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Photo : Nico Roicke
Photo : Nico Roicke
Dans le même numéro

Chez soi dans l’Europe

À la recherche d’une citoyenneté européenne

janv./févr. 2020

C’est plutôt à une interrogation individuelle, à distance des discours émotionnels, qu’il faut inviter chacun, et en particulier parmi ceux qui sont enracinés, afin qu’il parvienne de lui-même à la conclusion qu’il a intérêt à accorder son consentement et à déléguer son pouvoir à un toit commun qui le reconnaît et le protège.

Les élections européennes de mai 2019 ont vu un rebond de la ­participation[1] et une nouvelle Commission, présidée pour la première fois par une femme, Ursula von der Leyen, s’est installée à Bruxelles après que le Parlement a fait valoir ses droits dans les choix des commissaires européens. On peut choisir d’y reconnaître les signes d’une démocratie transnationale stabilisée qui embrasse la modernité. Cependant, pendant les débats qui ont précédé le scrutin, il est apparu de manière toujours plus tranchée que même après soixante ans d’existence, la légitimité politique de l’Union européenne est remise en cause à chaque crise ou à chaque échéance électorale. À dire vrai, malgré des efforts récents, l’Union européenne ne parvient pas à banaliser sa raison d’être. Les causes en sont nombreuses mais l’une d’entre elles, pour ne pas dire la plus fondamentale, n’est-elle pas que la citoyenneté de cette démocratie à plusieurs peuples ne trouve toujours pas son assise politique ? Même si l’électeur européen commence à intégrer l’enjeu du scrutin, les ressorts d’une citoyenneté à l’échelle du continent demeurent embryonnaires et le citoyen européen n’a pas de vision claire des racines, de l’identité et de la légitimité d’une construction très économique. Il délègue son pouvoir sans appréhender la portée de son vote. Quels sont donc les ingrédients de cette citoyenneté émergente et ceux qui lui permettraient de prendre forme ?

L’Union européenne ne parvient pas à banaliser sa raison d’être.

Les bribes de citoyenneté européenne dans les traités

La citoyenneté civique a une existence réelle et très diverse dans l’Union européenne du fait des nombreux droits (et des possibilités de les faire valoir) qui s’attachent aux quatre libertés fondamentales de circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux. Celles-ci ont été déclinées législativement dans de multiples domaines, notamment éco­nomiques, environnementaux, sécuritaires, technologiques ou scientifiques. Il convient d’y ajouter des droits administratifs à l’égard des insti­tutions communautaires, comme, par exemple, de droit de saisine d’un médiateur ou celui d’avoir accès aux documents administratifs.

Au-delà, une citoyenneté politique – celle par laquelle on accepte d’être gouverné et l’on a la possibilité de participer à l’élaboration de la loi ou à l’exercice de l’autorité – a été progressivement introduite. Mais cette citoyenneté européenne est d’emblée subordonnée au fait que l’Union européenne est une union d’États souverains. C’est en ce sens qu’elle a été conçue comme une citoyenneté de superposition, ou dérivée : n’est citoyen européen que celui qui est déjà citoyen dans un État membre. On n’accède à la citoyenneté européenne que par la nationalité dans l’un des États membres, à laquelle elle s’ajoute.

Parmi les droits politiques, qui complètent ceux énoncés dans la Charte des droits fondamentaux, il convient de souligner le droit de vote puis d’éligibilité aux élections municipales et européennes dans l’État membre de résidence (article 22 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne [Tfue]). Il s’agit cependant d’un droit encore très faiblement utilisé : aux élections municipales françaises de 2014, seuls 278 000 résidents non français étaient inscrits sur les listes électorales. S’ajoutent le droit de pétition devant le Parlement européen (article 24 du Tfue) et le droit d’initiative citoyenne créé par le traité de Lisbonne (article 11 du Tfue), au moyen duquel un million de citoyens issus d’un quart des États membres peuvent inviter la Commission européenne à soumettre un acte législatif à l’Union. À ce jour, seules quatre initiatives sur soixante-quatre ont rempli les conditions nécessaires pour être prises en compte, mais elles ont fait l’objet d’un traitement très partiel par la Commission européenne qui n’est pas tenue de les suivre dans leur intégralité.

