Comprendre le système électoral américain à l’orée des élections de mi-mandat

Depuis dix ans maintenant, à chaque moment électoral aux États-Unis, les partisans de la démocratie se demandent si le choix des électeurs sera respecté. La raison de cette crainte porte un nom, et un seul : Donald Trump. Pour des raisons purement égoïstes, ce dernier a de plus en plus normalisé une remise en question de l’intégrité du système électoral. Si le discours de Trump suscite des inquiétudes, le système électoral américain n’en demeure pas moins relativement solide.

Son organisation repose, en effet, sur une décentralisation forte, ainsi que sur un appareil judiciaire qui en garantit la préservation et défend le principe même des élections démocratiques. Il ne serait pas impossible que Trump tente de remettre en cause ce système si, à l’issue des élections de mi-mandat (midterms) qui vont avoir lieu le 3 novembre, les résultats lui déplaisent. Mais il est important de reconnaître les difficultés inhérentes à une telle entreprise de sa part.

Un système électoral particulièrement complexe

Les élections américaines se caractérisent par leur extrême complexité, qui contraste fortement avec le modèle français. En France, l’organisation électorale repose sur un cadre juridique assez unifié – le Code électoral et certaines lois organiques –, une administration centrale – le ministère de l’Intérieur – et une structure hiérarchique qui s’appuie sur le réseau préfectoral. Rien n’est plus différent de cette unité jacobine que l’éclatement total qui caractérise le système américain.

Aux États-Unis, s’il existe des lois d’encadrement des élections au niveau fédéral, la Constitution laisse aux États une grande liberté dans la manière d’organiser les élections. Ainsi, l’article I, section 4 de la Constitution stipule : « L’époque, le lieu et la procédure des élections des sénateurs et des représentants seront déterminés dans chaque État par la législature de cet État. » Il existe ainsi plus de cinquante cadres juridiques qui régissent l’organisation des élections : un pour chaque État, auxquels s’ajoutent des dispositifs spécifiques, notamment pour le district fédéral (de Columbia, Washington D.C., ndlr) et les militaires déployés à l’étranger.

De plus, il n’y a pas d’instance électorale suprême aux États-Unis : chaque État possède une instance qui est responsable de tout ce qui concerne les élections, mais leur encadrement et leurs responsabilités sont hétérogènes. Dans trente-trois États, cette responsabilité appartient à un élu qui, dans trente-et-un États, s’appelle le « secrétaire d’État » (qui n’a rien avoir avec son homonyme au niveau fédéral, qui est l’équivalent du ministre des Affaires étrangères). Dans d’autres États, cet élu est nommé soit par le gouverneur, soit par la législature, soit par un conseil collégial (board) indépendant.

Toutefois, même à l’échelle d’un État, ces élus ne disposent pas des prérogatives qui leur permettraient de jouer le rôle d’un ministère de l’Intérieur à l’échelle locale. S’ils sont responsables de l’organisation des élections dans leurs États, l’administration des élections – approbation des candidatures, traçage des cartes électorales, organisation des bureaux de votes, et décompte des résultats – est dévolue aux collectivités territoriales. Dans un petit nombre d’États, cette compétence relève des municipalités, mais elle est exercée, dans la grande majorité des cas, à l’échelle du comté. Héritée de l’organisation territoriale britannique, cette subdivision administrative, parfois créée dès la période coloniale, constitue l’une des plus anciennes formes de gouvernement local aux États-Unis.

Dans certaines juridictions, les responsabilités électorales sont en outre réparties entre plusieurs instances. Un secrétaire de comté peut ainsi avoir la charge de la tenue des listes électorales et de l’organisation du vote anticipé (early voting), tandis qu’un conseil collégial assume la préparation du scrutin le jour de l’élection et le dépouillement des bulletins. Dès lors, les États-Unis comptent 3 244 comtés, mais plus de 10 000 instances électorales disposent de compétences légalement définies dans l’organisation des scrutins.

Les conseils électoraux à l’échelle locale

L’organisation des élections aux États-Unis mobilise un nombre important de citoyens. J’ai moi-même eu l’honneur d’y prendre part. J’habite à Boone, une ville universitaire dans la région des Appalaches de la Caroline du Nord et, en 2020, j’ai été nommé président du conseil électoral (board of elections) du comté de Watauga. Mon nom avait été proposé par le Parti démocrate du comté, mais ma nomination officielle relevait du gouverneur de l’État, Roy Cooper, lui-même démocrate et aujourd’hui candidat au Sénat. À l’époque, le gouverneur nommait les présidents des conseils électoraux des cent comtés de Caroline du Nord. Ceux-ci étaient donc tous issus du Parti démocrate. Mais chaque conseil compte quatre autres membres : généralement deux Républicains et deux Démocrates. Ces membres sont de simples citoyens. Ainsi, au cours des cinq années durant lesquelles j’ai occupé cette fonction, j’ai siégé aux côtés d’un avocat, d’un employé de banque, d’un gérant de librairie en ligne et de plusieurs retraités.

