Après la propriété

Depuis plusieurs décennies, la progression du taux de propriétaires occupants constitue une tendance de fond dans une majorité des pays du monde. Bien sûr, la crise des subprime mortgages a pu freiner cette tendance, sans pour autant marquer une rupture permettant de valider l’hypothèse d’une crise de « l’idéologie propriétaire1 ». Même aux États-Unis, le recul du taux de propriétaires peut s’interpréter comme un retour à une répartition plus équilibrée entre statuts d’occupation, refermant la parenthèse ouverte par la bulle de crédits. En Europe, le statu quo reste de mise, puisque l’Allemagne et la Suisse demeurent les deux seuls pays à compter une majorité de locataires. Cette progression du taux de propriétaires signifie-t-elle une convergence vers un modèle unique de société de propriétaires dans le cadre d’une mondialisation uniformisatrice ? Qu’est-ce que ces évolutions contemporaines dans le secteur résidentiel nous apprennent sur le concept même de propriété ?

La conception dominante de la doctrine française d’une propriété définie comme un droit unitaire et absolu ne permet pas d’appréhender dans sa complexité la diversité des formes de propriété résidentielle. Cette doctrine ne permet pas d’expliquer comment, au-delà de la propriété individuelle et de la propriété publique, il existe une grande diversité des formes collectives ou partagées de propriété résidentielle. C’est la raison pour laquelle il nous semble nécessaire de mobiliser l’approche de la propriété comme faisceau de droits.

Du droit aux droits de propriété

En France, l’article 544 du Code civil définit la propriété comme « le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ». À partir d’une interprétation restrictive de cet article, une majorité de la doctrine juridique française conçoit la propriété comme le droit inviolable, sacré, absolu, exclusif, unitaire et souverain d’une personne sur sa chose. Cette doctrine est dominée par le paradigme de l’individualisme possessif2. Les travaux de Jean-Pascal Chazal ont pu montrer son caractère inopérant et ont permis d’entreprendre un long travail de déconstruction des fondements de la figure du propriétaire souverain3.

L’article 544 du Code civil présente en effet un équilibre entre le droit du propriétaire et les droits du reste de la société. Il affirme en creux que ce droit n’est pas absolu en utilisant justement le superlatif « de la manière la plus absolue » et précise la limite de la portée de ce droit par la formule « pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ». Par ailleurs, en utilisant deux verbes (« jouir et disposer ») pour qualifier la réalité en acte de ce droit, la définition du Code civil ouvre la possibilité de conjuguer la propriété au pluriel. Pour appréhender dans toute sa complexité le phénomène d’appropriation, ne faut-il pas envisager une pluralité des droits de propriété ? C’est l’hypothèse que nous souhaitons avancer en concentrant notre attention sur la question du logement, et en procédant à une prise de recul par un détour historique et une démarche comparative.

L’expérience des anciens pays socialistes

Quantitativement, la plus forte progression du taux de propriétaires occupants s’observe dans les anciens pays communistes, en transition depuis les années 1990 vers l’économie de marché. Toutefois, ces pays ont toujours préservé une diversité des régimes de propriété résidentielle : logements privés, logements sociaux, mais aussi logements coopératifs. Tout comme il restait une part d’économie de marché dans l’économie soviétique, la propriété privée du logement a persisté, même si elle a pu être fortement marginalisée. À la veille de la chute du mur de Berlin, environ un quart des logements faisaient l’objet d’une propriété privée en Russie, tandis que certains pays du bloc de l’Est connaissaient des taux de propriétaires occupants nettement plus élevés, comme la Pologne (43 %), la Hongrie (74 %) ou la Bulgarie (92 %)4.

Un tel contraste s’explique par le fait que le mouvement ouvrier n’est pas parvenu à justifier, d’un point de vue tant théorique que pratique, la socialisation de la propriété occupante. Bien sûr, dans la pratique, il est délicat d’exproprier les propriétaires occupants. Par conséquent, les leviers d’action à la disposition des gouvernements socialistes consistaient principalement en la production de nouveaux logements sociaux, dont les effets sur la structure du parc résidentiel ne pouvaient devenir significatifs qu’à long terme.

