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Dans le même numéro

L’Union européenne face à la multipolarité et au multilatéralisme

mai 2007

#Divers

Après le monde bipolaire de la guerre froide et le système multilatéral organisé autour de l’Onu, allons-nous entrer dans un monde multipolaire ? Celui-ci opposerait de grands ensembles régionaux pour mieux éviter la prédominance américaine. Au sein d’une telle réorganisation, quelles seraient la place et la stratégie de l’Europe ?

Dans leur numéro du 31 mars-2 avril 2006, deux importants organes de presse anglo-américains critiquaient l’Union européenne. The Economist de Londres, constatant ses réticences à s’élargir, titrait : “A weakening magnet. In a multipolar neighbourhood, Europe is losing its will to attract1.” Au même moment, The Wall Street Journal, sous le titre : “The World’s Regulator”, lui attribue l’ambition d’écrire les règles qui gouvernent l’activité économique globale et affirme qu’elle y réussit. Mais il déplore cette situation car, dit-il,

sur le continent, les processus et l’établissement de règles ne sont pas seulement des passe-temps appréciés mais sont élevés à une dignité fondée sur leur rôle dans le maintien de la paix en Europe depuis la Deuxième Guerre mondiale. Même si c’était vrai – ce qui est douteux – il y a très peu de justification pour appliquer ce modèle à l’ensemble du monde2.

Comment interpréter ces deux jugements ? Faut-il en conclure que l’Europe est plus douée pour le multilatéralisme que pour la multipolarité, qu’elle recule devant son rôle de pôle régional mais recherche celui de régulateur mondial ? Y a-t-il quelque chose de spécifique, dans son rapport à la multipolarité et au multilatéralisme, tenant à sa nature propre d’ensemble constitué par des États et des institutions communes régis par des règles, ce qui constituerait un handicap sur le plan de l’action dans un monde multipolaire mais un avantage sur le plan de la gouvernance mondiale ? Ou faut-il distinguer entre plusieurs sens des termes de multilatéralisme et de multipolarité, les deux notions apparaissant, selon la définition qu’on en donne, tantôt comme antinomiques, tantôt comme complémentaires, tantôt simplement comme compatibles ?

C’est ce que semblerait suggérer un autre couple de jugements portant, cette fois, sur les rapports de la globalisation et du multilatéralisme. Sebastian Mallaby se demande : « Pourquoi la globalisation est-elle en panne ?3 », et répond par la paralysie des institutions multilatérales, laissant le champ libre aux nationalismes économiques. Pourtant, remarque Martin Wolf, dans le nouveau jeu des puissances même les acteurs les plus puissants, Washington et Pékin, ont besoin d’institutions globales fortes4. La conciliation des deux thèses ne peut guère résider que dans la conclusion de Philip Stevens : le système d’institutions internationales créé après la Deuxième Guerre mondiale ne peut être préservé qu’à condition d’être restructuré en un système à la fois plus global et plus multipolaire5.

Nous commencerons donc par les variations de la multipolarité et du multilatéralisme pour examiner, ensuite, ceux de l’Union européenne et de l’ordre international global.

Quelle multipolarité ?

La querelle du monde unipolaire ou multipolaire, telle qu’elle a été illustrée en particulier par les néo-conservateurs américains et par les gouvernants français, me semble doublement fautive et sur le plan des concepts et sur celui de la réalité historique. À ces deux points de vue, le seul point d’appui solide est négatif : nous savons ce qu’était la bipolarité au temps de la guerre froide (bien qu’elle eût elle-même ses limites) et nous savons qu’elle n’existe plus. Au-delà, on peut se demander si la notion même de pôle a un sens en dehors de la relation binaire. En quoi un monde unipolaire se distingue-t-il d’un empire ? S’il ne s’agit pas d’un empire universel, mais d’une « hyperpuissance », selon l’expression d’Hubert Védrine, celle-ci se définit forcément par rapport aux autres. Le pôle prétendument unique se cherche un adversaire par opposition auquel il justifie le ralliement de ses alliés ou satellites : l’unipolarité se transforme inévitablement en bipolarité, réelle ou imaginée.

En tout cas, il semble évident que la supériorité militaire des États-Unis par rapport à toutes les autres puissances n’a jamais entraîné un monde unipolaire. Même avant que la Chine n’apparaisse comme un challenger probable, une multiplicité de centres d’influence et de résistance limitait l’exercice et le résultat de cette puissance. Tout au plus pouvait-on parler, avec Samuel Huntington, d’« uni-multipolarité6 », formule elle-même simplificatrice puisqu’elle ne rend pas suffisamment compte de la multiplicité des types d’acteurs et de sa puissance.

Les critiques adressées à la notion d’unipolarité valent également, dans une moindre mesure, pour celle de multipolarité. Ici la référence est à l’équilibre européen. Mais celui-ci était composé de plusieurs grandes puissances (en général cinq) qui, par définition, excluaient ou prétendaient dominer les autres États ou les mouvements transnationaux et qui étaient plus ou moins interchangeables à l’intérieur d’un système flexible. Cela permettait à Bismarck de dire : « La politique internationale consiste, dans un système de cinq puissances, à être l’un des trois plutôt que des deux autres », ou encore »Jeder kann mit jedem« (chacun peut avec chacun des autres).

