La diplomatie transactionnelle de Trump dans les Balkans Occidentaux : une « bonne affaire » pour qui ?

Le retour de Donald Trump à la Maison Blanche représente un changement géopolitique majeur, avec de profondes implications pour l’Europe en général et pour les Balkans occidentaux en particulier. Cette région, marquée par des conflits non résolus et des régimes hybrides, risque la déstabilisation.

Le politologue américain Joseph Nye, connu pour son concept de soft power, a qualifié la politique étrangère de Trump de politique « transactionnelle, à somme nulle1 », qui met l’accent sur les gains immédiats plutôt que sur la vision stratégique à long terme. Cette approche remet en cause le multilatéralisme qui structure l’ordre mondial depuis 1945. Dans cette « ère transactionnelle2  », les alliances deviennent fragiles : des partenaires peuvent devenir des rivaux si les pertes surpassent les bénéfices. Cela conduit à une conception étroite des intérêts nationaux américains, où la diplomatie est marquée par l’imprévisibilité et la primauté de la Realpolitik sur les valeurs démocratiques et les droits de l’homme. Selon Nye, Trump ne croit pas à la démocratie « comme source de soft power des États-Unis3 » – un changement radical de politique, selon lequel les objectifs économiques priment sur le reste.

Avec Trump, il y aura sans doute un affaiblissement de l’Otan, malgré son importance sécuritaire face à l’agression russe en Ukraine. L’augmentation de la contribution budgétaire comme condition préalable posée par le président à une protection effective, affaiblira considérablement la cohésion de l’Alliance. Pour le Kosovo et la Bosnie-Herzégovine, qui sont sous la protection de l’Otan, ou le Monténégro, qui en est membre, il n’y aura plus de secours automatique américain. Une aubaine pour Aleksandar Vučić, le président de la Serbie, Milorad Dodik, président de l’entité Republika Srpska de la Bosnie-Herzégovine, et leurs alliés au pouvoir au Monténégro, qui naviguent entre la Russie et l’Occident et qui ont cultivé des alliances fluctuantes, échangeant soutiens et concessions au gré de leurs intérêts. Ils envisagent le second mandat de Trump comme un levier inespéré pour rééquilibrer les dynamiques régionales et pour alléger les pressions européennes.

Aduler Trump : le pari d’Aleksandar Vučić

Aleksandar Vučić, au pouvoir depuis treize années en Serbie, ne cache pas sa volonté de peser sur ses voisins, sinon de les contrôler. Cette volonté d’emprise à l’extérieur s’est accentuée ces dernières années, alors que son régime se voit de plus en plus contesté à l’intérieur. Au Monténégro, le régime serbe a largement contribué à installer au pouvoir ses alliés en 2020, en particulier avec l’aide de l’Église orthodoxe serbe. En Bosnie-Herzégovine, tout en ne contestant pas ouvertement les accords de Dayton, il a maintenu le statu quo afin d’empêcher tout progrès d’intégration et d’unification. Au Kosovo, à travers le parti Lista Srpska (« Liste serbe »), il prône le boycott des institutions. Son alliance avec la Russie (et la Chine) lui a permis de bloquer toute nouvelle reconnaissance internationale ou adhésion du Kosovo aux organisations internationales.

Alors qu’historiquement, les États-Unis sont le pays qui a le plus œuvré en faveur de l’indépendance du Kosovo, le retour de Trump offre une opportunité pour ceux qui la contestent toujours. Vučić attend aussi de la nouvelle administration américaine la levée des sanctions contre la compagnie pétrolière de Serbie (NIS), détenue par Gazprom4, ou contre certains de ses proches, comme Aleksandar Vulin, l’ancien chef de l’Agence de renseignement de Serbie, qui avait été placé en 2023 sur la liste noire du département du Trésor américain pour ses liens étroits avec le Kremlin5. De même pour Milan Radojičić, oligarque du régime et chef de la Lista Srpska au Kosovo qui, avec un groupe paramilitaire, a pénétré en septembre 2023 au nord du Kosovo pour déstabiliser le pays6. Souhaitant tirer profit des négociations à venir entre Trump et Poutine, Vučić a proposé d’accueillir les deux hommes à Belgrade. Il n’exclut pa que l’administration Trump prenne entièrement en main le dialogue entre le Kosovo et la Serbie, potentiellement sous la direction de Richard Grenell, en reprenant le principe d’une partition et d’un échange de territoires, une idée proposée dès les années 1980 par des intellectuels serbes comme Dobrica Cosić et relancée en 2018 par John Bolton, le conseiller pour la sécurité nationale de Trump à l’époque.

