Le hukou, ou comment contenir l'urbanisation en Chine

Depuis des années, la Chine pratique moins une urbanisation forcée qu’une urbanisation contrôlée qui distingue l’urbain et le rural. L’urbanisation est en effet une nécessité qu’il faut contrôler en imposant un permis (permettant de bénéficier des services urbains et sociaux) qui est distribué au compte-gouttes aux migrants indispensables aux industries manufacturières et relégués à la périphérie des agglomérations. Cette urbanisation est en grande partie alimentée par une migration interne qui représente 17 % de la population chinoise (1, 3 milliard de personnes).

La population migrante est bigarrée : elle est composée de migrants urbains (qui vont d’une ville à l’autre, d’une petite ville à une grande ville) et de migrants ruraux, une main-d’œuvre dont l’exode est massif (en mars 2010, le Bureau national des statistiques estimait le nombre total des migrants ruraux à 229, 8 millions à la fin de 20091). Ne disposant pas de la carte de résidence urbaine (le hukou), les migrants ruraux ne bénéficient ni de véritables contrats de travail, ni des prestations réservées aux résidents urbains. Une étude portant sur les emplois et revenus de trois fractions de la population (résidents urbains, migrants urbains et migrants ruraux) de quatre grandes villes (Pékin, Shanghai, Tianjin et Canton) observe des disparités importantes, et croissantes depuis la crise économique mondiale de 2008 :

Se constitue ainsi une population de mingong : entre 94 millions et 140 millions selon les estimations, 6 millions à Shanghai, 5 millions à Pékin. Ce sont des travailleurs corvéables à merci qui ne sont pas seulement des exclus, des pauvres ou des exploités mais, pour la plupart, des paysans qui n’ont pas le droit d’obtenir le permis de résidence urbaine, une population flottante (liudong renkou) qui n’a, par exemple, pas eu le droit de se faire soigner à l’hôpital au moment de l’épidémie du syndrome respiratoire aigu sévère (Sras3).

Le système du hukou a une double conséquence sur le plan urbain et politique : il est à l’origine de la formation de bidonvilles où se retrouvent des populations composites qui, parce que rurales, ne peuvent résider en ville et demeurent à la bordure, à la marge de l’agglomération. À Pékin se constituent ainsi des villages urbains, des « bidonvilles à la chinoise » où se mêlent « le tiers-monde nomade » que forment les migrants ruraux de l’intérieur du pays et les franges encore rurales de la capitale qui s’étend en périphérie.

État et ville tirent un double bénéfice de deux types de population rurale qui sont distincts : celle des migrants venus de la campagne centrale auxquels le hukou ne peut être attribué mais qui répondent à une demande de travail, et celle des ruraux périphériques auxquels la ville peut attribuer le hukou mais qui attendent de vendre leurs terrains agricoles à bas prix à des promoteurs qui transforment ces terres rurales en terrains à bâtir. Se forment ainsi deux populations « néo-urbaines » (ni rurales ni urbaines), en attente ou non de l’obtention du hukou : ceux qui sont venus de l’intérieur pour travailler et les ruraux périurbains qui attendent de vendre leur terre à des promoteurs. Les bidonvilles sont alors la réponse ad hoc aux contraintes, aux délais et au temps d’attente qu’impose le permis de résidence urbain :

Les marges urbaines sont remplies de ce type de territoires où des ruraux ayant obtenu une carte de résidence attendent d’accéder à un logement.

L’opposition entre ruraux et urbains dans ce continent en voie d’urbanisation rapide est donc double puisque le rural autochtone qui dispose du hukou n’a pas accès à un logement urbain tant qu’il n’a pas vendu (et donc urbanisé) les terres de son village (une propriété collective dont les règles remontent au maoïsme). Mais le hukou est surtout un enjeu politique de taille au sein du Parti et de la direction des villes : considéré comme « le pilier de la croissance chinoise et du maintien du Ppc au pouvoir5 », il intervient comme un régulateur économique et politique, comme un instrument de contrôle. Le pouvoir de l’État et celui de la ville peuvent faire pression sur l’urbanisation rapide du pays en la freinant ou en l’accélérant en fonction de la conjoncture grâce aux mécanismes du hukou.

Décisive, la politique du hukou a été en 2012 à l’origine de la chute de Bo Xilai, le secrétaire du Pcc de Chongqing, une immense ville située en amont du barrage des trois gorges. Chongqing, au centre de la Chine, a développé avec son maire une politique sociale ambitieuse qui reposait sur trois piliers : la construction de logements sociaux en grand nombre (plus de quarante millions de mètres carrés de logements sociaux durant la décennie 2010), une réforme du droit de la terre et une augmentation impressionnante du nombre des hukous attribués à des ruraux6.

Ville de l’intérieur emblématique car destinée à accueillir les populations déplacées en raison de la construction du barrage des trois gorges, ville ayant le rang de province et de municipalité autonome (comme Pékin, Shanghai ou Tianjin), Chongqing est un ensemble urbanisé qui comporte un environnement rural et des campagnes avoisinantes (douze millions de résidents urbains et vingt millions de ruraux ou d’habitants de bourgs ou petites villes). Chongqing doit donc répondre au défi de la migration rurale proche en réformant les droits de la terre :

Mais, en demandant à la dizaine de millions de paysans venant des zones rurales de céder leurs terres urbaines sans sacrifier les terres agricoles, cette politique se donne les moyens d’accroître les terres cultivables (dix millions d’hectares de terres agricoles ont été perdus en Chine depuis 1992) sans avoir pour autant la capacité économique d’intégrer ces millions de paysans. Si la réforme du droit de la terre est dans ce cas à l’origine de la multiplication de logements sociaux en zone urbaine, ils ne s’accompagnent pas nécessairement de l’attribution de hukous donnant le droit de bénéficier de biens urbains.

Telle est la quadrature du cercle où se mêlent corruption, faible soutien des banques, volonté sociale d’urbanisation et de récupération de terres cultivables et absence de remise en cause du système du hukou destiné à contrôler les flux migratoires et à protéger les zones urbaines bénéficiant de droits sociaux. Mais, de même que ces propositions ne remettent pas en cause la distinction entre hukou rural et hukou urbain, bien des ruraux autochtones disposant du hukou urbain préfèrent rester sur leur terre plutôt que de la vendre en échange d’un logement bétonné et d’un travail hypothétique en ville. En Chine, l’urbanisation rapide est confrontée à une double migration rurale, celle des ruraux de l’intérieur et celle des ruraux proches des agglomérations urbaines, les uns et les autres augmentant les cohortes de mingong semi-clochardisés.