Les deux formes de régulation du système étaient l’équilibre, maintenu par la flexibilité permettant le changement d’alliances en fonction de l’évolution des rapports de force, et le concert, c’est-à-dire la coopération organisée fondée sur le respect réciproque de la légitimité et des intérêts des partenaires, et sur l’action concertée contre les facteurs de trouble, qu’il s’agisse de puissances extérieures au concert, de petits États ou de mouvements révolutionnaires. Dans ses deux versions, surtout dans la première, la multipolarité suppose des acteurs à la puissance comparable, jouant dans la même division et aux relations plus ou moins équidistantes permettant les permutations. Au niveau de l’efficacité, elles supposent, surtout la seconde, un accord sur les règles du jeu, une liberté d’action diplomatique et une capacité d’action militaire, permettant de les faire respecter.

Il saute aux yeux que ces conditions ne sont que très partiellement respectées aujourd’hui. Si les États-Unis continuent à être de loin la première puissance en richesse et surtout en capacité de destruction, ils donnent surtout le spectacle, selon la vieille expression de Stanley Hoffmann, d’un « Gulliver empêtré7 ». Si leur pouvoir est tenu en échec de tous les côtés, le résultat n’est pas celui qu’espérait la diplomatie française, celui d’un monde régi par la coopération équilibrée, ou l’équilibre concerté, de plusieurs grandes puissances comme les États-Unis (plus ou moins dirigée ou du moins inspirée par la France, le Japon, la Russie et la Chine), mais « le nouveau désordre multipolaire » décrit par Timothy Garton Ash8, un monde où la multipolarité des types d’acteurs, l’opposition des légitimités et le déchaînement des passions, la circulation des images et des mythes et, en regard, la fragilité des États ou du moins celle de leur autorité rendent difficile toute régulation. D’une part, l’interdépendance économique et l’interpénétration socio-culturelle limitent la flexibilité des alignements diplomatiques ; d’autre part, la mobilisation des peuples et leur manipulation par les médias mettent les États à la merci de révolutions ou d’implosions imprévisibles. Les deux phénomènes opposés convergent pour éloigner le monde actuel du modèle classique des billes de billard, semblables, impénétrables et s’entrechoquant, qui représentent la multipolarité pure et parfaite.

Quel multilatéralisme ?

Il en va de même pour la notion de multilatéralisme. Dans sa conception maximale, que nombre d’économistes et de juristes considèrent comme seule fidèle à sa vocation ou à son essence, des règles ou des accords universels et réciproques doivent prendre le pas sur la liberté d’action des États et sur leurs accords bilatéraux, voire régionaux9. La charte des Nations unies interdit aux États de recourir unilatéralement à la force, même pour se défendre, sauf en attendant la réunion du Conseil de sécurité, seul habilité à protéger la victime de l’agression et à arrêter ou punir l’agresseur. Lors de l’intervention israélienne au Liban de l’été 2006 tous les critiques du caractère excessif de cette action ont commencé par admettre qu’Israël avait le droit de se défendre, confirmant ainsi la thèse du juriste américain positiviste et « réaliste » Michael Glennon sur la tombée en désuétude de la charte des Nations unies10. En revanche, ni Israël ni les États-Unis n’ont pu pousser jusqu’au bout l’unilatéralisme qui avait leur préférence. Tous les États sans exception ont employé unilatéralement la force ou sont prêts à le faire dans certaines circonstances, même si la plupart recherchent une collaboration ou une légitimation multilatérale. De même, sur le plan économique, le bilatéralisme multiple ou les accords régionaux sont, le plus souvent, considérés comme un moindre mal souhaitable en l’absence d’accord multilatéral global, et parfois comme préférables à celui-ci.

Il est clair, donc, que nous vivons, pour parodier une formule de Thomas Schelling, dans un monde d’unilatéralisme incomplet et de multilatéralisme imparfait qui entraîne différents types de tensions et de combinaisons ou de compromis entre les deux.

La première tension oppose l’universalité aux limites d’une organisation particulière. Aux tenants de la primauté absolue de l’universel ou du global (que nous avons évoqués plus haut à propos de l’Omc et de l’Onu) s’oppose l’argument selon lequel les organisations régionales sont la seule voie réaliste vers un ordre universel. La question qui se pose alors est celle du multilatéralisme entre organisations. Une alliance peut obéir à des règles multilatérales à l’intérieur et à une pure logique d’autarcie ou de compétition conflictuelle avec d’autres organisations. Au contraire, les organisations régionales ou fonctionnelles du système onusien font partie d’un ensemble multilatéral. Si le multilatéralisme universel est impossible, la contradiction entre la soumission aux règles à l’intérieur d’un État ou d’une organisation (ou État juridique) et l’état de nature entre ces unités est le problème qui a suscité la réflexion critique de Rousseau et de Kant.