Afin de s’attirer les faveurs du président américain, Vučić a accordé des concessions à l’entreprise de son gendre, Jared Kushner, pour la construction d’un hôtel de marque Trump ainsi que d’un complexe résidentiel au centre de Belgrade, à l’emplacement de l’ancien siège du ministère de la Défense, fortement endommagé par les bombardements de l’Otan en 1999. Le contrat prévoit également la pose d’un monument commémoratif en hommage aux victimes de ces bombardements7. À quelques rues de ce site se trouvait, il y a encore peu, une fresque du bourreau de Srebrenica, Ratko Mladić, la plus connue des deux cent cinquante fresques du général qui ornent les murs de la ville8. Cette initiative alimente le récit négationniste de la Serbie sur les guerres des années 1990 et le génocide de Srebrenica. Un nouvel élan a été donné à cette politique avec la création, en juin 2024, d’un Parlement panserbe (Svesrpski sabor), qui a s’est dôté d’un document stratégique, approuvé par les deux assemblées de la Serbie et de l’entité Republika Srpska9. Son but est d’attiser le séparatisme des régions à majorité serbe du Kosovo et de la Republika Srpska en Bosnie-Herzégovine. Cette synthèse « de toutes les formes historiques des projets politiques de la Grande Serbie10 », reprend le concept de « monde serbe » (Srpski svet), construit à l’image du « monde russe » de Vladimir Poutine.

Suite à l’effondrement meurtrier de l’auvent de la gare de Novi Sad le 1ᵉʳ novembre 2024 – un drame ayant coûté la vie à quinze personnes –, le régime de Vučić fait face à une contestation massive sans précédent, menée par la mobilisation des étudiants et de la jeunesse belgradoises. Le gouvernement est accusé d’avoir attribué la reconstruction de la gare à une entreprise chinoise pour un coût largement supérieur aux estimations des experts locaux, évoquant une affaire de corruption impliquant des proches du pouvoir11. La démission du gouvernement serbe, survenue le 28 janvier 2025, n’a pas suffi à apaiser la colère populaire. Si, comme à leur habitude en pareilles circonstances, la Russie a agité le spectre d’une « révolution de couleur » fomentée par l’Otan, et la Chine la menace de « revoir ses investissements » en cas de changement de régime, Washington, qui jusqu’alors n’accordait guère sa voix avec celles de Moscou et Pékin dans ce genre de circonstances, a cette fois-ci également apporté son soutien au régime de Vučić, Richard Grenell n’hésitant pas à qualifier les étudiant descendus dans les rues de « déstabilisateurs », sa déclaration confortant paradoxalement la réthorique complotiste de Vučić, qui accuse les protestataires de suivre un « manuel de la CIA » et de servir des intérêts étrangers12. Ce changement de pied marque une rupture claire avec la politique traditionnelle des États-Unis et laisse entrevoir des perspectives inquiétantes pour l’avenir de la région.

Milorad Dodik ou comment profiter des divisions géopolitiques

Milorad Dodik, président de la Republika Srpska, l’une des deux entités de la Bosnie-Herzégovine, affiche lui aussi ostensiblement son soutien à Trump par le port d’une casquette « MAGA » et en qualifiant sa réélection de « victoire partagée13 ». Dodik espère également une levée des sanctions imposées contre lui en 2017 et 2022 pour corruption et discours sécessionniste.

