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La guerre du vaccin aura-t-elle lieu ?

novembre 2020

Si aucun vaccin contre la Covid n’est encore disponible, la compétition autour de cette réponse tant espérée fait déjà rage. Le « nationalisme vaccinal », non seulement compromettrait l’efficacité de la lutte contre l’épidémie, mais il aurait des conséquences sociales et géopolitiques qui pourraient mal augurer de la reconstruction du « monde d’après ».

Offres de rachat de laboratoires, polémiques sur la livraison prioritaire à tel ou tel pays des premières doses de vaccins produites, communiqués triomphants sur des résultats encore partiels, mises sur le marché anticipées par quelques gouvernements, tests sous-traités dans des pays tiers, précommandes massives de doses, manipulations de l’information : si aucun vaccin contre la Covid n’est encore disponible, la compétition autour de cette réponse tant espérée fait déjà rage.

La dimension très politique de cette compétition apparaît clairement lorsqu’on remarque que certains gouvernements parmi les plus engagés sont aussi ceux dont la transparence reste douteuse, ou encore qui rechignent aux autres mesures de lutte contre le virus (port du masque, confinement ciblé ou même simplement couverture maladie universelle…) – alors même qu’un éventuel vaccin ne constituera sans doute pas une solution suffisante.

Compétition entre États

Cette compétition concerne d’abord les laboratoires, dans une économie qui exige des investissements importants avec des risques qui ne le sont pas moins. Mais elle concerne aussi les États, au point que le directeur-général de l’Organisation mondiale de la santé a pu mettre en garde contre le « nationalisme vaccinal »1, qui semble pousser les États à être les premiers à découvrir « leur » vaccin. Dans certains cas, ce sont d’ailleurs les laboratoires qui résistent aux pressions gouvernementales pour ne pas accélérer la mise sur le marché de leur vaccin – pour des motifs tant sanitaires que de sécurité juridique.

Or la découverte d’un vaccin ne sonnera pas la fin de cette véritable course. Une fois les derniers essais cliniques validés, les étapes suivantes continueront à se prêter à d’autres formes de compétition entre États : les procédures d’autorisation pour mettre le vaccin sur le marché, la mise en production industrielle, la distribution au vaccin à l’échelle d’une population mondiale de 7, 8 milliards d’habitants, avec des questions tant logistiques que financières.

Ce nationalisme vaccinal ne tourne pas qu’autour d’enjeux de prestige. On a déjà vu les effets de la logique de compétition lors de la première phase de la pandémie, des saisies de cargaison de masques en transit vers un autre destinataire (y compris entre partenaires européens) à l’asservissement du quasi-monopole (temporaire) sur la fourniture de masques par Chine à des fins politiques. S’agissant du vaccin, ces comportements nationalistes pourraient in fine ralentir la mise au point du vaccin, limiter l’impact sanitaire en laissant le virus circuler dans de nombreuses parties du monde (et peut-être muter), devenir un levier dans des jeux géopolitiques d’influence voire de domination, et créer in fine des formes de ressentiment et de tensions. Comme le dit le directeur-général de l’OMS, « la priorité doit être de vacciner certaines personnes dans tous les pays, plutôt que toutes les personnes dans certains pays », que ce soit pour des raisons morales, économiques, géopolitiques ou de santé publique.

Logique de coopération… imparfaites

Certes, la logique de compétition n’est pas la seule en action. Plusieurs acteurs,  dont la France et la Commission européenne, ont mis en place une approche plus coopérative. Elle s’incarne notamment dans l’initiative ACT-A (pour Anti-Covid Tools-Accelerator), sous l’égide de laquelle les pays participants investissent ensemble pour améliorer l’accès aux tests, traitements et équipements existants, pour catalyser la recherche et pour renforcer les systèmes de santé locaux. S’agissant des vaccins plus spécifiquement, le mécanisme Covax a été créé pour renforcer de façon anticipée les capacités de production, mettre en place des acquisitions groupées et agréer des règles de distribution, notamment afin de prendre en compte les pays à bas revenus et à revenus intermédiaires.