La deuxième tension oppose la réciprocité et l’inégalité. Il n’y a pas de multilatéralisme sans un minimum de réciprocité mais il y a beaucoup d’organisations multilatérales fondées sur l’inégalité. Si l’Assemblée générale de l’Onu ou l’Osce sont fondées sur l’égalité des participants, le Conseil de sécurité et le Fmi sont par essence inégalitaires même si des efforts sont faits, sans grand succès. Les premières sont menacées de paralysie ou condamnées à l’accord sur le plus petit dénominateur commun, les seconds risquent de n’apparaître que comme des instruments aux mains des plus puissants.

La troisième tension concerne la nature même du multilatéralisme : elle oppose l’institutionnalisation et la flexibilité. L’institutionnalisation intégrale supprimerait la souveraineté, voire la liberté des acteurs au profit d’un État mondial. La flexibilité totale serait le contraire du multilatéralisme. Dans la réalité, tous les États combinent unilatéralisme et multilatéralisme, avec une préférence affichée pour l’un ou l’autre, “Multilateralists when we can, unilateralists when we must”, disait Madeleine Albright. L’administration Bush a, dans les faits, renversé la priorité en étant unilatéraliste quand elle pouvait et multilatéraliste quand elle ne pouvait pas faire autrement.

Ces oscillations ne sont pas le monopole des États-Unis. Hubert Védrine, décrivant la prise de décision à l’Élysée sous Mitterrand, évoque souvent l’hésitation de celui-ci entre la voie unilatérale et la voie multilatérale. Celle-ci oriente sa vision à long terme, mais celle-là commande son action dans les crises.

Une autre manière de combiner institutionnalisation et flexibilité consiste dans la multiplication des institutions, et, en particulier, l’émergence d’institutions ad hoc, temporaires, comme le groupe de contact de la guerre de Yougoslavie, le Quartet de la question palestinienne, le trio européen (France, Allemagne, Royaume-Uni) surnommé E3 qui a mené pendant une longue période des négociations avec l’Iran sur son programme nucléaire, les six puissances menant des conversations similaires avec la Corée du Nord, voire le G7, devenu G8, et les « coalitions de volontaires » rassemblées par les États-Unis. Les organismes temporaires sont beaucoup plus efficaces opérationnellement, en temps de crise, que la lourde machinerie des organisations intégrées, mais ils ne peuvent se passer de la légitimité et de l’infrastructure de celles-ci qu’à leurs dépens. Certaines propositions comme celle de l’institutionnalisation d’une Assemblée des démocraties sont soupçonnées d’être destinées à marginaliser ou à remplacer l’Onu. Le multilatéralisme multiple, à l’aide d’institutions à la fois complémentaires et rivales, prôné par Francis Fukuyama11, destiné à accroître la flexibilité institutionnelle du système multilatéral, se heurte à l’objection qu’il produirait surtout le chaos. Mais ce chaos pourrait-il être créateur ? La multiplicité parfois contradictoire des instances qui régissent le droit pénal international a ses critiques mais aussi ses défenseurs, dont certains y voient une phase transitoire12 et d’autres une manière durable d’amener les juridictions nationales, qui conservent le dernier mot, à dialoguer entre elles et à tenir compte de l’opinion internationale13.

Quels rapports entre multipolarité et multilatéralisme ?

Les analyses qui précèdent semblent bien indiquer que si, dans l’abstrait, les deux notions, d’une part, se situent sur des plans différents mais, d’autre part, pointent dans des directions opposées, la réalité concrète rend inévitables et indispensables des compromis entre les deux.

L’un d’eux concerne le nombre des puissances, l’autre la nature des relations entre celles-ci et la manière dont chacune conçoit son action. On peut concevoir un monde unipolaire et multilatéral comme on peut concevoir un empire libéral ou une monarchie constitutionnelle, où le souverain se considère comme tenu par des lois qu’il est dans « l’heureuse impuissance », selon le légiste français Loyseau, de modifier ou d’abroger. Mais l’idée du multilatéralisme, sur le plan international, est liée à la méfiance envers le pouvoir absolu – fût-il bienveillant – d’un seul et envers la liberté d’action totale, aussi précieuse soit-elle, pour tous. L’idée de base du multilatéralisme pur c’est de substituer le règne de la loi dans le domaine international à celui des puissances, une ou plusieurs, comme, sur le plan intérieur, au règne des hommes et des factions. Wilson, l’apôtre du multilatéralisme, le concevait justement comme une solution de rechange au jeu des équilibres et des intérêts nationaux. Mais quelles que soient les intentions de leurs promoteurs, les institutions multilatérales ne joueront leur rôle que si elles ne sont pas dominées par les plus puissants et elles n’éviteront de l’être que si ceux-ci rencontrent des contrepoids et si les autres États et leurs populations sont partie prenante aux règles et aux décisions adoptées. D’où les notions de « société internationale » (élaborée en particulier par l’école anglaise de relations internationales) de « régimes fonctionnels » (popularisée par la science politique américaine) ou de régime international « semi-constitutionnel » selon l’expression de plusieurs auteurs américains que nous avons reprise à notre compte14.

L’Europe et le monde : pôle de puissance ou îlot multilatéral ?