Sur le plan doctrinal, le mouvement ouvrier n’est pas parvenu à s’accorder sur la question du logement. La controverse est historique entre marxistes et proudhoniens. Pour Karl Marx et Friedrich Engels, la propriété résidentielle privée a toujours été associée à l’idéologie bourgeoise. On se souvient de la condamnation d’Engels de « l’utopie bourgeoise et petite-bourgeoise qui veut rendre chaque travailleur propriétaire d’une petite maison et ainsi l’enchaîner à son capitaliste par des liens semi-féodaux5 ». Dans une tout autre perspective, la condamnation du caractère absolu de la propriété privée chez Pierre-Joseph Proudhon ne l’empêche pas de défendre la possession de biens6. En matière de logement, le socialisme libertaire qu’il propose devait permettre aux ménages ouvriers d’accéder à la propriété. D’où le fait que certaines expériences socialistes ont cherché à résoudre le problème du logement par une solution planifiée de redistribution de la propriété immobilière, à la manière des réformes foncières pour les terres agricoles. C’est notamment le cas de Cuba qui, de la réforme urbaine de 1961 à la loi générale sur le logement de 1984, a permis à 85 % de la population de devenir propriétaire d’un logement qui, pour autant, peut difficilement faire l’objet d’une transaction. Ces réformes ont renforcé les droits des occupants des logements locatifs privés au point que ces derniers pouvaient acquérir à terme l’essentiel des droits de propriété.

La propriété, faisceau de droits

L’expérience des anciens pays socialistes permet d’appréhender les diverses formes de changement de régime de propriété résidentielle. En s’inscrivant dans la lignée des travaux du juriste américain Wesley Newcomb Hohfeld (1879-1918), Peter Marcuse est le premier à avoir mobilisé l’approche de la propriété comme faisceau de droits (bundle of rights) dans le domaine de l’immobilier résidentiel à la place d’une conception unitaire et absolutiste du droit de propriété : « La propriété est un faisceau de droits : ils étaient divisés entre le gouvernement et les individus sous le socialisme d’État, et ils sont divisés entre le gouvernement et les individus dans les pays capitalistes occidentaux. Les droits d’utilisation et de limitation de l’utilisation, les droits de construire et de limiter la construction, les droits de vente et d’imposition des produits de la vente, les droits de transmettre son bien après la mort et de déterminer les créances des survivants sont répartis de manière variable selon les pays. Ils ne sont absolus ni du côté privé ni du côté gouvernemental7. »

Dans certains pays communistes, il existait des formes de propriété privée sans droit de vendre, de donner ou de louer, limitant ainsi la transformation du logement en marchandise et l’émergence d’un marché immobilier. Dans d’autres pays, les locataires pouvaient jouir de certains droits de propriété, jusqu’à inclure dans certains cas le droit d’aliénation. A contrario, la privatisation de la propriété est loin d’être complète partout. Dans certains pays, l’État a conservé la propriété du domaine éminent8 et ne concède que certains droits de propriété de façon temporaire.

En acceptant de définir la propriété comme un faisceau de droits, on peut considérer que le phénomène d’appropriation diffère selon le type de bien. Un propriétaire n’a pas les mêmes droits en possédant une voiture, une œuvre d’art ou un logement. Concernant la propriété résidentielle, nous proposons de présenter le faisceau de droits suivants : accès et usage, prélèvement d’une rente, gestion (détermination des règles d’utilisation et de transformation), exclusion (détermination des droits des autres utilisateurs), aliénation (vente et baux) et préemption (rachat de certains droits)9.

Le défi du logement abordable

Si les différents droits rattachés à la propriété résidentielle peuvent être encadrés, distribués ou partagés différemment, c’est que la conception de la propriété n’est pas universellement partagée dans l’ensemble des pays du monde et n’est pas immuable dans le temps10. En 2015, environ trois milliards de personnes vivaient dans le monde en étant propriétaires, sous des formes variées, d’un logement qui repose sur un terrain qui ne leur appartient pas11.

L’expérimentation de jure ou de facto de nouvelles formes de propriété résidentielle visant à relever le défi du logement abordable constitue assurément la véritable nouveauté dans un nombre croissant de pays de l’OCDE. La France est un des terrains d’expérimentation les plus fertiles en la matière. En tout, pas moins d’une dizaine de dispositifs portés par des acteurs publics ou privés ont été imaginés au cours des deux dernières décennies : le prêt social location-accession, la société civile immobilière d’accession progressive à la propriété, l’usufruit locatif social (et sa variante en accession), le Pass foncier, le Coop foncier, le bail réel immobilier, la propriété à vie, la coopérative d’habitants, ainsi que l’organisme de foncier solidaire et le bail réel solidaire.