Ainsi, si certains éléments de citoyenneté politique européenne existent dans les traités, ils ne sont qu’un complément très parcellaire de la citoyenneté nationale et les quelques droits qui s’y attachent sont peu utilisés. C’est pourtant la base juridique sur laquelle il est espéré que se constitue un corps politique faisant vivre la démocratie de l’Union. À ce jour, cette citoyenneté formelle se révèle insuffisante pour créer un corps politique.

La raison pour racine

S’interroger sur les fondements de cette citoyenneté politique qui dépasse les nations et doit servir à la constitution progressive d’une identité et d’un enlacement de solidarités transfrontières suppose d’accepter la spécificité de ses racines.

Hegel dessine une tendance historique qui voit vaincre, parfois au moyen de combats violents, la liberté de l’être humain. Pour asseoir ses victoires, ce dernier crée les institutions qui permettent de pérenniser ses conquêtes sur l’arbitraire et la contrainte. Les combattants libérateurs deviennent ainsi les citoyens d’un système politique qu’ils se sont choisi et auquel ils s’identifient. Non sans douloureux allers-­retours, les États démocratiques qui composent l’Union européenne sont majoritairement nés de ce type de combats citoyens, révolutionnaires ou libérateurs. Cette causalité intime entre la liberté gagnée et le système qui la gouverne est la racine profonde de la légitimité des institutions, de l’identité et de la citoyenneté qui les fait vivre. Il en résulte une forme de permanence de la légitimité et du consentement au système politique puis à un destin commun qu’Ernest Renan qualifiait de « plébiscite de tous les jours ».

Force est de constater que le fondement des institutions de l’Union européenne ne procède pas des mêmes causalités. Celles-ci ne trouvent pas leur origine dans un combat révolutionnaire, mais sont le résultat d’un calcul de la raison à la recherche d’un antidote aux passions politiques qui ont conduit à l’horreur pendant la Seconde Guerre mondiale. En grossissant le trait, on peut dire que dans un État, la citoyenneté est concomitante aux institutions alors que pour l’Union européenne, les institutions communautaires ont précédé l’émergence d’une citoyenneté européenne qui reste encore largement à bâtir.

En effet, les fondateurs éclairés qui ont forgé les institutions européennes ont très tôt privilégié l’efficacité rationnelle au détriment de la légitimité. Il faut bien dire que cette phase originelle était marquée d’une méfiance de ce à quoi les peuples ont été capables de consentir dans les années 1930. Au pacifiste initial a succédé rapidement l’homo œconomicus qui a bâti des unions douanières, économiques ou monétaires. Au niveau communautaire, la question des valeurs démocratiques et citoyennes ne s’est posée que tardivement tant ces dernières semblaient aller de soi car déjà écrites dans les constitutions des États membres ou, en creux, par opposition au totalitarisme du bloc communiste voisin.

Les fondateurs éclairés qui ont forgé les institutions européennes ont privilégié l’efficacité rationnelle au détriment de la légitimité.

L’explicitation des valeurs politiques et citoyennes communes au sein de l’Union ne se réalisera finalement qu’au rythme des élargissements et de l’accueil de pays débarrassés de leurs dictatures. Ces valeurs ne seront formalisées qu’en 1993 dans les critères de Copenhague, soit trente-six ans après le traité de Rome. Une charte des droits fondamentaux sera adoptée en 2000 pour être intégrée in fine dans les traités actuels. C’est de manière anachronique que ces valeurs sont aujourd’hui présentées par les grands dirigeants de l’Union comme étant « l’essence même de l’Union ». Au bout du compte, les droits fondamentaux contenus dans les traités viennent chapeauter ceux déjà existant dans les constitutions des États membres, qu’ils reproduisent, et l’Union devient ainsi la gardienne de tout l’édifice. Ainsi, pour la première fois de son histoire en 2017 et en 2018, l’Union a utilisé ce pouvoir en ouvrant une procédure de sanction à l’encontre de la Pologne et de la Hongrie, dont les réformes judiciaires menacent l’indépendance de la justice.