Il est temps de quitter les définitions de la multipolarité et du multilatéralisme pour les appliquer plus directement à notre sujet, celui des rapports entre l’Europe et le monde. Nous en avons assez dit pour indiquer que celui-ci et celle-là combinent des traits empruntés à l’un et l’autre modèle. Le monde international est dominé sinon par la multipolarité (dont nous avons montré l’ambiguïté) du moins par la multiplicité des acteurs, par leur inégalité et par leur hétérogénéité. Et cependant il est habité (du fait de la globalisation des problèmes liés à la survie de la planète, de la diffusion universelle des images de crimes et de catastrophes présentes ou menaçantes) par une exigence de légitimité et de régulation, à laquelle même les États les plus attachés à l’unilatéralisme, comme Israël ou les États-Unis de George W. Bush, ont dû se rallier, en faisant appel, au Liban, à une Onu qu’ils méprisent et à une Europe dont ils se méfient.

Inversement, l’Union européenne, dont la création même repose sur la volonté de régulation et l’acceptation du compromis, se heurte, d’une part, à la multiplicité et à l’inégalité obstinée des États qui la composent, d’autre part à un monde extérieur où elle voudrait jouer un rôle indépendant mais où elle fait face à des rivalités et à des menaces par rapport auxquelles elle est structurellement handicapée. Elle est, serait-on tenté de dire, trop multipolaire pour ce qu’elle a de multilatéral, trop multilatérale pour ce qu’elle a de multipolaire.

C’est ce que nous allons essayer de montrer, en commençant par évoquer les nombreuses dichotomies simplificatrices qui se sont succédé et répétées ces dernières années. Elles partent le plus souvent de l’opposition entre l’Europe et les États-Unis, mais étendent la comparaison à la place de l’Europe dans le monde, celle-ci apparaissant tantôt comme un îlot nostalgique et anachronique, tantôt comme l’annonciatrice et la championne d’un monde multipolaire.

Pour Robert Cooper, l’Europe est entrée dans l’ère postmoderne, celle des États faibles et de l’obsolescence de la guerre tandis que les États-Unis et Israël, la Chine et la Russie sont encore des États modernes, souverainistes et prêts à employer la force, et la plus grande partie des pays vivent sous l’ère prémoderne, plus ou moins pré-étatique ou prénationale, au sens d’États-nations doués de cohésion et dont l’État a une légitimité assurée et jouit du monopole de la violence15. Dans une version ultérieure Cooper affirmait la nécessité pour les États postmodernes de se constituer en empires face aux menaces extérieures16. Enfin il distinguait « l’impérialisme libéral » américain et le « libéralisme impérial » européen17 qui constitue, en quelque sorte, un empire par la puissance d’attraction de son modèle plutôt que par une politique délibérée.

Robert Kagan ne s’embarrasse pas de ces subtilités. Il oppose catégoriquement à la fois « puissance et faiblesse » et « puissance et paradis18 » : dépourvue de puissance (par quoi il semble entendre exclusivement la puissance militaire), l’Europe se complaît dans un paradis de paix et de prospérité, régi par la négociation, l’intégration, le déclin de la souveraineté et l’oubli du monde extérieur plein de menaces et de dangers violents causés par des ennemis acharnés. Elle peut se le permettre parce que les États-Unis la protègent, comme le reste du monde, par leur puissance (militaire) et leur domination bienveillante qu’il commence par appeler « empire » pour, ensuite, abandonner ce terme en faveur de celui d’« hégémonie ».

Du côté européen, on accepte souvent cette dichotomie en inversant simplement les signes positif et négatif. C’est ainsi que pour le manifeste de J. Habermas et J. Derrida, au moment de la guerre d’Irak, l’identité européenne venait de naître, dans le refus de la guerre et de l’impérialisme américain et dans le choix inconditionnel du dialogue. D’innombrables analyses ont suivi cette voie, interprétant l’opposition entre les États-Unis d’une part, la France et l’Allemagne d’autre part, et les manifestations anti-guerre dans des pays comme l’Italie ou l’Espagne, comme l’indication d’une opposition radicale sur le plan des valeurs et des visions du monde. « Ouest contre Ouest », selon André Glucksmann19, « Fracture occidentale » selon Dominique Reynié20.

De même, on oppose au monde actuel, dominé par l’unilatéralisme américain, un « autre monde », selon Dominique de Villepin, qui serait à la fois multilatéral et multipolaire. Plus conceptuelles, d’autres analyses s’inspirent de la distinction proposée par Joseph Nye entre hard power et soft power européen pour opposer le soft power au hard power américain.

Plus récemment, et de manière plus nuancée, Jan Manners21 et Zaki Laïdi opposent la norme et la force. Manners voit dans l’Europe une « puissance normative ». Zaki Laïdi pense, également, que la puissance européenne est définie par « la norme sans la force ». Cette préférence pour la norme s’appuierait sur les préférences collectives des Européens qui seraient :

le refus de la Realpolitik ;

la croyance en la fonction socialisatrice du commerce ;

l’adhésion à des valeurs sociales non marchandes ;

le primat de la responsabilité élargie sur la souveraineté nationale ;

la « prise au sérieux » des droits individuels et la volonté de les changer ;

la « compassion politique » face aux déséquilibres sociaux mondiaux22.