Dodik n’a en effet cessé de saboter les efforts de construction de l’État de Bosnie-Herzégovine, en bloquant les réformes institutionnelles, et le travail de mémoire et de réconciliation avec l’entité croato-bosniaque. La célébration, le 9 janvier, de la fête nationale de la Republika Srpska – pour célébrer sa création en 1992 avec l’élection de Radovan Karadžić comme président, qui a ensuite mené une politique de nettoyage ethnique contre les Bosniaques sur les territoires occupés – continue d’alimenter le révisionnisme historique. En 2018, Dodik a fait abroger la résolution du Parlement de la Republika Srpska de 2004 qui (la seule jusqu’à présent) avait reconnu le génocide de Srebrenica. En 2021, le haut représentant pour la Bosnie-Herzégovine de l’époque, Valentin Inzko, avait invoqué les « pouvoirs de Bonn » pour criminaliser la négation du génocide14 – une démarche que Dodik a rejetée, contestant à la fois la loi et la légitimité du haut représentant15. Il s’est ensuite opposé à la nomination de Christian Schmidt à ce poste, tandis que la Russie en bloquait l’approbation formelle par le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU).

En mai 2024, sa vaine tentative de bloquer, avec l’aide d’Aleksandar Vučić, la résolution de l’ONU condamnant le génocide de Srebrenica illustre leur détermination commune à réécrire le récit des guerres des années 1990, mais aussi leur échec et leur isolement diplomatique. Dodik et Vučić ne peuvent guère compter que sur la Russie et la Hongrie, seul pays de l’Union euroépenne à voter contre la résolution onusienne, mais un désengagement américain finirait de rendre dysfonctionnel le mandat du haut représentant et faciliterait leurs efforts visant à obstruer l’intégration euro-atlantique du pays, c’est ce que, du moins, à tort ou à raison, espère Dodik.

Le Kosovo : entre incertitudes et pression américaine

Le retour de Donald Trump introduit une incertitude accrue pour le Kosovo, déjà confronté à l’impasse des négociations de normalisation avec la Serbie et à des tensions intenses ces dernières années. L’affaiblissement flagrant de la cohésion des pays occidentaux suite aux premières mesures de Trump pourrait avoir d’importantes conséquences sur le pays.

L’une des questions importantes de la campagne législative qui vient de se terminer a été de savoir comment se positionner dans ce nouveau contexte géopolitique. Le Premier ministre kosovar en place, Albin Kurti, s’est trouvé conforté avec 41% des voix en faveur de son parti Vetëvendosje, sans toutefois obtenir une majorité suffisante pour former seul un nouveau gouvernement. Il a essayé de capitaliser sur sa politique d’extension de la souveraineté nationale au nord, où se trouvent les régions à majorité serbe frontalières de la Serbie. L’opposition a attaqué Kurti sur la dégradation des relations avec les alliés du Kosovo, en particulier les Américains, qui n’ont pas caché leurs désaccords avec cette politique. L’émissaire de Trump, Richard Grenell, a publié quotidiennement des messages sur le réseau X, cherchant à discréditer Kurti et son parti, les accusant d’être des radicaux de gauche anarchistes16. Grenell a également spéculé sur les liens financiers douteux entre le gouvernement Kurti et des « ONG de gauche » par l’intermédiaire de USAid, que Trump vient de bloquer. Des accusations infondées, d’autant plus que, depuis 1999, USAid a financé pour un milliard de dollars des projets en grande partie destinés à aider les communautés marginalisées, la réforme du système judiciaire ou encore les secteurs de la finance et de l’énergie17. Certains messages de Grenell ont été repris par Donald Trump Jr., le fils du président américain, avertissant les électeurs kosovars du risque d’isolement de leur pays en cas de la victoire de Vetëvendosje. Les principaux partis d’opposition (PDK, LDK et AAK) ont utilisé les déclarations de Grenell pour traiter Albin Kurti d’« anti-américain », une étiquette préjudiciable dans l’opinion.