Jürgen Habermas relativise la lecture d’une légitimité ancrée dans l’État en affirmant que les notions de citoyenneté et de nation sont associées par un hasard historique et circonstanciel. Pour lui, le lieu où se trouvent les repères culturels, les valeurs communes et les réflexes de protection n’est pas nécessairement celui de la nation. Rien ne détermine que ce point de cristallisation identitaire ne puisse lui être supérieur. Mais dans ce cas, cet espace supranational se doit de fonctionner selon des logiques d’exercice des libertés, de protection des droits et de décision qui aient des racines démocratiques profondes[2]. Tel est son plaidoyer incessant depuis trois décennies au regard des constants transferts de souveraineté qui ont été réalisés au profit des institutions communautaires.

Une citoyenneté à deux vitesses ?

Les institutions et les politiques européennes précédant une citoyenneté européenne vécue, celle-ci demeure le parent pauvre au sein d’un « objet politique non identifiable », comme le qualifiait Jacques Delors.

De surcroît, et de manière vive dans le climat actuel de défiance à l’égard des institutions représentatives, le projet européen n’échappe pas à la critique qui oppose gouvernants et gouvernés. De ce point de vue, les difficultés à intérioriser cette articulation des représentations et des rôles diffèrent peu des débats qui traversent l’histoire de toutes les institutions démocratiques, y compris de celles qui sont issues des révolutions, à l’échelle d’une nation. Aujourd’hui en Europe, la dimension démagogique de cette critique, opposant les élites aux peuples, les cosmopolites à ceux qui demeurent dans leur pays, ou des gagnants à des perdants, est abondamment utilisée par les partis hostiles aux institutions supranationales.

Mais il faut reconnaître que ce débat a une dimension particulière en Europe. La nature transnationale de l’Union européenne crée une forme de fracture qui fait écho à ces oppositions et lui donne un relief propre. Cette fracture trouve sa racine tant dans la logique initiale de la construction européenne que dans les difficultés de perception des avantages et d’identification des citoyens à l’Union.

Concrètement, il existe un écart entre l’analyse avantages/inconvénients, ou droits/obligations, que peuvent faire les citoyens qui traversent leur frontière (les «  nomades  ») et celle que peuvent faire ceux qui ne la traversent pas (les «  enracinés  »). Faire ses études, s’établir, avoir un droit de vote aux élections municipales dans un autre État membre, se déplacer librement et sans avoir à changer de devise, disposer d’une protection consulaire sont autant d’illustrations des vertus de l’Union que le citoyen européen «  enraciné  », qui reste dans son pays, ne mesure pas. Au-delà, de nombreux bénéfices de l’Union se font par voie de transposition et d’application au quotidien par les États membres. La perception que peut en avoir un citoyen européen qui ne quitte pas son pays est donc très indirecte et finalement rarement attribuée aux institutions européennes qui en sont pourtant souvent à l’origine.

À dire vrai, seuls quatre articles dans les traités donnent directement des droits aux citoyens européens. Et parce qu’il s’agissait de favoriser un espace territorial unifié, ces articles ont presque exclusivement pour objet de gommer les effets des frontières pour les citoyens «  nomades  », qui les traversent. Alors que tous sont citoyens au même titre, s’est ainsi progressivement installée l’idée que la construction européenne est destinée à certains plus qu’à d’autres. À ce jour, on note que la symbolique d’appartenance ne fait que renforcer ce sentiment inégalitaire. Ainsi, par exemple, ce sont les passeports qui portent la mention «  Union européenne  » et non les cartes d’identité ; ou encore, il n’est fait aucune mention de l’Union européenne sur les cartes d’électeur alors qu’elles servent à l’élection européenne.