Il y a quelque chose de vrai dans chacune de ces thèses ou définitions. Mais elles demandent toutes à être fortement nuancées et relativisées, en tenant compte de la division entre Européens (comme d’ailleurs entre Américains), de la distinction entre institutions, gouvernements et populations, et surtout de deux facteurs essentiels : le contexte conjoncturel à l’intérieur des évolutions historiques respectives de l’Europe et des autres régions ou puissances, et la différence entre normes affichées ou déclarées et normes appliquées ou confirmées par la priorité qui leur est accordée dans les choix et les comportements effectifs.

Ainsi les distinctions successives proposées par Cooper ont toutes leur valeur, mais l’« empire libéral » comme le « libéralisme impérial » sont en train de trouver leurs limites, l’un (l’Américain) par la résistance de l’environnement extérieur, l’autre (l’Européen) par la révolte des opinions publiques de certains États clefs contre l’élargissement à l’Europe centrale, ou encore plus contre l’entrée de la Turquie et contre l’immigration.

Kagan n’a évidemment pas tort d’insister sur la supériorité militaire américaine et la faiblesse opérationnelle européenne. Mais il a tort, comme les événements le démontrent cruellement, de l’Afghanistan au Liban en passant par l’Irak, d’identifier puissance militaire et puissance politique. Quant à l’autre terme, concernant l’Europe, il a tort de railler la faiblesse des Européens quand il s’agit, par exemple, de lutte contre le terrorisme ou de soutien à la démocratie. Et il a surtout tort de décrire la situation européenne en termes de paradis, alors que la répugnance européenne pour l’aventure extérieure tient beaucoup plus à l’expérience des mésaventures (comme à Suez, où les fronts par rapport aux États-Unis étaient inversés), et des tragédies passées (comme les deux guerres mondiales, les guerres coloniales et les révolutions totalitaires). Un autre facteur est l’angoisse des Européens devant la menace diffuse d’un monde qui les dépasse, et qu’ils ne comprennent plus (alors que les Américains le comprennent en c ore moins mais n’en sont pas conscients). Il est vrai qu’une moitié de l’Amérique, à qui l’attentat des deux tours a donné un avantage substantiel (encore que peut-être temporaire) sur l’autre, est plus favorable à la force, militaire ou policière, que la plus grande partie des Européens. Cette différence s’est manifestée de la manière la plus spectaculaire au moment de la guerre en Irak, mais l’extrapolation pratiquée par les auteurs cités plus haut est très exagérée. Avant le 11 septembre une majorité d’Américains était favorable à l’Onu et au multilatéralisme, comme les Européens.

Avant le 11 septembre, et aujourd’hui, à propos d’une intervention militaire éventuelle en Irak, la différence entre le pourcentage d’Américains favorables à cette intervention dès maintenant (45 %) et d’Européens (37 %) est faible et dans le cas des Français presqu’inexistante23. La réalité qui veut que l’action soit souvent unilatérale mais la légitimation ne puisse être que multilatérale, et que, à l’intérieur de l’action pour la paix, tout ce qui concerne l’emploi de la force soit l’apanage des États ou des alliances, mais que la prévention des conflits, le maintien de la paix et la reconstruction soient le terrain privilégié d’organisations comme l’Union européenne et l’Onu s’imposait à tous. Là aussi, une certaine convergence dans la reconnaissance de cette réalité semble avoir tendance à revenir, sauf pour une minorité d’hyper-exceptionnalistes (américains mais aussi chinois ou russes), qui considèrent leur pays comme seul juge de la légitimité de ses actions, et une minorité de pacifistes ou de mondialistes (souvent européens) qui considèrent toute action nationale ou étatique comme illégitime.

Quant à la caractérisation de l’Europe par la préférence pour le soft power ou pour la norme, elle est certainement juste, mais à condition de remarquer que le soft power américain (par Hollywood, par la télévision, par l’action des fondations et des milliardaires philanthropes ou par celle des organisations religieuses) est beaucoup plus dynamique que celui de l’Europe, même si l’image des États-Unis est désastreusement affectée par certains caractères de leur société et surtout par les erreurs et les crimes entraînés par leurs actions récentes.

De même, l’Europe est certainement la plus grande productrice de normes du système international actuel, et il ne faut certes pas sous-estimer l’importance et l’apport de la juridisation des rapports économiques et de la protection des droits de l’homme pratiquée par l’intermédiaire de la Cour de justice des Communautés européennes et de la Cour européenne des droits de l’homme. Mais, d’une part, malgré certains succès spectaculaires, notamment dans le domaine du maintien de la concurrence, on peut se demander si, faute d’être une puissance globale, l’Europe réussit à faire accepter ses normes en dehors de ses membres et des candidats. Le cas du protocole de Kyoto et celui de la Cour pénale internationale, promus et soutenus par l’Europe mais se heurtant à l’opposition ou à l’abstention de certains des pays les plus importants, sont problématiques à cet égard.

