L'État entre effacement et réaffirmation. Introduction

Depuis 1945, le nombre d’États reconnus aux Nations unies est passé de 72 à 197. Cet accroissement numérique, qui s’explique par les mouvements de décolonisation et l’éclatement d’ensembles fédéraux (comme l’Union soviétique), suffit à rappeler que la constitution d’une souveraineté étatique aimante toujours les passions nationales. Pourtant, ce succès apparent de l’État cache aussi une érosion, voire une décomposition, de la capacité des pays à construire une puissance publique légitime et efficace. On voit en Amérique latine des « États captifs » de la puissance des cartels de la drogue1 ; on voit, par exemple dans la crise du Sahel, des États évanescents qui, minés par la faiblesse politique, les litiges territoriaux et le terrorisme déterritorialisé, menacent de s’effondrer2 ; on voit, dans le voisinage des États forts, comme la Russie, des pays dont la souveraineté est soumise au chantage économique3. Les « révolutions arabes » témoignent de la difficulté, en Tunisie ou en Égypte, à reconstruire, au-delà des mobilisations démocratiques, un bien commun qui porte remède à la corruption et à la privatisation de l’État.

Mais la situation n’est pas moins contradictoire dans les pays européens de longue tradition juridique, comme la France. L’État y reste l’acteur légitime en dernier recours, comme on l’a vu lors de la crise financière de 2008 : son intervention était nécessaire pour surmonter le blocage des marchés. Mais, dès lors qu’il intervient pour faire fonctionner les échanges, les contradictions de l’économie pèsent sur son autonomie de décision. L’évasion fiscale, favorisée par le dumping européen, limite sa capacité à lever l’impôt. La dette, le déficit et le recours à l’emprunt le forcent à tenir compte des anticipations de la finance. L’austérité budgétaire plombe l’emploi public et relance l’inlassable réforme de ses interventions (avec les partenariats public-privé4 ou la modernisation de l’action publique, Map, qui prend la suite de la révision générale des politiques publiques, Rgpp5). Au final, l’État est appelé à se consolider sur ses fonctions régaliennes essentielles en même temps qu’il est sollicité de toutes parts pour intervenir dans une société traversée de contradictions.

Comment comprendre ce double mouvement contradictoire d’effacement et de réaffirmation de la puissance de l’État ? Il résulte d’une triple mise en cause. La première est territoriale : on constate en effet aujourd’hui une difficulté du territoire à « produire » de la souveraineté ; l’État doit défendre un espace qui lui échappe aussi bien par un démembrement intérieur – par les régions et les revendications d’autonomie (en Belgique, en Espagne…) – que par la construction européenne ou par la mondialisation. Les territoires demeurent mais peinent à faire un espace commun et partagé ; le territoire devient un bien que l’on consomme à travers les services qu’il fournit (demande de sécurité, instrumentalisation de la nationalité, consumérisme vis-à-vis des services publics).

La deuxième difficulté, proprement politique, tient à la capacité de synthèse de l’État. La vie politique, aussi bien en Europe qu’aux États-Unis, tend à se radicaliser. La défiance politique renforce les extrêmes, qui paraissent les seuls discours audibles. L’art du compromis peine à faire se rejoindre des points de vue qui apparaissent de plus en plus inconciliables.

Enfin, c’est la légitimité même de l’État qui est mise en cause : la vision utilitariste et l’exigence d’efficacité mettent ses modes d’action en balance avec ceux des acteurs privés, au point de perdre de vue la spécificité de sa manière d’organiser la coexistence humaine. Il est concurrencé par les acteurs privés qui semblent plus réactifs, plus clairs dans leurs objectifs qui se ramènent à un calcul d’intérêt et n’ont pas à s’embarrasser d’improbables et illusoires synthèses.

Si cette triple mise en cause n’invalide pas la nécessité de l’État, elle affecte profondément la majesté que nous autres, en France, projetions sur lui. C’est précisément à partir d’une vue de l’intérieur que s’ouvre ce dossier, avec un article du vice-président du Conseil d’État, Jean-Marc Sauvé, placé au premier plan pour observer les évolutions de l’État et s’interroger sur ses finalités. Celles-ci sont mises en cause, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur, explique Pierre Hassner, parce que l’État n’est plus le point de conjonction entre un territoire, une communauté, une légitimité et une administration. D’où l’affaiblissement de la capacité de l’État à surmonter les divisions qui déchirent les sociétés. Pourtant, dans ce contexte d’incertitudes, certains États, rappelle Michel Foucher, parviennent mieux que d’autres à formuler des stratégies nationales. Mais ce sont souvent des États autoritaires. Cela veut-il dire que les États démocratiques sont plus désorientés que les autres dans une mondialisation qui redistribue les risques et les chances ?

En ce qui concerne la France, plusieurs chantiers permettent d’observer la réorganisation en cours de l’État. On voit plus précisément, avec Olivier Mongin, les difficultés de l’État à dégager une décision et même une formulation de l’intérêt général dans un dossier particulier comme celui du Grand Paris, où sa capacité d’aménagement et d’anticipation est mise à l’épreuve. Plus largement, montre Francis Ginsbourger, la faculté de donner le sens de l’action publique, par exemple au sein des activités de services publics, déstabilise à la fois les agents de l’État, qui ont l’impression de perdre leur identité de fonctionnaire, et le public, qui n’accepte plus d’être traité à l’ancienne comme un « usager ». Comment reconstruire cette relation ? C’est enfin dans l’économie que l’État a le plus de mal à redéfinir son rôle, comme le montre le débat entre Elie Cohen et François Chérèque. Si l’idée de nationalisation a enflammé les esprits à l’automne 2012, le défi semble moins celui des modes légaux d’intervention que celui d’un projet d’ensemble que l’État modernisateur a su développer dans l’après-guerre, sans suite convaincante pour l’instant. Loin de s’effacer ou de s’imposer au-delà de toute mesure, l’État apparaît finalement au cœur des contradictions de nos sociétés et c’est pourquoi l’effort pour mieux en mesurer les réorganisations aide aussi à éclairer, au-delà de l’analyse des politiques publiques, l’ensemble de notre rapport au politique.