En réalité, un individu possède plusieurs citoyennetés aux intensités diverses qui s’emboîtent comme des poupées russes. En Europe, il est au minimum citoyen de proximité dans sa commune, citoyen régional ou d’un État fédéré, citoyen de son État, puis citoyen européen. Dans chaque cas, il vote pour la désignation de ses élus et d’un exécutif. Le type d’identification et d’affect ressenti ou exprimé diffère (souvent en fonction du poids relatif estimé de son vote) à chaque échelon mais les sentiments ­d’appartenance peuvent se compléter sans nécessairement se contredire. Il demeure cependant des zones de tension comme celle entre l’État et l’Europe, mais elle n’est pas la seule. Des besoins d’ancrage vécus, enracinés et aisément lisibles demeurent pour certains citoyens la clé de leur identité politique et se traduisent par des revendications politiques fortes. Ainsi l’affirmation d’une volonté d’indépendance est-elle récurrente et peut opposer violemment une région, ou un État fédéré, à un État. La volonté d’indépendance de la Catalogne en est l’illustration la plus récente et vient contredire une conception plus plurielle telle que celle des opposants à l’indépendance quand ils soulignent qu’ils possèdent trois ou quatre repères identitaires et ne voient pas l’avantage de s’en voir ôter un. Les Écossais, souhaitant demeurer au sein de l’Union européenne, ne disent pas autre chose.

Un individu possède plusieurs citoyennetés qui s’emboîtent comme des poupées russes.

Les délimitations entre ces divers cercles d’allégeances et d’identification aux diamètres différents sont plus imbriqués qu’il n’y paraît. Ainsi, par exemple, comme les parlementaires européens, les élus municipaux des communes d’Europe le sont par des électorats transnationaux. Certaines listes municipales sont même transnationales. Mais ce lien de proximité avec une citoyenneté européenne de terrain ne fait curieusement l’objet d’aucune mise en valeur.

Dans son ouvrage sur l’avenir de la liberté[3], Michaël Fœssel souligne que Hegel définit l’être libre comme celui qui est « chez soi dans l’autre ». Dans le domaine des institutions politiques et de la vie en commun, cela veut dire que n’est pas libre celui qui a le sentiment d’être étranger au monde qui l’entoure, voire pour qui ce dernier constitue une menace. L’individu éprouve donc fondamentalement un besoin ­d’altérité au monde. Le rôle des institutions doit être de permettre à la fois au sujet, se percevant comme citoyen, de se reconnaître dans ce qui l’entoure et d’être reconnu. Si cela se produit, l’individu et les institutions s’accordent mutuellement sur leurs identités respectives. Dès lors, l’individu se voit reconnu comme une personne juridique aux droits égaux, comme membre d’une communauté affective ; il se regarde alors comme citoyen. Tel doit être le principe de tout approfondissement d’une citoyenneté européenne politiquement vécue, créant le sentiment d’un «  chez-soi dans l’Europe  ».

Le rôle des institutions doit être de permettre au sujet de se reconnaître dans ce qui l’entoure et d’être reconnu.

L’identification à un corps politique

Pour s’identifier, le citoyen a donc besoin de s’approprier le cadre politique et la vision dans lesquelles s’inscrit le projet commun auquel il participe. Or l’Union européenne est un mélange hésitant, résultant d’une tension entre deux modèles politiques distincts d’organisation supra­nationale. Elle est tiraillée entre la vision d’une Europe à vocation univer­saliste d’une part, d’une Europe idiosyncratique de l’autre.

L’Europe universaliste s’est investie d’une volonté d’incarner et de diffuser des valeurs transversales dépassant ses frontières intérieures et extérieures. Elle se fonde sur une culture partagée, issue d’une histoire commune et sur le principe que le commerce lie les destins et rend impossibles les affrontements. Se crée ainsi un espace de circulations sans frontières pour le déploiement d’une économie des réseaux. Cette Europe favorise le cosmopolitisme au sein d’un espace ouvert et toujours prêt à s’élargir. Cette culture de l’expansion géographique et de la diffusion des valeurs universelles se double d’une volonté irrévocable d’intégration toujours plus poussée. Il en résulte un objet politique sans cesse en construction et en mouvement, qui peine à devenir le point de cristallisation d’une identification temporelle et physique.

À l’opposé, l’Europe idiosyncratique se conçoit comme l’addition des valeurs historiques, culturelles, voire civilisationnelles ou cultuelles, qui caractérisent des nations établies sur des territoires circonscrits. Elle se veut une puissance facilement repérable, dotée d’une volonté hégémonique extérieure mais sans hégémonismes intérieurs. L’Europe est ainsi le cumul d’États affirmant leurs intérêts et capables d’échanges libres entre eux. À l’économie des réseaux, elle préfère la constitution de «  champions européens  » équitablement répartis dans les pays de l’Union. Cette vision de la construction européenne est fondamentalement ancrée sur les États qui la composent, ce qui laisse peu de place à l’émergence d’une identification citoyenne dépassant les cadres nationaux.

