Audiovisuel public : chronique d’un affaiblissement programmé

Pluie d’amendements déposés par l’opposition contre une loi qui bouleverse le paysage audiovisuel français en prévoyant la fin de la publicité sur les chaînes publiques de télévision et la nomination des présidents des chaînes par l’exécutif; passe d’armes à l’Assemblée nationale avec formules réservées aux grands jours, faute sans doute d’un grand soir pour la gauche française: « Nous essayons de nous battre pied à pied pour éviter le naufrage de la télévision publique que vous avez programmé » (Didier Mathus, député PS, Saône-et-Loire), « assassinat », « étranglement » (Noël Mamère, député vert, Gironde), « tartufferie » (Patrick Bloche, député PS, Paris), « ce texte est fait pour renflouer les caisses de Martin Bouygues (propriétaire de TF1), ami personnel du chef de l’État. L’objectif, c’est bien de redistribuer 450 millions d’euros aux chaînes privées, TF1 et M6 » (Jean-Marc Ayrault, député PS, Loire-Atlantique, président du groupe socialiste à l’Assemblée nationale1). L’adoption du texte n’a été que partielle au terme de quatre semaines de débat2, de sorte que le gouvernement a été sommé de recourir à une solution alternative pour supprimer la publicité sur France Télévisions dès le 5 janvier 2009: demander au président du groupe, Patrick de Carolis, de prendre toutes dispositions pour que la publicité soit effectivement évincée du petit écran après 20 heures à partir de cette date.

Le débat a vu la gauche forcée de jouer à front renversé du fait d’une décision présidentielle qui empiète sur ses revendications passées. L’inquiétude du service public n’a pas été levée, pas plus, paradoxalement, que celle des chaînes de télévision privées, dont on a vu, à l’occasion des débats, qu’elles étaient plutôt sur le déclin. La ministre de la Culture s’est pliée – de mauvaise grâce, dit-on, mais avec une parfaite complaisance – à la mission qui lui avait été assignée de mettre fin à la publicité sur le secteur public de l’audiovisuel, prétendant avec aplomb que c’est pour le bien de ce dernier, ou plutôt pour celui de la société française tout entière.

Comment analyser cet épisode important de la présidence de Nicolas Sarkozy, qui rassemble à lui seul plusieurs traits du style et de l’idéologie qui la caractérisent? On a retrouvé en effet le caractère abrupt d’une décision présidentielle assénée sans autre forme de procès – après un minimum (ou une quasi-absence) de consultation –, le choix de s’emparer d’un projet réputé de gauche, la capture du pouvoir de décision via une réforme du mode de nomination du président, la mise en place d’une mission à laquelle on accorde un poids à peu près inexistant, le mépris vis-à-vis des inquiétudes de la profession.

Certes, la télévision appelle des remises en question et des réformes. Dans un contexte doublement perturbé par la montée de nouvelles pratiques qui en redessinent les missions et par la crise économique qui devrait affaiblir le montant des investissements publicitaires, la volonté de mettre à plat des structures organisationnelles devenues inefficientes n’a rien de condamnable. Mais le contenu de la réforme, les perspectives qu’elle dessine, créent de l’incertitude là où l’État aurait dû plutôt tracer la voie de la construction d’un service public qui serve d’aiguillon et préfigure la télévision du futur.

La gauche a longtemps plaidé en faveur de la mise en place d’un financement exclusivement public de la télévision publique, sur le modèle de la Bbc au Royaume-Uni, où la redevance est fixée de façon pluriannuelle par le gouvernement3. A priori, à service public, financement public: le raisonnement, certes frustre, semble imparable. Les médias, lorsqu’ils sont de financement mixte, relèvent de marchés « bifaces » (two-sided market), avec d’un côté le marché publicitaire, où les acheteurs sont les annonceurs, et de l’autre côté le marché des programmes, où les « acheteurs » constituent l’audience; la valeur des biens sur le premier marché est conditionnée par le niveau de la demande sur le second, de sorte que les programmes doivent « servir » prioritairement les spectateurs médians, potentiellement les plus nombreux. La suppression de la publicité lève une contrainte en apparence. Pourtant, elle n’émancipe pas les chaînes de toute contrainte d’audience, et elle ne conduit à une amélioration de la qualité qu’à la condition que le budget le permette. Or la suppression partielle de la publicité sur France Télévisions à partir du 5 janvier 2009, entre 20 heures et 6 heures, puis totale à la fin de l’année 2011, entraîne un manque à gagner considérable. En effet, le budget de la télévision publique (France Télévisions, qui regroupe les chaînes France 2, France 3, France 4 et France 5) est alimenté à 65% par la redevance (64%) et à 30% par la publicité (soit 800 millions d’euros au total). Pour la période intermédiaire 2009-2011, le manque à gagner est de 450 millions d’euros par an. Mais cette somme n’inclut ni les coûts des nouveaux programmes que la suppression de la publicité rend nécessaires sur les espaces télévisuels libérés, ni l’effort de modernisation, de mise à niveau et d’investissement que le rapport commandé à une commission présidée par Jean-François Copé a reconnu indispensable.

