Directeur de recherche à la Fondation nationale des sciences politiques (Fnsp/Ceri). Il a dirigé récemment les Européens face à l’élargissement. Perceptions, acteurs, enjeux, Paris, Presses de Sciences-Po, 2004.

  • 1.

    Pour un panorama documenté de l’évolution économique, voir Jean-Pierre Pagé (sous la dir. de), Tableau de bord des pays d’Europe centrale et orientale 2005, Paris, Les études du Ceri, décembre 2005.

  • 2.

    Mfdnes, 14 janvier 2006. Selon Eurostat, la République tchèque atteint 73 % de la moyenne européenne, dépassant le Portugal (71 %) et se trouvant au niveau de la Grèce. Le progrès est notable par rapport à la période communiste, mais très relatif au regard de l’histoire : la Bohême représentait avant la Première Guerre mondiale la moitié de l’industrie de l’empire autrichien et au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la Tchécoslovaquie figurait parmi les dix pays les plus riches en Pnb par habitant du monde.

  • 3.

    Growth, Poverty and Inequality: Eastern Europe and the former Soviet Union, Washington, World Bank, 2005

  • 4.

    Eurobaromètre, juin 2005.

  • 5.

    Pour une étude des opinions publiques européennes, voir J. Rupnik (sous la dir. de), les Européens face à l’élargissement, Paris, Presses de Sciences-Po, 2004.

  • 6.

    Selon la distinction faite par Alex Sczerbiak entre un « euroscepticisme soft », rejet de la poursuite de l’intégration européenne, et l’« euroscepticisme dur » préconisant la sortie de l’Union européenne.

  • 7.

    Selon la formule d’Arielle Thédrel dans Le Figaro du 25 octobre 2005. Lech Kaczynski est président tandis que Jaroslaw, le chef du parti, est le véritable inspirateur du gouvernement.

  • 8.

    La Commission européenne exprima à la mi-janvier 2006 ses préoccupations devant la façon dont l’État polonais se protégeait du capital étranger dans les privatisations du secteur bancaire (Pko). La ministre des Finances fut remplacée en janvier 2006 par Zyta Gilowska, transfuge de la Plateforme civique.

  • 9.

    Article de Jacek Pawlecki, Gazeta Wyborcza, 10 janvier 2006.

  • 10.

    C’est la principale conclusion de l’étude de Lena Kolarska-Bobinska, « Pologne, l’intégration européenne comme aboutissement de la transformation », dans J. Rupnik (sous la dir. de), les Européens face à l’élargissement, op. cit., p. 153-174.

  • 11.

    Au 1er mai 2006, l’Espagne a renoncé aux restrictions sur la libre circulation de la main-d’œuvre, la France a adopté des assouplissements. Les travailleurs des nouveaux pays membres représentent moins de 1 % de la main-d’œuvre en France.

  • 12.

    Vaclav Klaus, “Why Europe must reject centralisation”, Financial Times, 30 août 2005.

  • 13.

    Il y a une déception quant aux contrats espérés ou aux facilités accordées (telles que les visas d’entrée aux États-Unis).

  • 14.

    Ivan Krastev, “The Anti-American Century”, Journal of Democracy, janvier 2004.

  • 15.

    Alors que la Bulgarie a achevé à la fin de 2005 de retirer ses 334 soldats en Irak ainsi que l’Ukraine son contingent qui fut fort de 900 hommes, la Pologne a, contrairement à ce qu’avait annoncé le gouvernement précédent, décidé le maintien de ses 1 500 militaires en Irak, ramenés à 900, Le Monde, 29 décembre 2005.

  • 16.

    Voir J. Rupnik, « La Pologne à l’heure américaine : entre l’Europe et l’Amérique », Pouvoirs, no spécial consacré à la Pologne, 2006.

  • 17.

    Le Washington Post, 2 novembre 2005 : les prisonniers se trouveraient dans plusieurs pays d’Europe de l’Est que le quotidien n’a pas cités à la demande des autorités américaines pour ne pas mettre dans l’embarras les gouvernements et ne pas les exposer à d’éventuelles représailles.

  • 18.

    Voir l’étude de Katynka Barysch, “East vs West, the European economic and social model after enlargement”, Center for European Reform et Policy Network, novembre 2005.

  • 19.

    Un prolongement, mais pas une similitude. Václav Havel distingue les révolutions contre le communisme de 1989 de la deuxième vague de « révolutions contre le postcommunisme ». Le postcommunisme : « un mélange de régime autoritaire et de capitalisme mafieux », dans « Il est nécessaire de poser des questions dérangeantes à M. Poutine », entretien avec J. Rupnik, Le Monde, 24 février 2005.

  • 20.

    À titre d’exemple, le ministère tchèque des Affaires étrangères a prévu 32 millions de couronnes pour la promotion de la démocratie. Les pays désignés comme prioritaires sont : Cuba et la Biélorussie mais aussi la Bosnie, la Serbie, l’Ukraine, la Géorgie, la Moldavie et l’Irak. Lidové Noviny, 28 décembre 2005.

  • 21.

    La différence d’attitude envers l’élargissement entre anciens et nouveaux membres de l’Union européenne est perceptible dans les opinions publiques. Selon les sondages Eurobaromètre de juillet 2005, tous sont largement favorables à l’entrée de la Suisse, de la Norvège et de l’Islande, mais divergent sur les pays des Balkans, Croatie, Bulgarie, Roumanie (respectivement 48 %, 46 % et 43 % d’opinions favorables chez les quinze anciens membres contre 72 %, 70 % et 58 % dans les nouveaux membres).

Jacques Rupnik

Politologue et directeur de recherches au CERI-Sciences Po, il est spécialiste des problématiques de l'Europe centrale et orientale. Ses recherches portent sur la transition démocratique en Europe de l'Est et dans les Balkans, l'intégration européenne (élargissement de l'UE et politiques de voisinage) et les nationalismes.

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