Mais l’environnement, comme la « compassion sociale », pose un autre problème : l’Europe est prête à poser des normes et à signer des traités, mais qu’en est-il de l’application ? Elle est très en retard pour l’application des mesures décidées par le protocole de Kyoto, et certains non-signataires peuvent se prévaloir d’être en avance sur elle. C’est le cas en partie des États-Unis, ou du moins de l’État de Californie dont le gouverneur s’efforce de faire voter une loi rendant obligatoire la réduction d’un tiers des émissions de carbone. La « compassion sociale » pour les malheurs du Sud n’a guère entraîné d’action contre les massacres du Rwanda ni ceux du Darfour, l’aide publique au développement reste inférieure aux pourcentages décidés, surtout l’accès des produits du Sud et, de plus en plus, celui de ses immigrants reste toujours (et de plus en plus pour ces derniers) limité, au moins autant que l’accès au Canada ou même aux États-Unis.

Enfin, le plus grave, peut-être, est une certaine révolte contre la norme à l’intérieur même de l’Union européenne. On l’observe de la part des gouvernements qui peinent à aboutir à une politique commune de l’énergie ou à respecter le pacte de stabilité. On peut d’ailleurs remarquer que si la première préférence collective de la liste présentée par Zaki Laïdi est le refus de la Realpolitik, celui-ci ne semble concerner ni François Mitterrand, ni Jacques Chirac, ni Margaret Thatcher, ni Gerhard Schröder, ni les dirigeants des nouveaux adhérents, soucieux d’axes et d’équilibrages diplomatico-militaires.

Restent les innombrables directives, énonciatrices de normes, de la Commission. Mais celles-ci semblent de plus en plus susciter la réticence ou l’ironie des gouvernements membres, l’incompréhension et, souvent, la résistance des citoyens et des groupes concernés. Elles servent souvent d’alibi ou de boucs émissaires aux difficultés des sociétés européennes.

Nous sommes là, peut-être, au cœur des difficultés actuelles de l’Europe, où l’intérieur et l’extérieur, ainsi que les problèmes du multilatéralisme et ceux de la multipolarité se rejoignent et s’aggravent mutuellement24. La construction européenne a au moins trois dimensions : celle des institutions, celle des gouvernements et celle des peuples. Elles correspondent à trois projets : celui de Jean Monnet visait, selon sa formule souvent répétée, « non pas à coaliser des États mais à unir des hommes », par l’intermédiaire d’institutions fédérales, supranationales et transnationales. Il s’agissait d’introduire le multilatéralisme dans le domaine international, en limitant la liberté d’action des États par la combinaison du pluralisme politique, de l’interdépendance économique du droit. À partir du niveau régional, le projet devait faire tache d’huile et fournir, à long terme, un modèle de gouvernance pour l’ordre mondial.

Le deuxième projet, identifié en particulier à De Gaulle, était de libérer l’Europe de la domination des « deux hégémonies », et en particulier de celle des États-Unis, pour aboutir à un monde multipolaire où l’Europe retrouverait une place comparable à celle des États-Unis et de l’Urss tout en respectant l’indépendance des États qui la composaient. C’étaient les patriotismes nationaux qui devaient être couronnés par un patriotisme européen.

Enfin, les populations, tout en adhérant, dans leurs grandes lignes, aux deux projets, cherchaient avant tout une voie pour sortir des ruines de la guerre et retrouver une prospérité et une paix que leurs États, criminels ou vaincus, ne pouvaient plus leur garantir.

Tant que l’adhésion des peuples, qui n’avait jamais été extrêmement précise et dynamique, était néanmoins alimentée par ces espoirs, elle permettait aux deux modèles de progresser ensemble, malgré les périodes de crise ou de paralysie. Mais, comme le montrent les sondages et les référendums négatifs français et hollandais, cette adhésion faiblit25, victime à la fois du succès et de l’échec des deux voies. Les États nationaux se sont relevés et reconstruits, en grande partie grâce à l’Europe.

Ils sont de moins en moins disposés à de nouveaux abandons de souveraineté, à sacrifier leurs intérêts nationaux ou de politique intérieure sur l’autel de l’intégration et, encore moins, à laisser à la Commission un rôle d’initiative et la perspective d’exercer un rôle qui ressemble à celui d’un pouvoir exécutif européen, ou au Parlement européen celui d’un pouvoir législatif. Au contraire, ils ont tendance à rejeter sur les institutions européennes la responsabilité de leur propre lenteur à se mettre d’accord et à agir en commun.

Une minorité de responsables politiques comme le Premier ministre belge, Guy Verhofstadt, réagissent en protestant et conjurant leurs collègues de « cesser d’ergoter26 » pour s’atteler (malgré le rejet du projet de Constitution européenne qui aurait permis d’améliorer les processus de décision) aux tâches urgentes qui s’imposent à l’Europe.

Mais le plus remarquable est que du côté de l’un des gouvernements les plus jaloux de leurs prérogatives et de leur liberté d’action, les plus attachés à réduire le rôle de la Commission et à privilégier les procédures intergouvernementales, à savoir le gouvernement français, se font jour au plus haut niveau des critiques et des regrets analogues.