Le Parti démocratique du Kosovo (PDK), issu de l’ancienne Armée de libération du Kosovo (UÇK), espère que Trump et Grenell pourront porter un coup fatal aux Chambres spécialisées du Kosovo, le tribunal international où sont actuellement jugés leur leader historique et ancien président du Kosovo, Hashim Thaçi. L’ancien procureur en chef de cette juridiction, Jack Smith, qui a finalisé l’inculpation des anciens chefs de l’UÇK, est honni par Trump, car c’est lui qui a également dirigé les affaires judiciaires fédérales à son encontre. Richard Grenell n’a pas cessé de considérer les accusations de Jack Smith contre les dirigeants de l’UÇK comme « fausses »18. En juillet 2024, après la décision de la cour d’abandonner les charges portées par Smith contre Trump, il a aussitôt après déclaré : « Le dossier de Jack Smith contre Trump s’effondre. C’est votre tour, Hashim Thaçi19. » Les Chambres spécialisées du Kosovo sont financées en grande partie par l’Union européenne et, par conséquent, ne sont pas dépendantes financièrement des Américains, mais d’éventuelles sanctions pourraient toucher le Bureau du procureur spécialisé, dont la procureure en chef est américaine. Ces Chambres pourraient être affectées davantage si l’administration Trump imposait des sanctions contre son personnel et leurs familles, semblables à celles imposées récemment contre la Cour pénale internationale. Dans ce cas, cette démarche irait à l’encontre des intérêts de la Serbie, qui a beaucoup misé sur la condamnation des anciens chefs de l’UÇK dans le but d’affaiblir l’État du Kosovo20.

Une autre préoccupation majeure tient à la présence des troupes de l’Otan. Certains craignent que l’hostilité de Grenell envers Kurti et la politique de la nouvelle administration débouchent sur un retrait, qui permettrait à la Serbie de maintenir la pression par des incidents récurrents à la frontière. L’incursion de paramilitaires serbes en septembre 2023 n’aurait pas pu être stoppée sans la coordination des forces de police kosovares avec les troupes de l’Otan, qui ont joué un rôle essentiel pour éviter l’escalade et empêcher une réplique de l’armée serbe, massée à la frontière immédiatement après l’incident21. Le spectre d’une éventuelle déstabilisation du Kosovo dépendra également de l’évolution des annexions territoriales en Ukraine par la Russie, qui pourrait encourager la Serbie à suivre le même modèle avec le Kosovo.

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Le désengagement américain annoncé de l’Europe créera un vide encore plus important dans les Balkans occidentaux, qui dépendent fortement des États-Unis pour leur sécurité. C’est la raison pour laquelle il revient à l’Union européenne, l’autre acteur engagé dans la région, de combler ce vide éventuel. Pour y arriver, elle doit incarner un leadership volontariste, combinant présence militaire, exigence de conditionnalité et promotion de réformes, pour stabiliser les Balkans et affirmer sa crédibilité en tant qu’acteur géopolitique cohérent22. Le manque d’une armée européenne rend la tâche sécuritaire difficile, même si en Bosnie, l’EUFOR, qui a remplacé la SFOR et qui fonctionne dans le cadre de l’Otan, constitue une force exclusivement européenne depuis 2004. Un dispositif similaire pourrait être adopté au Kosovo en cas de retrait américain. Cela dissuaderait la Serbie de faire des intrusions sur le territoire du Kosovo. Cela réduirait aussi une pression éventuelle de l’administration Trump pour que le Kosovo accepte un accord avec la Serbie qui pourrait lui être préjudiciable, semblable à celui que Grenell avait préparé en 2020 et qui prévoyait un échange territorial. Il revient à l’Union européenne de continuer à pousser les Balkans occidentaux vers la démocratisation, en promouvant une stratégie claire qui maintiendrait la Russie et la Chine à distance. Entretemps, ces pays devront naviguer dans cette incertitude en adoptant une diplomatie pragmatique afin de préserver la paix et la sécurité face aux manœuvres géopolitiques interieures et extérieures de la région, tout en maintenant tant bien que mal un dialogue stratégique avec Washington.