Ainsi, que ce soit théoriquement dans l’un ou l’autre de ces modèles, ou dans la réalité qui les mélange, les citoyens ne se sont pas coagulés autour d’une même vision pour former un corps politique européen et l’Europe donne aujourd’hui le sentiment de se construire sans telos ni demos[4].

Donner du sens à l’élection européenne

Face à cette absence d’un corps politique transfrontière, donner du sens à l’élection européenne et rendre visible à chaque électeur que son vote pèse à l’échelle du continent favoriserait l’identification à un projet commun.

Mais le chemin est encore long pour que surgisse de manière évidente l’enjeu de cette élection plurinationale. En témoigne l’histoire des paramètres politiques qui ont guidé l’élection parlementaire européenne depuis sa création. Les premières élections ont été fortement marquées par des choix nationaux, motivés par une volonté de faire peser la voix de son pays dans l’hémicycle. Rapidement se sont constitués des partis politiques en miroir des formations politiques nationales afin de donner un choix politique transversal à l’électeur européen en fonction de ses inclinations partisanes. Mais le mode de fonctionnement du Parlement européen, toujours à la recherche de compromis transnationaux et transpartisans, n’a jamais donné un relief perceptible à cet effet miroir. Une opposition gauche-droite frontale n’a que très rarement structuré les votes et les décisions du Parlement. La proposition d’adopter le système des Spitzenkandidaten, les têtes de liste des partis politiques européens qui briguent la présidence de la Commission européenne, visait à concrétiser le choix de l’électeur en donnant un visage à l’Europe. Mais les personnalités choisies sont restées peu connues du grand public et cette proposition n’a guère suscité l’adhésion. De surcroît, pour la désignation d’Ursula von der Leyen, le Conseil a utilisé l’ambiguïté institutionnelle sur le processus de désignation du président de la Commission[5], pour ignorer la proposition politique que présentaient les partis politiques européens aux électeurs. Cela ne favorise en rien l’impression d’un vote qui compte.

Lors de ce dernier scrutin, la mise en scène de l’affrontement entre deux postures politiques a cristallisé le débat autour de l’opposition entre réformistes et nationalistes, l’emploi de ces termes ayant vocation à rassembler des camps. Celui des réformistes, pour qui demain sera mieux qu’aujourd’hui, entendait regrouper les progressistes, les libéraux au sens premiers du terme, qui ont pour objectif d’utiliser l’Europe comme véhicule de progrès économique, social et écologique. À l’inverse, les nationalistes souhaitaient rassembler les courants identitaires et souverainistes aux arguments souvent xénophobes et autoritaires, se qualifiant eux-mêmes d’« illibéraux ». S’il est réducteur, ce choix binaire, alimenté par les déclarations de chefs d’État qui veulent incarner ces postures, a le mérite d’exposer clairement une alternative. À l’heure de la reconfiguration des paysages politiques nationaux, cette dichotomie répondait à la vocation d’une démocratie qui est d’exprimer et de permettre de trancher un conflit fondamental. Cette dramatisation d’un choix politique entre deux visions bien distinctes de l’Europe explique sans doute, d’ailleurs, le rebond de la participation aux élections.

Même avec une meilleure participation, il demeure que la traduction politique du scrutin dans l’exécutif européen relève encore largement de choix non assumés. Ainsi, par exemple, la composition de la nouvelle Commission est un compromis censé refléter les trois partis politiques européens arrivés en tête (Parti populaire européen [Ppe], Parti socialiste européen [Pse], Renew Europe). Pour autant, ces trois partis ne forment pas dans l’hémicycle une majorité de soutien à l’exécutif en place. Alors que ce serait un signe tangible de la portée du vote des citoyens, l’étape d’une élection se reflétant dans une Commission soutenue par un accord majoritaire explicite dans l’enceinte représentative reste à franchir.