À la conférence des ambassadeurs de la République française, le 28 août 2006, le président Chirac déplore que l’Europe ait été « trop absente de la crise libanaise » et l’appelle à se ressaisir pour mettre en route une Europe des projets27. Le ministre des Affaires européennes, Catherine Colonna, déplore la « crise de langueur » dans laquelle est tombée l’Europe, et qui s’accompagne d’une « distanciation à l’égard du projet européen ». Elle va jusqu’à constater avec regret que « le mode de fonctionnement de l’Union européenne devient de plus en plus intergouvernemental. Il y a une méfiance quasi générale vis-à-vis de l’intégration ». Elle attribue la crise à trois développements auxquels l’Europe n’a pas su répondre : la mondialisation, l’élargissement et la modification de la demande à l’égard de l’Europe. « L’Union est confrontée à une demande globale alors qu’elle n’est pas un acteur global. »

Ce que la France lui demande, c’est d’avoir pour ambition d’être « une puissance dans la mondialisation ». Mais, ajoute Mme Colonna, « on ne devient pas une puissance en y consacrant 1 % de son Pib. Il faudra bien consentir à terme de nouveaux transferts des budgets des États membres vers le budget européen ».

Reste à savoir si les gouvernements et les peuples suivront. Sans doute seront-ils d’accord pour penser que « l’Union européenne devra faire moins de petites choses et davantage de grandes28 ». Sauront-ils, pour réaliser ces « grandes choses », trouver la vision, l’ambition, la persévérance et l’esprit de sacrifice nécessaires ? Ni la Commission, ni les gouvernants actuels ne semblent aujourd’hui manifester une envergure qui serait à la hauteur de la tâche.

Quant aux peuples européens, leur attachement à un rôle dirigeant pour l’Europe dans le monde semble en baisse. On peut y voir le primat croissant des inquiétudes économiques, sociales et identitaires. On pourrait dire que la mondialisation a porté un coup à l’Europe des institutions, qui n’apparaît pas en mesure de protéger les sociétés européennes contre la concurrence venue d’ailleurs, mais est perçue au contraire comme contribuant à celle-ci. Mais les ambitions de l’Europe puissance ont, elles aussi, souffert de la montée de l’Asie et de ce qu’on a appelé les Bric countries (Brésil, Russie, Inde, Chi n e) qui donnent à la multipolarité un sens différent de celui dont rêvaient certains gouvernants européens.

Devant l’état actuel du multilatéralisme et de la multipolarité, l’un et l’autre perçus comme désirables en principe, la réaction dominante des Européens semble, de plus en plus, s’apparenter à un scepticisme plus ou moins résigné et surtout défensif.

Nous ne voudrions pas, cependant, conclure en nous ralliant intégralement à cet état d’esprit désabusé. Le rôle croissant de l’Europe dans les activités de maintien de la paix sous l’égide de l’Onu dans les Balkans, en Afrique, et, maintenant, au Liban, semble de plus en plus indiquer une voie qui dépasse l’alternative de la politique de puissance et du pacifisme, de la rivalité entre États et du multilatéralisme. Certes, il ne fait pas de l’Europe une superpuissance militaire, pas plus que de l’Onu le garant de la sécurité mondiale. De l’anarchie au génocide, la violence continue à régner dans le monde, et les Casques bleus européens continuent à risquer d’être pris en otages entre deux camps comme en Bosnie, ou identifiés à l’un d’eux comme en Afghanistan. Mais il reste qu’au Liban et peut-être demain en Palestine, l’Europe défend à la fois ses intérêts régionaux et la cause de la paix. Son intervention a été précédée de manœuvres et d’hésitations franco-italiennes, mais celles-ci ont justement trouvé une solution dans un cadre multilatéral.

Tout cela peut finir en catastrophe, et l’on est tenté de suivre le jugement pessimiste de Daniel Vernet, également critique à l’égard de l’unilatéralisme américain et du multilatéralisme européen :

Au Proche-Orient se jouent la crédibilité du multilatéralisme, prôné par la France, et l’efficacité de l’unilatéralisme pratiqué par les États-Unis. Ni l’un ni l’autre n’a jusqu’à présent fait ses preuves. En Irak, puis au Liban, les Américains et les Israéliens ont fait la terrible expérience des limites de l’unilatéralisme. Le multilatéralisme, avec ses interminables palabres, ses « feuilles de route » aussi vite oubliées que produites, ses menaces rarement suivies d’effet, n’a pas donné de meilleurs résultats.

L’Union européenne est un des rares modèles de pratique multilatérale. Mais peut-être est-elle plus adaptée à l’exception d’un monde postmoderne où primeraient la loi et la négociation, qu’au monde barbare qui reste dominant29.

Mais on peut aussi voir dans les troupes européennes, même incapables de l’emporter militairement sur des adversaires fanatiques et insaisissables mais s’exposant pour maintenir une trêve fragile et préparer une réconciliation aléatoire, le symbole positif du dépassement de cette opposition entre deux mondes. C’est pourquoi nous nous rallierons plutôt aux félicitations de Joshka Fischer, qui voit dans cette présence européenne au Proche-Orient la première application concrète et productive d’une « politique de voisinage » qui se traînait dans l’abstraction monotone. En agissant en bons voisins devant l’incendie qui menace de s’étendre, l’Europe ne mérite-t-elle pas le salut que lui adresse l’ancien ministre allemand des Affaires étrangères : « Bienvenue dans le monde réel30 » ?

septembre 2006

  • *.

