Positions – Les associations, béquille du service public ?

Pour faire face à l’équation budgétaire sous contrainte des années à venir, l’État ne va pas seulement augmenter ses recettes et contrôler ses dépenses. Le chômage s’accroît, le coût de la vie s’alourdit, les revenus stagnent, les transferts sociaux sont fragilisés par les déficits : comment l’État pourra-t-il faire face ? La mise en œuvre des politiques publiques va probablement elle-même se transformer. On assistera sans doute moins à un recul de l’État qu’à une redéfinition de ses modes d’intervention, où le recours aux associations tiendra une place centrale. Mais celles-ci ont-elles vraiment à y gagner ?

L’évolution, à vrai dire, est déjà largement engagée, car dans de nombreux secteurs comme l’insertion, l’action médico-sociale, la protection de l’environnement…, la réduction des coûts se fait grâce au secteur associatif. On parle trop rapidement d’un « retrait » de l’État pour décrire les nouvelles règles du jeu, là où il serait plus exact de prendre en compte un nouveau mode de gestion publique, dans lequel le contrôle se fait à distance, par des batteries d’indicateurs et des instruments d’évaluation favorisant le management par objectifs et une apparente neutralité des procédures1. L’État ne se dégage pas à proprement parler mais cherche un nouveau positionnement et une nouvelle légitimité, qui tiendraient moins à sa fonction d’opérateur que de gestionnaire garant des bonnes pratiques.

Réactivité, savoir-faire, sens de l’intérêt général : les associations ont accepté cette nouvelle image de bonne gestion qui leur était attribuée, d’autant plus que des budgets conséquents, permettant de créer des emplois de permanents, l’accompagnaient. Le résultat est impressionnant pour le secteur associatif, où l’emploi progresse deux fois plus vite que dans la fonction publique depuis le milieu des années 1990 (on y compte désormais près de deux millions de salariés2). En Grande-Bretagne, le Premier ministre David Cameron a dénommé Big Society ce projet de mobilisation collective autour des associations pour prendre le relais d’un désengagement de l’État. Mais en France, comme on le voit dans les secteurs où les associations sont traditionnellement présentes (handicap, enfance, environnement, loisirs, sport…), même si l’État n’est plus l’opérateur direct auprès des publics, c’est toujours lui qui organise le secteur, encadre les institutions et les subventionne en grande partie. En ce sens, on assiste moins à un recul de l’État qu’à une extension de la logique des politiques publiques à des acteurs associatifs qui perdent largement leur autonomie d’action.

On le voit par exemple avec la création d’un service civique par Martin Hirsch en 2010 : il s’agit d’une politique publique dont l’objet est d’inciter des jeunes (de 16 à 25 ans) à œuvrer au sein d’une association. De la conception à la mise en œuvre, les associations sont intégrées dans un schéma de politique publique dont elles ne maîtrisent pas la dynamique : un agrément préalable des associations est nécessaire auprès de l’Agence du service civique, ou des préfets de région, et un contrôle est mené par les services de l’État pour vérifier que le jeune est occupé dans l’association de manière à remplir une mission correspondant à l’agrément délivré afin de limiter le risque de substitution à un emploi. Bref, l’État crée le dispositif, organise la mise en contact, donne des agréments aux associations, supervise et contrôle le contrat établi avec le jeune.

Le monde associatif organisé a lui-même largement intégré cette situation et présente désormais nombre de revendications autour de la professionnalisation du secteur. Mais est-il alors encore capable de défendre une logique d’action différente ? On est loin de la conception des associations comme pépinières de la « citoyenneté active », telles qu’elles ont été célébrées à travers l’Europe courant 2011 pour l’« année du bénévolat ». Les bénévoles, dans la pensée de la société civile, contribuent, par leur engagement, au pluralisme démocratique. Mais jouent-ils encore ce rôle quand ils sont instrumentalisés dans les nouvelles politiques publiques ? Pour le grand public, l’image des associations en ressort plus confuse3.

L’image des associations auprès du grand public est celle d’un secteur légitime dans le principe, déroutant par sa diversité, dont les intentions sont louables mais qui devrait être organisé et mieux contrôlé. Selon quels critères ? Tout d’abord, malgré les nombreuses garanties données par les grandes associations à leurs donateurs et malgré les contrôles officiels, la revendication écrasante est celle de la transparence. On pense bien sûr à la transparence financière qui a fait défaut par le passé lors de scandales de détournements de fonds qui ont entaché l’image du milieu (scandale de l’Arc). Mais la revendication va en réalité au-delà : on attend de la lisibilité dans ce secteur, dont le foisonnement inquiète, on voudrait un annuaire – ou, mieux, un organigramme, c’est-à-dire une organisation méthodique. Il faudrait aussi que les associations soient accessibles à tous, que leur action soit homogène, menée sans interruption… Enfin, on crédite le bénévole de son sens de l’engagement mais on craint en même temps la mauvaise foi du militant, on craint les dérives, le repliement sectaire, le manque de neutralité.

En somme, une association est d’autant mieux acceptée qu’elle répond à tous ces critères : légitimité, transparence, universalité d’accès, continuité et surtout neutralité. En filigrane se dessine clairement le modèle du service public… Ainsi, pour le grand public, l’assimilation de l’action associative à une sorte de politique publique est évidente.

On en vient donc à cette situation étrange dans laquelle l’État, les associations et les citoyens organisent leurs discours autour d’une même référence : celle du service public. La culture de l’évaluation des performances, qui devient la règle dans les services publics, va logiquement s’imposer aux associations, qui auront du mal à préserver leur libre organisation et leur savoir-faire particulier. Ainsi, au-delà du consensus sur des situations d’urgence sociale ou de gestion rigoureuse des deniers publics, le redéploiement de l’action publique ne touchera pas seulement l’évolution du métier de fonctionnaire ou le service rendu au citoyen mais transformera aussi un secteur réputé autonome comme celui des associations.