En Caroline du Nord, les conseils approuvent l’emplacement et l’organisation des bureaux de vote – qui sont souvent des bâtiments financés par les contribuables, comme les écoles ou des casernes de pompiers, mais qui peuvent aussi être des bâtiments privés –, se chargent de l’achat du matériel électoral, et désignent les volontaires qui gèrent les bureaux de vote. Le travail quotidien de la gestion électorale est généralement assuré par un directeur des élections accompagné d’une petite équipe (dans mon comté, il s’agissait d’un personnel électoral composé de quatre individus embauchés à l’année). Le salaire du directeur est pris en charge par le comté, mais celui-ci rend compte de son action à la fois au conseil électoral local et au State Board of Elections, l’instance de supervision électorale à l’échelle de l’État. Le conseil électoral se réunit une fois par mois en temps normal, mais peut tenir plusieurs réunions par semaine à l’approche des élections.

Surtout, ces conseils sont responsables du décompte des voix. Mon comté compte 54 000 habitants, dont 45 000 électeurs. Lors des élections présidentielles de 2024, ils étaient 34 000 à voter, dans un scrutin auquel 74 millions d’Américains ont participé ; ainsi mon comté ne représentait que 0, 046 % de la participation totale. En pratique, le décompte se fait de manière automatique, car, dans beaucoup de juridictions, les électeurs déposent leur bulletin (sur lesquels ils doivent, contrairement au système électoral français, cocher des cases) non dans une urne, mais dans un scanner. Le décompte se fait de manière électronique, même si ces résultats peuvent être confrontés aux bulletins en papier (qui sont protégés suivant des procédures très strictes). Le conseil doit aussi vérifier chaque bulletin envoyé par courrier : vérifier que sont présentes une signature des témoins ainsi qu’une photocopie d’une pièce d’identité telle qu’exigée par la loi.

Après le jour du scrutin, le conseil doit également statuer sur les bulletins provisoires (provisional ballots). Ceux-ci sont mis en réserve lorsque la situation d’un électeur soulève un doute au moment du vote, notamment lorsque son nom ne figure pas sur les listes électorales. Cette absence peut résulter d’une erreur administrative ou de circonstances propres à la situation de l’électeur, qui peut néanmoins remplir les conditions requises pour voter. Le conseil examine alors chaque cas, afin de déterminer si le bulletin peut être pris en compte dans le décompte final. Après le scrutin, le conseil doit donc valider les résultats définitifs du vote dans le comté, à travers la procédure dite de canvassing. Les résultats sont ensuite transmis au conseil électoral de l’État. Notons que pour des postes relevant exclusivement du comté (comme être membre de la commission du comté (county commission), une sorte de mini conseil départemental à l’échelle locale, ou de shérif), seul le président du conseil électoral peut officialiser le vainqueur (processus dit de certifying). Si les résultats pour un poste sont serrés, les candidats peuvent demander de recompter les bulletins ; une responsabilité qui revient aussi au conseil électoral (qui peut, dans certaines circonstances, procéder à un dépouillement manuel).

Les conseils électoraux font également office de tribunaux de première instance pour les litiges liés au déroulement des élections. Tout citoyen a le droit de contester (challenge) le droit d’un autre citoyen à voter, généralement au motif que celui-ci ne réside plus dans la juridiction concernée. Cette pratique, héritée d’une époque où les moyens de vérification des identités étaient plus limités, est aujourd’hui rarement utilisée. Un candidat peut, quant à lui, déposer une protestation (protest) contre le résultat d’une élection s’il estime qu’un manquement à la procédure a eu lieu et que celui-ci a pu influer sur le résultat du scrutin.