Ces efforts, qui visent à faire du vaccin un « bien public mondial », ne règlent cependant pas tout. D’une part, des puissances majeures comme les États-Unis ou la Russie ne participent pas à Covax, et si la Chine l’a finalement rejointe, c’est tardivement et de façon mesurée. D’autres part, le débat sur les règles de distribution, qui devront être à la fois légitimes politiquement et efficaces d’un point de vue sanitaire, est loin d’être simple. Plus largement, l’ambiguïté reste forte. Les États membres de Covax ont eux aussi passé des précommandes directes à plusieurs laboratoires – y compris les Européens. Les États-Unis, bien qu’hors du mécanisme, profiteront quand même des financements puisque les laboratoires américains sont les premiers bénéficiaires. Même dans le cadre de Covax, la distribution des doses ne sera pas strictement égale selon les pays.

Comme le souligne Adam Tooze, les théories du complot entourant le rôle de Bill Gates et de sa fondation soulignent les effets potentiellement délétères de ces débats dans le climat de crise actuel2. Plus généralement, la confiance - dans un vaccin, mais aussi dans tel vaccin plutôt que tel autre, dans les priorités établies pour les premières vaccinations et entre États - sera mise à dure épreuve dans la période qui s’ouvre, comme on le voit avec la réticence de parties importantes de la population à se faire vacciner ou encore avec les échanges entre Budapest et la Commission européenne sur l’opportunité de recourir au vaccin russe malgré le caractère anticipé de sa mise sur le marché.

Quelques leçons

Il est d’ores-et-déjà possible de tirer plusieurs leçons de ces mois de compétition. La fragilité des forces de rappel est sans doute la première. Les institutions internationales, comme l’OMS, restent faibles, surtout lorsqu’elles sont contestées frontalement (par les États-Unis) ou simplement tenues à distance (par la Chine). Alors que des précédents existent – centralisation des achats de vaccins avec le GAVI, exceptions aux règles de propriété intellectuelle à l’OMC, etc. – la logique du « My country first » prospère, qu’elle soit implicite ou explicite.

Ensuite, il peut être délicat d’être une puissance multilatéraliste dans un monde où l’unilatéralisme reste aussi prégnant. En ayant fourni l’essentiel des financements à ce stade, l’Union européenne risque de se retrouver aujourd’hui sur ce dossier comme à l’époque sur le protocole de Kyoto : dans la position d’un leader… qui n’aurait pas de suiveurs. Il ne s’agit pas là uniquement d’un classique dilemme du prisonnier – et cette situation ne trouvera pas une solution simple, même avec une nouvelle administration américaine. Comme l’avait annoncé Ulrich Beck, une société du risque aboutit à des processus de politisation, c’est-à-dire à ce que des points qui apparaissaient comme consensuels deviennent désormais des objets de choix, et donc possiblement de polarisation, voire de conflit3. L’arrivée d’une nouvelle administration américaine représente toutefois une opportunité pour réduire ce risque. 

Un autre facteur intéressant à noter est le rôle des acteurs de la société civile. Le mécanisme Covax découle par exemple de projets et d’initiatives d’abord prises par des institutions comme la Fondation Gates ou le Wellcome Trust. La santé confirme ainsi l’importance de la montée en puissance de la gouvernance « multi-acteurs », où la place prise par les acteurs privés pose d’autant plus question en termes de légitimité politique qu’elle est aussi largement le signe d’un recul des États : la fondation Gates est ainsi désormais le deuxième contributeur au budget de l’OMS, à hauteur de presque 10%4.

Enfin, cette compétition autour du vaccin engage le futur. D’une part, parce que les précédents (SARS, MERS) suggèrent que cette crise ne sera pas unique. On pourrait même anticiper une maladie plus contagieuse, plus létale, voire plus déstabilisatrice (transmissible par l’eau par exemple). D’autre part, parce que le nationalisme et la compétition sapent les fondements d’une politique de santé publique mondiale, a fortiori en matière de prévention : la transparence et la confiance sont au cœur des demandes faites à chaque État pour protéger les autres. Enfin, parce qu’elle augure mal de la capacité à reconstruire un « monde d’après » sur des bases renouvelées, que ce soit en matière de développement (rôle des systèmes de santé primaire), d’économie (prise en compte des externalités, limites du « zéro stock » et de la suppression maximale des surcapacités) ou politique.

 

  • 1. Tedros Ghebreyesus, « Allocution liminaire du directeur général de l’OMS lors du ‎point presse sur la covid-19 », 4 septembre 2020.
  • 2. Adam Tooze, « The World is Winning – and Losing – the Vaccine Race », Foreign Policy, 19 septembre 2020.
  • 3. Ulrich Beck, La société du risque, Champs Flammarion, 528 p., 2006 (1986).
  • 4. Josephine Moulds, « How is the World Health Organisation funded? », World Economic Forum, 15 avril 2020.