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Après le Brexit, quelle union pour l'Europe ?

février 2017

Il était clair que l’Union européenne serait différente à l’issue du vote des Britanniques sur leur appartenance à l’Union le 22 juin 2016. Les deux scénarios (Brexit ou Bremain) comportaient des effets structurels de nature à changer le mode de fonctionnement de l’Union et à interroger les fondements du projet susceptible de convaincre les citoyens de 27 ou 28 États membres de mettre leur avenir en commun. Au matin du 23 juin, c’est le choix le plus radical qui l’a emporté, entraînant un mouvement tectonique dont l’essentiel des secousses, tant pour le Royaume-Uni que pour l’Union européenne, est encore devant nous.

Une plaie encore ouverte

Il est encore trop tôt pour saisir de façon définitive les raisons qui ont conduit une majorité de Britanniques à souhaiter un Brexit. On notera cependant que c’était la première fois qu’un parti politique « de gouvernement » (le Parti conservateur) d’un État membre posait clairement par référendum la question d’un maintien ou d’une sortie de son pays de l’Union. Cette question a déclenché un vif débat et mis en lumière de profondes divisions dans l’opinion publique britannique. Les résultats du vote ont confirmé et cristallisé des fractures entre générations (les plus jeunes étant favorables à rester dans l’Union), entre territoires (contrairement aux grandes villes, dont Londres, les tissus périurbains et les campagnes ont voté pour le Brexit), entre pays du Royaume-Uni (l’Angleterre et le pays de Galles ont majoritairement voté pour le Brexit à l’inverse de l’Écosse et de l’Irlande du Nord), au sein des deux grandes formations politiques (conservateurs et travaillistes) et entre les tenants d’une globalisation économique et ceux d’un repli identitaire. Les débats furent d’une virulence rare (rappelons l’assassinat de Jo Cox, une députée favorable à l’Union, par un exalté d’extrême droite), fondés sur un échange caricatural d’arguments laissant libre cours aux propos xénophobes et démagogiques, ainsi qu’aux mensonges grossiers (que les partisans du Brexit devront admettre dès le 23 juin). Plus inhabituel encore, les deux grandes figures de la campagne du Brexit, l’un par conviction, l’autre par opportunisme, Nigel Farage et Boris Johnson, ont quitté la scène dans les jours qui ont suivi le vote, fuyant ainsi les responsabilités découlant d’un résultat qui les aura peut-être surpris eux-mêmes.

Depuis lors, les divisions ne semblent en rien s’effacer et le Premier ministre, Theresa May, tente d’appliquer cette décision dans un contexte aussi passionnel que paradoxal. Elle-même « eurosceptique », elle a finalement milité et voté pour le maintien en Europe, et cherche aujourd’hui les moyens de transformer le Brexit en une chance pour le Royaume-Uni. Alors que les tenants du Brexit militaient pour redonner au Parlement britannique toute sa souveraineté, ils s’opposent aujourd’hui à ce que ce dernier soit saisi d’un vote sur le déclenchement du processus de sortie de l’Union. La bataille juridique sur l’activation de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne témoigne de la vivacité persistante de ces conflits. Ainsi, la citoyenne (Gina Miller) qui a saisi la Haute Cour pour requérir que la Chambre des communes se prononce sur le retrait de l’Union est aujourd’hui sous protection policière. Autre exemple, les visages des trois juges qui ont simplement rappelé en première instance que le pouvoir exécutif ne peut effacer des lois sans repasser par la Chambre des communes ont été placardés pendant plusieurs jours à la une de la presse tabloïd comme ceux de trois irresponsables qui contredisent le vote de 17, 4 millions de Britanniques.

La situation politique est donc loin d’être stabilisée et la rationalité souvent caractéristique des débats politiques d’outre-Manche tarde à revenir au cœur des processus décisionnels.

