La Dette Sociale de la France. 1974-2024 de Nicolas Dufourcq
Comment préserver le cœur de notre contrat social sans laisser dériver les dépenses1 ?
Nicolas Durfourcq, pourtant directeur expérimenté de la Banque publique d’investissement, avoue : « J’ai souhaité écrire une histoire de la dette, car je n’y voyais pas clair moi-même ». Il faut dire que les biais cognitifs sont nombreux. Il y a le biais générationnel, car la dette sociale est un sujet relativement récent : lorsque la Sécurité Sociale a été créée, en 1945, l’idée de solidarité active excluait la notion de dette, les prestations de l’année étant systématiquement couvertes par les contributions de l’exercice. Vient ensuite le biais politique ou idéologique : face à une dette publique atteignant désormais 3346 milliards d’euros (114% du PIB) et à un déficit des comptes publics annuels égal à 5, 4% du PIB en 2025, certains ne s’en remettent qu’à l’accroissement des recettes tandis que d’autres ne jurent que par la réduction des dépenses. Enfin, un mélange d’ignorance et de mauvaise foi fait comme si les dépenses publiques étaient incompressibles, qu’elles correspondent aux indispensables fonctions régaliennes de l’État ou au financement de nos précieux Services Publics. Il n’est jamais question d’un troisième étage qui a pourtant formidablement gonflé : celui des prestations sociales et des transferts sociaux.
Bien sûr, le sujet est délicat, mais il supposerait justement que l’on fasse preuve de transparence. Les comptes de l’État, des collectivités territoriales et des institutions spécialisées sont fortement enchevêtrés ; la loi de financement de la Sécurité Sociale de 1996 se voulait justement un progrès de transparence en ce sens. Mais il n’existe pas de comptes consolidés ! Les écritures croisées, les transferts et les compensations se sont pourtant accumulés. Et c’est cet indispensable effort de réconciliation comptable qu’engage le livre de Nicolas Dufourcq.
Les résultats sont impressionnants. Sur un montant de dépenses publiques supérieur à 1600 milliards d’euros, les prestations de protection sociale en représentent plus de la moitié. Chaque année, les dépenses publiques représentant 57% du PIB, ces transferts pèsent entre 25 et 30% du PIB, et, sur la dette totale de 3346 milliards, « 2000 milliards au minimum sont des prestations sociales versées depuis 40 ans à crédit ». 2000 sur 3346, environ les deux-tiers !
De surcroît, le vieillissement de la population va inexorablement accroître les dépenses de retraite et de santé, alors que le ralentissement continu de la croissance va limiter la progression des ressources pouvant les financer. Est-ce une raison de se précipiter ? L’auteur ne s’y sent pas autorisé. Mais, face au lamentable fiasco de la récente réforme des retraites, on peut constater que l’approche technocratique est la pire des méthodes. La priorité, c’est le débat, afin d’établir ensemble les voies d’un équilibre. C’est ce à quoi le livre entend contribuer, en s’attachant à la question : comment en est-on arrivé là ?
Dufourcq narre alors la succession des décisions gouvernementales depuis 1969, et montre comment les différentes familles politiques ont certes gouverné selon des partitions variées mais avec, in fine, une même musique : celle d’une progression croissante de la dette sociale. Si jusqu’à la fin des années 1960 le système social garantissait d’abord la sécurité, une profonde coupure intervient alors qui le pousse à privilégier l’indépendance, facilitant une nouvelle étape vers l’individualisme. C’est la finalité même des dépenses sociales qui change alors de nature. Lorsque la Sécurité Sociale naît, l’espoir est de tourner la page des débordements et de développer une économie « enchâssée » dans le social, selon le mot d’ordre « de chacun selon ses moyens, à chacun selon ses besoins ». Il ne s’agissait pas d’une pure redistribution au sein de la population puisque, dès l’origine, une part importante des cotisations était supportée par les entreprises. Mais ce n’était pas incohérent dans une société où le travail constituait le pivot central de l’articulation entre l’économique et le social. La fatigue et les accidents du travail fondent le besoin d’assurance-maladie ; l’exploitation du salariat impose la compensation des retraites ; l’insécurité et le chômage appellent un mécanisme d’assurance et de solidarité. Quant aux entreprises, elles n’étaient pas toutes sorties sans taches de l’Occupation. Qui aurait osé, à l’époque, s’opposer à leur mise à contribution ?
Vingt-cinq ans plus tard, le paysage est tout autre. L’heure est à la Grande Divergence entre les logiques du social et de l’économique. Sur le plan social, la dynamique est à l’extension des droits. Dès la présidence de Giscard, et relayée par Simone Veil et René Lenoir, l’action publique s’adresse aux « exclus », aux handicapés, au filles-mères, aux parents isolés. Avec Mitterrand, l’éventail des prestations sociales va encore s’accroître ; et Jacques Chirac ayant été élu sur le thème de la fracture sociale, l’extension de la protection sociale ne fléchit pas vraiment.