Le dispositif organisme de foncier solidaire/bail réel solidaire est la version française du community land trust, qui a fait ses preuves depuis plus de quarante ans aux États-Unis et qui a été distingué deux fois par le prix mondial de l’habitat. Le principe est simple : il s’agit de confier la propriété du sol à un organisme à but non lucratif, ce qui permet de sortir le coût du foncier du prix du logement, offrant ainsi la possibilité aux ménages d’acquérir leur résidence principale quand ils n’ont pas la capacité financière suffisante pour l’acheter sur le marché libre. Contrairement à d’autres dispositifs antérieurs, comme le Pass foncier12, le ménage n’a pas vocation à racheter le sol : il n’en sera que locataire et paiera une redevance foncière qui doit rester abordable. En contrepartie de ce coup de pouce initial, le ménage s’engage à revendre son titre de propriété en respectant une formule de revente lui permettant de retrouver sa mise initiale à laquelle s’ajoute une part de la plus-value. La plus-value limitée du ménage vendeur permet à l’acquéreur suivant de pouvoir à son tour acheter son logement dans des conditions favorables, et ainsi de suite, de sorte que le dispositif perdure de génération en génération.

Pour mettre en œuvre un tel schéma en France, trois ans de travail législatif et réglementaire ont été nécessaires, permettant la création d’un nouvel organisme à but non lucratif, l’organisme de foncier solidaire, agréé par le préfet et dont l’activité principale est d’acquérir des terrains, de sélectionner les ménages éligibles sur critères sociaux, de facturer les redevances foncières, d’assurer ou de déléguer la maîtrise d’ouvrage et de vérifier la bonne application des clauses au moment de la revente. Il est le seul à pouvoir utiliser le bail réel solidaire, un nouveau bail de longue durée, dont la principale innovation est de permettre le contrôle du prix de revente et de dissocier de fait perpétuellement propriétés foncière et immobilière via un mécanisme de rechargement du bail à chaque mutation. Ce rechargement du bail permet ainsi de maintenir la valeur économique de la propriété bâtie acquise par le ménage13, alors que les baux limités à une durée maximale de quatre-vingt-dix-neuf ans sans possibilité de prorogation conduisent à transférer à terme la valeur patrimoniale du bâti au propriétaire du foncier.

En janvier 2021, la direction générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature dénombrait cinquante-deux organismes agréés, cinq en cours d’agrément, vingt-six en projets. Les collectivités locales font partie des acteurs pionniers de la création d’organismes de foncier solidaire. Le premier enjeu est de pérenniser dans le temps l’effet des politiques publiques en faveur de l’accession sociale à la propriété déjà engagées depuis plusieurs années. C’est dans cette perspective que les métropoles de Lille et de Rennes ont créé leur organisme de foncier solidaire. Dans d’autres territoires, comme à Paris, Besançon, Avignon, Valence-Romans et Grenoble, l’enjeu est de créer un outil permettant d’engager une nouvelle politique d’accession sociale.

Quoi qu’il en soit, les collectivités à l’origine de la création d’un organisme de foncier solidaire ont généralement des objectifs de production ambitieux. D’ici quelques années, la métropole de Rennes vise un rythme de croisière de trois cents logements neufs par an, tandis que celle de Lille table sur une production annuelle moyenne de deux cents logements. Plus récemment, la métropole de Lyon a annoncé son intention de créer un organisme de foncier solidaire pour produire neuf cents logements en bail réel solidaire par an, dans le neuf, l’ancien et via la vente d’habitations à loyer modéré.

Dans certains territoires, c’est par le biais des établissements publics fonciers locaux (Haute-Savoie, Pays basque) ou d’État (Vendée et Provence-Alpes-Côte d’Azur) que s’opère la création de telles structures. Du côté des organismes d’habitations à loyer modéré, les coopératives sont particulièrement actives, à l’initiative de la création d’une dizaine d’organismes de foncier solidaire, tandis que les bailleurs sociaux peuvent être directement agréés.

La progression du taux de propriétaires à l’échelle mondiale ne signifie pas une convergence vers un modèle unique de société de propriétaires. L’approche de la propriété comme faisceau de droits offre un cadre conceptuel permettant d’ouvrir la boîte noire de la propriété et ainsi de mieux appréhender la diversité des modes d’appropriation. Appliquée à la question du logement, elle permet de dépasser les dichotomies traditionnelles entre le logement social et la propriété privée, les statuts de locataire et de propriétaire, ou encore l’opposition entre l’usage et la propriété (le droit d’usage n’étant que le droit du locataire acquis en contrepartie d’un loyer). C’est la raison pour laquelle la période contemporaine ne peut être décrite comme l’avènement d’une « civilisation de l’usage14 », mais comme l’entrée dans une ère de la « post-propriété », où la conception dominante de la propriété comme un droit unitaire et absolutiste est dépassée. On observe actuellement l’émergence de nouvelles formes de propriété résidentielle, dont certaines permettent aux ménages aux revenus modestes et moyens d’accéder plus facilement à la propriété de leur logement. Parmi ces expériences, certaines, comme les organismes de foncier solidaire, s’inscrivent dans la dynamique générale de la « renaissance des communs15  » en proposant des alternatives pérennes à la propriété privée ou publique du logement.