Une négociation qui s’annonce rude

De surcroît, l’Union européenne presse le Royaume-Uni de régler sa sortie rapidement afin de se concentrer sur les questions que ce vote pose à l’Union elle-même. Refusant toute négociation tant que la demande formelle de sortie du Royaume-Uni ne leur est pas notifiée, l’Union et ses États membres se contentent de rappeler le calendrier1 et les principes fondamentaux des traités. Ils soulignent le caractère indissociable des quatre libertés qu’offre le marché intérieur de l’Union – la circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes. Un retrait de l’Union implique donc la perte de l’accès au marché intérieur et il n’est pas envisagé d’octroyer un accès résiduel « à la carte » au Royaume-Uni. Theresa May en a pris acte en annonçant son intention de soustraire son pays de l’Union douanière, du marché intérieur et de la juridiction de la Cour européenne de justice2. Sa priorité est de mettre fin aux flux migratoires en limitant la circulation des personnes (Brexit is Brexit) ; à charge pour ses ministres aux portefeuilles économiques et financiers de négocier une forme d’accès au marché intérieur pour les biens, les services et les capitaux sur la base d’un accord douanier sur mesure. Au vrai, toute négociation sur les relations à venir entre le Royaume-Uni et l’Union butera immanquablement sur une logique fondamentale simple : on ne peut pas être mieux traité en ayant quitté l’Union qu’en restant en son sein.

Mesurant jour après jour l’ampleur des travaux à mener pour détricoter une multitude de liens existants, pour conserver un lien économique avec l’Union et pour recréer d’innombrables accords internationaux auxquels le Royaume-Uni a accès par le truchement de l’Union, le gouvernement britannique et les milieux économiques souhaitent quitter l’Union sans perdre les bénéfices économiques qui en découlent. La meilleure illustration de cette quadrature du cercle est venue du Japon3 qui, en termes très courtois mais fermes, a publiquement rappelé qu’un nombre important d’entreprises nipponnes avaient choisi de s’installer au Royaume-Uni comme porte d’entrée au marché intérieur européen. Si en raison du Brexit cette porte venait à être murée, elles seraient conduites à en tirer toutes les conséquences. Ce type de flux économiques provenant de pays non européens est clairement parmi les premiers que l’on pourrait voir se réorienter pour trouver d’autres points d’ancrage dans l’Union.

Les négociations porteront au moins sur deux volets distincts : les modalités du divorce lui-même (pour régler les aspects concrets du retrait de l’Union) et la définition de relations économiques ultérieures au retrait. La première négociation devra intervenir dans un délai de deux ans ; la seconde risque d’être bien plus longue (les accords de l’Union avec la Suisse ou le Canada ont été négociés sur plus d’une décennie). Dès lors, le Royaume-Uni demande d’étaler son retrait dans le temps jusqu’à l’entrée en vigueur d’un accord de long terme, afin de ne pas se retrouver à commercer avec l’Union sur la seule base, plus défavorable, des règles de l’Organisation mondiale du commerce (Omc).

À ce stade, on ne peut que spéculer sur le résultat de ces négociations entre deux parties qui affichent une même posture visant à privilégier un Hard Brexit (un retrait sans ménagements). Voici une promesse de tractations au cours desquelles l’expression des intérêts de chaque partie sera vertement défendue dans un contexte déséquilibré car, il faut bien le dire, l’Union a moins à demander que le Royaume-Uni.

Une question pour l’Union européenne : pourquoi rester unis ?

Ce vote des Britanniques sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union est aussi une sonnette d’alarme stridente qui oblige à se poser de nombreuses questions sur les fondements de l’union entre pays européens et sur sa compréhension par les citoyens qui la composent.

De manière répétée depuis plus de quinze ans, quand ils ont dû voter pour franchir une étape d’intégration supplémentaire au sein de l’Union, les électeurs ont rejeté cette perspective. Plus binaire, le référendum britannique proposait même de rester dans une version moins intégrée ou de sortir.

Sans doute est-ce attribuable, à tort ou à raison, à plusieurs incompréhensions qui se sont enracinées dans l’opinion publique. Ainsi, par exemple, « l’Europe », dans une acception large et vague, fait l’objet de critiques de même virulence par ceux qui trouvent qu’elle n’en fait pas assez ou par ceux qui trouvent qu’elle régimente bureaucratiquement trop de choses. Elle fait aussi l’objet d’une présentation médiatique qui dépeint l’Union toujours aux abois (c’est tous les mois le « sommet de la dernière chance »). Enfin, le champ libre est laissé aux partis politiques populistes dans la critique simpliste de l’Union sans que les partis dits « de gouvernement » ne portent le contrepoint.