Tout cela a un coût, au moment même où l’économique part dans une tout autre direction. La vague libérale qui inspire les gouvernements anglo-saxons dès les années 1980 (Thatcher, Reagan) se répercute en France, où les entreprises commencent à affirmer que ce n’est pas à elles de payer la note. Au nom de la compétitivité, elles protestent contre le poids croissant des charges sociales.
En novembre 1990, Michel Rocard instaure donc la Contribution Sociale Généralisée, qui taxe tous les revenus, plus seulement ceux du travail, et permet de renflouer les budgets de l’État et de la Sécurité Sociale. Était-ce suffisant ? Pas vraiment. En 1998, Ernest-Antoine Seillière prend la tête du Medef et engage le projet de « refondation sociale », dans le but de remettre à plat la protection sociale et décharger les entreprises de tout ce qui ne relève pas directement d’elles. Ce projet inspirera Nicolas Sarkozy et son institution d’une TVA sociale, mesure abolie par François Hollande dès son arrivée à l’Élysée ; mais celui-ci, suite au rapport Gallois, poursuivra à son tour l’allègement massif des cotisations sociales à la charge des entreprises. L’accélération de la désindustrialisation et la montée du chômage ont vaincu les dernières résistances : les politiques peuvent continuer de faire du social ; mais ce n’est définitivement plus aux entreprises de payer !
En conclusion, Dufourcq énonce l’objectif de « trouver progressivement près de 180 milliards d’euros d’économies annuelles, soit 10% de nos dépenses ». Les neuf pistes développées n’ont pas pour but de mettre à bas l’État-providence français, mais d’agir pour le préserver, en retrouvant « le courage de dire non à la demande sociale ». Cependant, trois paradoxes méritent d’être analysés si l’on voulait aller plus loin dans le traitement de la dette sociale auquel nous invite l’auteur.
En premier lieu, des 50 acteurs interrogés pour éclairer son propos, aucun n’est entrepreneur, l’auteur affirmant d’ailleurs que « le dynamisme des acteurs économiques ne parviendra pas, avant de nombreuses années, à changer les équilibres fondamentaux des masses gigantesques manipulées par la protection sociale ». Vraiment ? Combien de temps a-t-il fallu à l’Allemagne et au Japon pour se relever de la guerre, à la Chine pour devenir la première puissance économique mondiale, ou encore à la France pour passer de l’effondrement de 1870 à la « Belle Époque » où Paris était reconnu comme la capitale du monde ?
Deuxièmement, sa chronologie néglige les politiques d’allègement des charges sociales, pourtant le principal facteur du gonflement de la dette sociale. Au départ, en 1993, l’idée portée par Martine Aubry était de lutter contre la montée du chômage, avec un allègement de charges sur les bas salaires du seul secteur non-marchand. Le patronat s’y opposant au nom de la compétitivité et de l’emploi, les « allégements Fillon » de 2003 baissent les charges sociales pour tous les salaires inférieurs à 1, 6 fois le SMIC. Le cadre pour des ajustements de plus en plus coûteux est alors posé, avec le CICE en 2013 et le Pacte de responsabilité en 2015, avant que le système des allègements de charge soit rationnalisé et pérennisé jusqu’à 1, 6 fois le SMIC. Outre leurs coûts faramineux, ces mesures se traduisent par des effets pervers monumentaux dont une « smicardisation » croissante de la population active, avec deux conséquences. La constitution d’un cercle vicieux d’abord, où les inégalités salariales s’accroissent fortement et où il faut un système de redistribution de plus en plus coûteux pour que l’on revienne à des écarts socialement acceptables. Ensuite, la défavorisation des industries exportatrices et d’une économie à haute valeur ajoutée, compatible avec un haut niveau de protection sociale.
Ces remarques ne sont pas un refus d’une politique de l’offre qui serait bien pensée. C’est là le troisième paradoxe d’un livre qui entend promouvoir la lucidité et le pragmatisme, mais qui bute sur la nécessité d’une clarification conceptuelle. On est ainsi tenté de mettre chaque camp devant ses contradictions : alors que les politiques de protection sociale se sont étendues et diversifiées, comment de nombreuses voix de progrès ont-elles pu se reconnaitre dans le vocable unificateur, réducteur et consumériste de « politiques de la demande » ? Le contexte de la mutation numérique, du dérèglement climatique, de l’explosion démographique, des nouveaux rapports de force géostratégiques interdit de se désintéresser à une politique de l’offre – à la condition, bien sûr, que ce soit une vraie politique d’offre au sens global, c’est-à-dire fondée sur des prospectives partagées et qui aident à se projeter dans un monde en profond bouleversement. Résorber la dette sociale, oui ; escamoter le social, non, certainement non !
- 1. Une version plus longue de cette note de lecture est apparue sur La Grande Conversation, revue en ligne du think tank Terra Nova, le 8 décembre 2025.