• 1.Benjamin Coriat (sous la dir. de), Le Retour des communs. La crise de l’idéologie propriétaire, Paris, Les Liens qui libèrent, 2015.
• 2.Voir Crawford Brough Macpherson, La Théorie politique de l’individualisme possessif. De Hobbes à Locke [1962], trad. par Michel Fuchs, postface de Patrick Savidan, Paris, Gallimard, 2004.
• 3.Jean-Pascal Chazal, « La propriété : dogme ou instrument politique ? Ou comment la doctrine s’interdit de penser le réel », Revue trimestrielle de droit civil, n^o 4, décembre 2014, p. 763-794 ; id., « Le propriétaire-souverain : archéologie d’une idole doctrinale », Revue trimestrielle de droit civil, n^o 1, avril 2020, p. 1-33.
• 4.Voir Bernard Vorms, « Vers un monde de propriétaires ? Politique du logement et statuts d’occupation en France et à l’étranger », Revue d’économie financière, n^o 115, 2014, p. 69-86.
• 5.Friedrich Engels, La Question du logement [1872], trad. par Gilberte Lenoir, avant-propos de François Billoux, Paris, Éditions sociales, 1957.
• 6.Pierre-Joseph Proudhon, Idée générale de la révolution au xix^e siècle. Choix d’études sur la pratique révolutionnaire et industrielle, Paris, Garnier Frères, 1851. Voir aussi Pierre Crétois, « Proudhon (Pierre-Joseph) », dans Marie Cornu, Fabienne Orsi et Judith Rochfeld (sous la dir. de), Dictionnaire des biens communs, Paris, Presses universitaires de France, 2017, p. 1009-1014.
• 7.Peter Marcuse, “Privatization and its discontents: Property rights in land and housing in the transition in Eastern Europe”, dans Gregory D. Andrusz, Michael Harloe et Iván Szelényi (sous la dir. de), Cities After Socialism: Urban and Regional Change and Conflict in Post-Socialist Societies, Oxford, Blackwell, 1996, p. 119.
• 8.En droit féodal, le domaine éminent est le droit qui permet au seigneur de faire payer une rente à l’exploitant des terres (qui, lui, dispose du domaine utile). Dans une approche institutionnaliste, le domaine éminent est l’ensemble des droits exercés par la puissance publique (État, collectivités locales, etc.) permettant de réguler les droits de propriété privés qu’elle crée.
• 9.Nous nous appuyons sur l’article cité de P. Marcuse et sur Elinor Ostrom, « Par-delà les marchés et les États. La gouvernance polycentrique des systèmes économiques complexes », trad. par Éloi Laurent, Revue de l’OFCE, n^o 120, 2009, p. 13-72.
• 10.Voir Étienne Le Roy, La Terre de l’autre. Une anthropologie des régimes d’appropriation foncière, Paris, LGDJ, 2011 et B. Vorms, « Propriété et location. Les statuts d’occupation ne sont pas des catégories universelles ! », Études foncières, n^o 151, 2011, p. 18-23.
• 11.Voir Vincent Renard, « La question foncière : un mal français », L’Économie politique, vol. 1, n^o 65, 2015, p. 41-46.
• 12.Initialement créé en septembre 2006, le Pass foncier « individuel » faisait appel au bail à construction pour permettre au ménage, dans le cadre de l’acquisition d’une maison individuelle, d’acheter d’abord la propriété bâtie (le temps de rembourser le prêt initial sur vingt-cinq ans maximum), puis la propriété foncière. Ce mécanisme de dissociation entre le bâti et le foncier, temporaire, a vite laissé place au prêt Pass foncier, un prêt à remboursement différé, qui a finalement fusionné avec le prêt à taux zéro.
• 13.Par exemple, si un ménage achète son logement à travers un bail réel solidaire d’une durée de quatre-vingts ans, et qu’il le revend cinquante ans plus tard, le bail est automatiquement prorogé pour le nouvel acquéreur sur une durée de quatre-vingts ans, permettant de dépasser la durée maximale de quatre-vingt-dix-neuf ans imposée aux autres baux de longue durée.
• 14.Xavier Lépine, « L’évolution de la propriété immobilière sur les 30 prochaines années… », Réflexions immobilières, n^o 77, 3^e trimestre 2016, p. 57-60.
• 15.David Bollier, La Renaissance des communs. Pour une société de coopération et de partage [2013], trad. par Olivier Petitjean, préface d’Hervé Le Crosnier, Paris, Charles Léopold Mayer, 2014.