    Article à paraître dans Christian Franck et Geneviève Duchenne (textes réunis par), l’Action extérieure de l’Union européenne. Actes de la XIe chaire Glaverbel d’études européennes (2005-2006), Louvain-la-Neuve, Bruylant, 2007. Directeur de recherche émérite au Centre d’études et de recherches internationales de Sciences-Po (Ceri), Pierre Hassner a notamment dirigé, avec Gilles Andréani, Justifier la guerre ? De l’humanitaire au contre-terrorisme ?, Paris, Presses de Sciences-Po, 2005.

  • 1.

    “A Weakening Magnet”, The Economist, 1er avril 2006.

  • 2.

    “The World’s Regulator”, The Wall Street Journal, 31 mars-2 avril 2006.

  • 3.

    Sebastian Mallaby, “Why Globalization has Stalled”, The Washington Post, 24 avril 2006.

  • 4.

    Martin Wolf, “Why Washington and China Need Strong Global Institutions”, The Financial Times, 19 avril 2006.

  • 5.

    Philip Stevens, “Only by Reshaping the Postwar Settlement can it be Reshaped”, The Financial Times, 24 février 2006.

  • 6.

    Références dans Pierre Hassner et Justin Vaïsse, Washington et le monde, Paris, Autrement, 2003, p. 63.

  • 7.

    Stanley Hoffmann, Gulliver empêtré, Paris, Le Seuil, 1971.

  • 8.

    Timothy Garton Ash, “Lebanon, North Korea, Russia, here is the World’s New Multipolar Disorder”, The Guardian, 20 juillet 2006.

  • 9.

    Voir par exemple l’éditorial du Financial Times, 16 août 2006. “The Pointlessness of Partial Trade Pacts. Bilateral and Regional Deals are no Substitute for Real free Trade”. En sens contraire, voir Philippe Martin et al., la Mondialisation est-elle facteur de paix ? Paris, Rue d’Ulm, coll. « Cefremap », 2006.

  • 10.

    Michael Glennon, « Droit, légitimité et intervention militaire », dans G. Andreani et P. Hassner (sous la dir. de), Justifier la guerre ?, op. cit., p. 229-245 (adapté de “How International Rules die”), Georgetown Journal, 2005.

  • 11.

    Francis Fukuyama, American Foreign Policy at the Crossroads, Yale University Press, 2006.

  • 12.

    Mireille Delmas-Marty, le Relatif et l’universel, Paris, Le Seuil, 2004.

  • 13.

    Voir Antoine Garapon, « La justice internationale : humiliation ou dynamisation de la souveraineté des États ? », dans G. Andreani et P. Hassner (sous la dir. de), Justifier la guerre ?, op. cit., chap. 13, et Julie Allard et Antoine Garapon, les Juges dans la mondialisation, Paris, Le Seuil/La République des idées, 2005.

  • 14.

    Les références en sont données par P. Hassner dans la conclusion de G. Andréani et P. Hassner (sous la dir. de), Justifier la guerre ?, op. cit., p. 353.

  • 15.

    Robert Cooper, The Post-Modern State and World Order, Londres, Demos, 1996.

  • 16.

    Id., The Breaking of Nations, Londres, Atlantic Books, 2005.

  • 17.

    The National Interest, “Imperial Liberalism”, printemps 2005.

  • 18.

    Robert Kagan, Of Paradise and Power, America and Europe in the New World Order, New York, Alfred A. Knopf, 2003 (trad. fr. la Puissance et la faiblesse. Les États-Unis et l’Europe dans le nouvel ordre mondial, Paris, Plon, 2003).

  • 19.

    André Glucksmann, Ouest contre Ouest, Paris, Plon, 2003.

  • 20.

    Dominique Reynié, la Fracture occidentale. Naissance d’une opinion européenne, Paris, La Table ronde, 2004.

  • 21.

    Jan Manners, “Normative Power Europe: a Contradiction in Terms?”, Journal of Common Market Studies, 40 (2), 2002.

  • 22.

    Zaki Laïdi, la Norme sans la force. L’énigme de la puissance européenne, Paris, Les Presses de Sciences-Po, 2005.

  • 23.

    German Marshall Fund, Transatlantic Trends, 2006.

  • 24.

    Voir une première formulation de cette analyse dans P. Hassner, « Un compromis dynamique pour l’Europe », Esprit, août-septembre 2005.

  • 25.

    « Le soutien à un leadership fort de l’Union européenne reste fort, mais diminue chez les membres fondateurs », dans German Marshall Fund, Transatlantic Trends, op. cit., p. 17.

  • 26.

    Guy Verhofstadt, les États-Unis d’Europe, Bruxelles, éd. Luc Pire, 2006.

  • 27.

    Présidence de la République, discours de Jacques Chirac lors de l’ouverture de la XIVe Conférence des ambassadeurs, p. 4.

  • 28.

    Ministère des Affaires étrangères, discours de la ministre déléguée aux Affaires européennes, Catherine Colonna, Conférence des ambassadeurs, 29 août 2006, p. 2.

  • 29.

    Daniel Vernet, « Diplomatie chiraquienne », Le Monde, 6 septembre 2006.

  • 30.

    Joshka Fischer, “The Neighbourly Thing to do”, The Guardian, 1er septembre 2006. Voir aussi “Just a Moment, or Possibly More”, The Economist, 2 septembre 2006.