Sur le plan personnel, ce qui m’avait le plus intéressé dans cette expérience était la coopération entre Démocrates et Républicains, ainsi que le désir commun d’organiser le scrutin à l’échelle locale dans un esprit bipartisan. Cette coopération s’inscrit souvent dans le travail minutieux de la gestion électorale. Avant de scanner des bulletins de vote, Démocrates et Républicains doivent confirmer que le conteneur du scanneur est vide, et confirmer ce fait par signature. Si un électeur a fait une erreur sur un bulletin (par exemple, en cochant deux cases là où un seul vote est permis), Républicains et Démocrates doivent déterminer ensemble « l’intention de l’électeur ». Les clés USB utilisées pour les scanners sont soumises à une rigoureuse chaîne de contrôle. Il arrive aussi que le travail des conseils électoraux soit très politisé. Ceux-ci peuvent ainsi déplacer un bureau de vote s’ils estiment que son emplacement favorise trop le parti minoritaire, ou tenter d’annuler certaines catégories de bulletins. Si le conseil auquel j’ai pris part n’a pas rencontré ce type de problèmes, il faut noter que l’organisation complexe et détaillée de ces conseils, la transparence de la plupart de ses actions et sa composition bipartisane permettent généralement d’éviter les abus majeurs. Surtout, ces conseils illustrent le caractère fortement décentralisé de l’organisation des élections aux États-Unis. Tout effort pour corrompre ce processus à grande échelle devrait nécessairement passer par des dizaines – voire des centaines ou des milliers – d’instances locales.

Le rôle de la Cour suprême

De plus, le système d’organisation des élections, qui accorde une place prépondérante aux États en la matière, est généralement reconnu et soutenu par les tribunaux, en particulier par la Cour suprême. Cela ne signifie pas pour autant que la Cour suprême soit dépourvue de philosophie judiciaire, ni que ses décisions soient sans effet sur les élections. Les Républicains ont en effet choisi six des neuf juges de la Cour suprême et, surtout au niveau fédéral, une jurisprudence conservatrice prédomine. Cette situation est souvent avantageuse pour les candidats Républicains, mais elle reste à l’intérieur du cadre de l’État de droit. Il se peut que des décisions de la part des tribunaux bénéficient aux Républicains, mais ces bénéfices sont légaux. Ces décisions n’incarnent donc pas un basculement vers l’arbitraire.

Certes, d’un point de vue strictement juridique, il y a pour les candidats Républicains de ces dernières années de quoi se réjouir. Les décisions les plus significatives ont concerné le gerrymandering ; pratique qui consiste à tracer les circonscriptions électorales d’une manière qui est favorable à son propre camp, ou défavorable pour le camp adverse. En avril dernier, la Cour suprême a sapé une des dispositions clés du Voting Rights Act de 1965 ; l’une des mesures phares du mouvement pour les droits civiques. Cette décision a rendu désormais plus difficile la possibilité de traduire en justice une carte électorale suspectée de minimiser les voies électorales d’une communauté noire. Elle a encouragé plusieurs États à redessiner leurs circonscriptions électorales avant les élections de mi-mandat, alors que cette opération s’effectue généralement au début de chaque décennie, juste après le recensement. En 2019, la Cour avait déjà stipulé que si l’utilisation du gerrymandering à des fins partisanes était contraire à la démocratie, elle n’avait aucun critère pour décider de ce qui serait une représentation correcte des deux partis et qu’elle devait dès lors s’abstenir de décisions politiques. Certains États gouvernés par les Démocrates ont riposté avec leur propre gerrymandering. Les experts calculent que l’avantage que les Républicains risquent de tirer de cette stratégie s’élève entre deux et dix sièges ; et ils ne sont même pas certains de remporter les sièges qu’ils ont créés uniquement pour les garder entre les mains de leur parti.

Mais la prédominance d’une jurisprudence conservatrice en matière de droit électoral ne signifie pas pour autant l’abandon de toute forme de normativité. Rappelons que les conservateurs ont longtemps protesté contre la constitutionnalité des mesures de régulation du New Deal – qu’ils considéraient comme outrepassant les pouvoirs accordés à l’État fédéral par la Constitution –, ou de l’arrêt Roe v. Wade, qui autorisa le droit à l’avortement (qu’ils considèrent comme ayant inventé un « droit à la vie privée » qui ne serait mentionné nulle part dans la Constitution). En 2020, les tribunaux ont largement rejeté les procès intentés par Trump et ses partisans concernant l’issue du scrutin présidentiel.

La prédominance d’une jurisprudence conservatrice en matière de droit électoral ne signifie pas pour autant l’abandon de toute forme de normativité.

Quand le Texas a tenté d’invalider les résultats du Wisconsin, du Michigan, de la Géorgie, et de la Pennsylvanie – un acte choquant d’un point de vue démocratique – la Cour suprême a déclaré, en toute solennité, que le Texas n’était pas en qualité d’agir. En 2023, quand la législature à majorité républicaine de la Caroline du Nord a soutenu que le droit des États à organiser leurs propres élections était si absolu qu’il n’était sujet à aucune surveillance judiciaire, la Cour suprême a fermement rejeté cette thèse. On peut dire ce que l’on veut de l’orientation fortement conservatrice de la Cour, celle-ci n’aboutit pas à une remise en cause des élections et de leur caractère démocratique.