L’Union est ainsi victime d’un discours qui refuse d’admettre que le monde résulte de la confrontation d’intérêts nationaux, économiques et sociaux qui s’équilibrent bruyamment. Elle pâtit également d’une dérive du débat démocratique au cours duquel les faits ne retiennent plus l’attention ou ne valent pas plus qu’un argument comme un autre. Ceux qui en ont fait l’expérience en défendant le maintien du Royaume-Uni dans l’Union parlent de fact free democracy (une démocratie qui nie les faits).

Plus profondément, le fonctionnement de l’Union demeure peu lisible et éloigné de ses citoyens. Sa légitimité démocratique, pourtant forte et réelle, est peu incarnée et mal assumée (on en veut pour preuve le faible taux de participation aux élections européennes). Trop de jeux complexes à faible coût immédiat discréditent l’Union sur la durée. Trop souvent les gouvernements nationaux rejettent sur « Bruxelles » les effets négatifs de décisions qu’ils ont pourtant prises ensemble. L’écart se creuse entre les déclarations politiques des chefs d’État et de gouvernement et leurs réalisations concrètes, souvent volontairement affaiblies par leurs négociateurs.

Au total, le projet, la perspective ou la vision qu’offre l’Union ne sont pas clairs pour les citoyens qui la composent. Les raisons qui conduisent à vouloir aujourd’hui une Union européenne ont changé. La mise en commun originelle du charbon et de l’acier, ou de l’atome, pour ne plus se faire la guerre, puis la création d’un grand marché unique et d’une monnaie commune, pour construire une puissance économique et faire face aux crises, malgré leur efficacité, ont cessé d’être des ambitions mobilisatrices.

Pour retrouver une adhésion politique et individuelle à son projet, l’Union devrait ouvrir un débat permettant aux États membres et à leurs citoyens de parvenir une nouvelle fois à la conclusion qu’ils ont intérêt à rester unis et à avoir une maison commune. En plus des domaines d’intervention existants (dont l’investissement et la zone euro), le champ de cette réflexion devrait s’étendre notamment à la généralisation de certains droits, à la protection (individuelle et aux frontières de l’Union) et à la défense des valeurs de l’Union. Les incertitudes et les menaces récentes commencent peut-être à faire découvrir, ou redécouvrir, que les valeurs affichées dans les traités ne sont pas que des mots.

Enfin, une amélioration du fonctionnement des institutions rapprocherait l’Union de ses citoyens. Cela ne relève pas d’une modification des traités – à laquelle il est d’ailleurs illusoire de laisser croire à courte ou à moyenne échéance. En effet, ce qui est au fond critiqué, c’est l’utilisation qui est actuellement faite des traités par les institutions communautaires et par les États membres. Ainsi, par exemple, le Parlement européen incarne bien mieux l’esprit européen que la Commission européenne, pourtant chargée de l’insuffler…, mais ses règles, en revanche, ne contribuent pas à créer une proximité entre les citoyens et leurs élus européens. De leur côté, les États membres s’accordent implicitement pour donner peu de force aux décisions qu’ils prennent ou aux organismes communautaires qu’ils créent pour résoudre des crises. Enfin, personne ne vante dans les États membres les réalisations de l’Union.

C’est donc bien une lente dérive dans l’utilisation des traités qui devrait faire l’objet d’une introspection. Pour créer un lien de confiance avec ses citoyens, l’Union pourrait par exemple se doter d’une « Charte de gouvernance et de citoyenneté », par laquelle les institutions et les États membres s’engageraient à faire un usage des traités qui soit résolument tourné vers l’intérêt entendu des citoyens de l’Union.

  • 1.

    Si la notification intervient en mars 2017, comme souhaite pouvoir le faire Theresa May, un accord de retrait devra être finalisé au plus tard en octobre 2018 avant d’être conclu par le Conseil, après approbation par le Parlement européen. À défaut, les traités cesseraient de s’appliquer au Royaume-Uni en mars 2019. Les États membres peuvent, à l’unanimité, proroger ce délai.

  • 2.

    Discours du 16 janvier 2017, “A Global Britain” (www.gov.uk).

  • 3.

    Japan’s Message to the United Kingdom and the European Union (www.mofa.go.jp).

Fabrice Demarigny

Fabrice Demarigny est docteur en sciences politiques, avocat en droit européen et spécialiste des marchés financiers.

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