• 1. “Defending America, Donald Trump’s way”, The Economist, 23 décembre 2017, p. 12, cité dans Joseph Nye, “The Rise and Fall of American Hegemony from Wilson to Trump”, International Affairs, vol. 95, n^o 1, 2019, p. 70.
• 2. John Plender, “The world was going transactional long before Trump”, Financial Times, 6 février 2025.
• 3. J. Nye, article cité.
• 4. Milica Stojanovic et Katarina Baletic, “Russia Must Withdraw from US-Sanctioned Oil Firm, Serbian President Says”, Balkan Insight, 10 janvier 2025.
• 5. “Šta se zna o američkim sankcijama Vulinu?” [en ligne], Radio Slobodna Europa, 12 juillet 2023.
• 6. “Direktno optužio Kurtija za zločin protiv čovečnosti!”, Republika, 8 février 2024. Voir aussi Joël Hubrecht et Anton Vukpalaj, « Le Kosovo en ébullition », Esprit, juillet-août 2023.
• 7. Eric Lipton, “New Luxury Hotel in Serbia Will Be a Trump-Kushner Joint Project”, The New York Times, 25 janvier 2025.
• 8. Tamara Ilić et Mateja Beljan, “Prekrečen mural Ratku Mladiću u Njegoševoj” [en ligne], Telegraf, 1^er novembre 2023.
• 9. A. Ku, “Ovo je tekst deklaracije usvojene na ‘svesrpskom saboru’, sastoji se od 49 zaključaka” [en ligne], Kilx, 8 juin 2024.
• 10. “Halilović: The ‘Sabor’ Declaration is a Synthesis of all Historical Forms of Political Projects in Greater Serbia” [en ligne], Sarajevo Times, 21 juin 2024.
• 11. Tom Nicholson, “Serbia charges 13 in railway station tragedy, critics allege cover-up” [en ligne], Politico, 30 décembre 2024.
• 12. Sur ces déclarations, voir : “Daily protests are rattling Serbia’s leader. What started them?”, Independent, 31 janvier 2025. 
• 13. “Dodik slavi Trumpovu pobjedu, zapjevao uz harmoniku i poručio: ‘Ovo je i naša pobjeda’” [en ligne], Dnevnik, 6 novembre 2024.
• 14. “Bosnia’s High Representative Imposes Genocide Denial Ban”, Balkan Insight, 23 Juillet 2021.
• 15. Milorad Dodik Riga Vatru: "Nećemo živjeti u zemlji u kojoj neko na svom sajtu može proglasiti zakon", Slobodan Bosna, 26 juillet 2021.
• 16. Fitim Gashi, “Grenell: Bashkësia ndërkombëtare, e bashkuar kundër Kurtit” [en ligne], Koha Ditore, 3 février 2025.
• 17. Florent Bajrami et Llazar Semini, “Frozen USAID funding strands groups that support marginalized people in the Western Balkans” [en ligne], Associated Press, 6 février 2025.
• 18. “Ekspertët e çështjeve të drejtësisë: Zhbërja e Speciales mision i pamundur” [en ligne], Gazeta Blic, 16 novembre 2024.
• 19. “It’s Hashim Thaçi’s turn” [en ligne], Koha Ditore, 15 juillet 2024.
• 20. Sonja Biserko, “The strategy behind the Serbian government’s support for the Kosovo Specialist Chambers”, dans Aidan Hehir et Fortuna Sheremeti (sous la dir. de), Kosovo and Transitional Justice, Londres, Routledge, 2022, p. 130.
• 21. Massimo Calabrezi, “Inside the White House Program to Share America’s Secrets”, Time, 29 février 2024.
• 22. Toby Vogel, Bodo Weber, “Trump means EU now has 10 weeks to sort its Western Balkans policy”, Euobserver, 8 novembre 2024.