Plus profondément, l’impact du vote sur l’orientation des politiques de l’Union reste difficilement lisible par celui qui exprime un choix. En effet, le citoyen national accepte que des domaines de la vie politique en commun relèvent de la loi fondamentale (la constitution) et que d’autres trouvent leur place dans des lois soumises aux changements démocratiques de lignes politiques.

Le déclassement de plusieurs dispositions des traités redonnerait une réelle portée à l’expression des préférences des électeurs européens.

Cette sélection au sein des éléments constitutifs du vivre-ensemble ne s’est pas produite de la sorte dans le cadre de la construction européenne. Le manque de confiance entre États membres a conduit à fixer trop de règles dans les traités eux-mêmes. Il en résulte aujourd’hui que la portée du vote du citoyen européen en est d’autant réduite. Dans de trop nombreux domaines, les choix exprimés lors d’une élection ne permettent pratiquement pas de modifier une ligne politique. En raison de cette mauvaise utilisation de la hiérarchie des normes, des questions clés sont figées dans les traités et leur légitimité en souffre au fur et à mesure que ces rigidités se manifestent. Ainsi, les règles budgétaires attachées à l’euro sont issues d’une négociation entre États membres, suivie d’une ratification au sein d’un ensemble plus vaste de dispositions des traités, et non d’une délibération législative, comme cela est le cas dans une loi de finances nationale. Les mesures budgétaires européennes sont ainsi quasiment figées car une modification des traités supposerait toutes les impossibilités d’une ratification à l’unanimité des États membres. En fin de compte, lu en contraste des transferts croissants de compétences au niveau communautaire, cet état de fait alimente l’idée d’une Europe des politiques sans politique, alors que les États seraient devenus des lieux politiques sans politiques. Le déclassement de plusieurs dispositions des traités, afin qu’elles relèvent de la loi européenne, et donc de la volonté démocratiquement changeante du Parlement européen, redonnerait du poids à l’élection des parlementaires européens et une réelle portée à l’expression des préférences des électeurs européens.

Sentant les dangers du populisme croissant, nombreux sont ceux qui souhaitent convaincre les citoyens que l’Europe est le seul salut de paix, de prospérité et de stabilité. Mais cette démarche rencontre aujourd’hui une écoute sceptique de la part de générations qui n’ont pas connu la guerre ou de ceux qui acceptent mal d’être mis en face d’un choix quasi unique. C’est plutôt à une interrogation individuelle, à distance des discours émotionnels, qu’il faut inviter chacun, et en particulier parmi ceux qui sont enracinés, afin qu’il parvienne de lui-même à la conclusion qu’il a intérêt à accorder son consentement et à déléguer son pouvoir à un toit commun qui le reconnaît et le protège. Cela peut être obtenu par une participation plus réelle des citoyens européens à la définition et à la vie démocratique changeante d’un projet commun, vecteur d’identification et d’acceptation de solidarités transfrontières. Il faut donner plus de sens à l’élection parlementaire européenne, seul rendez-vous direct entre les citoyens et l’Union, mais surtout une portée politique plus concrète et visible aux votes exprimés par des citoyens qui aspirent à se reconnaître comme semblables.

 

[1] - En 1979, dans une Union européenne composée de sept États membres, la participation avait atteint 62 % pour se dégrader par la suite de manière constante et n’être plus que de 42 % en 2014 dans une Union à vingt-huit États membres. En mai 2019, la participation a atteint 51 %.

[2] - Alexandre Dupeyrix, «  Quelle finalité pour l’Union européenne ? Habermas et le concept de démocratie transnationale  », Allemagne d’aujourd’hui, vol. 207, no 1, 2014, p. 170-180.

[3] - Michaël Fœssel, L’Avenir de la liberté. Rousseau, Kant, Hegel, Paris, Presses universitaires de France, 2017.

[4] - Jean-Louis Bourlanges, «  Qu’est-ce que l’Union européenne ?  », esprit.presse.fr, mai 2019.

[5] - Sébastien Maillard, «  Suffrages et marchandages à la Commission  », Esprit, octobre 2019.

Fabrice Demarigny

Fabrice Demarigny est docteur en sciences politiques, avocat en droit européen et spécialiste des marchés financiers.

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