Des fraudes électorales qui ont peu de chance d’aboutir

Bien sûr, les irrégularités électorales et des cas de tricherie éhontée existent. Les Texans connaissent bien l’histoire de l’élection sénatoriale de 1948, quand, lors de la soirée électorale, un certain Lyndon Johnson traînait derrière son adversaire, avant que plus de 200 voix ne soient trouvés par magie dans l’ « urne 13 » d’un comté perdu. Quant aux résultats de l’élection de 1876, ils étaient plus ou moins ignorés au profit d’une négociation politique qui a laissé le candidat républicain remporter le scrutin à condition que les armées du Nord se retirent du Sud occupé. En septembre dernier, le New Jersey a reconnu qu’entre 2023 et 2024, une erreur administrative a permis à 6 000 immigrés non citoyens de s’inscrire sur les listes électorales, dont 400 ont pu voter.

Mais ces cas sont relativement rares, et il ne faut pas les confondre avec les lois tristement « légales » qui ont longtemps refusé aux Noirs le droit de voter sous le régime Jim Crow. Il n’est pas impossible que quelqu’un entreprenne de renverser les résultats d’une élection. Mais quitte à suspendre l’ensemble des lois en vigueur, une telle entreprise nécessiterait une coordination extrêmement complexe, passant par la mise au pas d’un nombre important des 10 000 instances électorales du pays. Rappelons qu’Alexis de Tocqueville avait parfaitement compris ce fait quand, dans De la démocratie en Amérique, il méditait sur ce qui tempérait la tendance des États-Unis vers le despotisme : il soulignait justement le manque de « centralisation administrative ». Si « les goûts et les instincts » du despotisme existent chez les Américains, le pays « manque encore des instruments les plus perfectionnés de la tyrannie ». Sans administration centralisée, « le despotisme peut être très lourd sur un point, mais il ne saurait s’étendre à tous  ». De même, le tournant conservateur de la justice s’appuie sur une haute idée de l’État de droit ; et une qui se méfie des tyrannies, d’autant plus que les conservateurs assimilent souvent la tyrannie avec le progressisme.

Sans doute Trump se permettra des piques de colère si – comme c’est fort probable – il n’obtient pas les résultats qu’il espère. Mais que peut-il faire au juste ? Certaines actions récentes en donnent une idée. Mais elles montrent, avant tout, à quel point la porte administrative à travers laquelle il doit passer pour soutenir ses propos extravagants est étroite. Le président a bien commencé en essayant de limiter la capacité des États à envoyer (et recevoir) des bulletins par courrier. Pour le faire, il a dû s’appuyer sur une interprétation baroque de ses droits en tant que responsable des postes. Finalement, la Cour suprême n’a pas accepté son raisonnement ; pas sur le fond, mais parce qu’il proposait ce changement à un moment où les États avaient déjà commencé à envoyer les bulletins aux électeurs.

En Alaska, il a intenté un procès pour demander l’annulation de l’élection si la candidate sénatoriale démocrate remportait le scrutin, parce que le candidat républicain Dan Sullivan est doublé d’un autre candidat surnommé « Dan Sullivan ». La plainte, qui n’est pour le coup pas absurde, semble par ailleurs confirmée par les dernières révélations du New York Times1. Mais les critères requis pour qu’une telle accusation soit valide sont considérables et ne peuvent probablement pas être considérés avant l’annonce des résultats. Enfin, en Californie, le département de justice fédéral a fait un procès pour déclarer 20 000 bulletins envoyés par courrier invalides parce qu’ils appartiendraient à des non citoyens. Pour le moment, les tribunaux rejettent l’argument fédéral ; encore faut-il rappeler que 20 000 bulletins ont peu de chance d’être déterminants dans un État aussi démocrate que la Californie.

Trump est-il disposé à se plaindre des résultats du 3 novembre ? Sans doute. A-t-il les moyens de faire quelque chose ? C’est beaucoup moins évident. Il peut intenter des actions en justice, mais, dans le domaine électoral, ces démarches judicaires ont peu de chance de porter leurs fruits. Et il a très peu de pouvoir direct sur le dispositif électoral. Le président peut bien crier haut et fort, le système électoral saura très bien l’ignorer en allant bon train.

• 1. Kellen Browning, “Inside Democrats’ Secret Effort to Stack Alaska’s Ballot” [en ligne], New York Times, 28 octobre 2026. En s’appuyant sur des documents internes de la campagne de la candidate Démocrate en Alaska, le journal révèle que les Démocrates auraient bel et bien recrutés le second « Dan Sullivan » pour faire obstruction au camp républicain.