Bien qu’envisagée parmi les scenarii possibles par cette commission, la solution de la hausse de la redevance a été écartée par le président de la République, au prétexte que cet impôt est « impopulaire » (qu’est-ce donc qu’un impôt populaire?). Pourtant, la redevance française est une des plus faibles d’Europe. Au Royaume-Uni, elle atteint 195 euros, au Danemark 316 euros, 204 en Allemagne4, 290 en Suisse, 324 en Autriche. Les 116 euros français ne sont pas indexés sur l’inflation depuis 2002, et le montant a ainsi décru en euros constants; si la compensation de la perte de recettes avait été entièrement reportée sur la redevance, celle-ci se serait accrue de 35 euros environ. On aurait pu choisir une solution intermédiaire: augmenter la redevance par paliers, mais on a préféré recourir à des taxations, réputées moins douloureuses.

L’instauration de deux taxes a été décidée. La première porte sur le chiffre d’affaires publicitaire des chaînes privées5. Fixée initialement à 3%, elle a été modulée entre 1, 5% et 3%, « en fonction des évolutions conjoncturelles ». Le taux de la taxe pour les chaînes de la Tnt est fixé à 1, 5% en 2009, 2% en 2010 et 2, 5% en 2011. L’autre taxe porte sur les opérateurs de communications électroniques, internet et téléphone, et s’élève à 0, 9% de leur chiffre d’affaires. Les taxes devaient rapporter 370 millions d’euros sur la base des taux initialement envisagés. La modulation de la première entraîne tout à la fois une réduction automatique des sommes récoltées et une incertitude.

Concernant la taxe sur le chiffre d’affaires publicitaire des chaînes privées, il y a quelque chose de pervers à faire dépendre le financement d’un agent économique de la bonne santé de l’agent avec lequel il se trouve en compétition: mieux les chaînes privées se portent, plus grande est leur part de marché, et plus le budget de France Télévisions s’accroît! Ajoutons que le caractère fluctuant du taux ne manquera pas de donner lieu à des négociations qui en affaibliront la portée. Quant aux chaînes de la Tnt, elles se trouveront en position difficile lorsqu’elles ne sont pas adossées à des groupes: pour une chaîne comme Virgin 17, l’effet de la taxe est absorbé par la maison mère Lagardère, et son impact se noie, en quelque sorte, dans les résultats du groupe; en revanche, des chaînes comme Bfm (NextRadioTV) et Nrj 12 (Nrj Group), adossées à des groupes de dimension plus limitée, sont bien plus atteintes.

Quant à la taxe sur les opérateurs télécoms, elle est un prélèvement dédié, dont la légitimité économique ne peut résider que dans la compensation d’une externalité négative. On peut ainsi aisément justifier de faire assumer au fabricant de cigarettes une partie des coûts liés au développement du cancer du poumon, ou de demander à un apiculteur de contribuer à l’entretien du champ de fleurs où ses abeilles viennent butiner. De même, pour que cette taxe soit pleinement justifiée, il faudrait que les opérateurs télécoms récupèrent une rente liée à la diffusion de programmes de télévision au financement desquels ils n’auraient pas participé. Or cela n’est pas vrai à ce jour. Pire encore, l’instauration de la taxe est malvenue, car elle a coupé court à une négociation en passe d’aboutir qui aurait conduit les mêmes opérateurs à accepter des obligations d’investissement dans la production audiovisuelle, à l’instar de ceux qui s’appliquent aux chaînes de télévision.

Deux taxes, mais pas de bouclage budgétaire. De l’aveu même des protagonistes de la réforme, le budget de France Télévisions ne pourra être abondé par le seul biais de ces taxes et de la redevance. Certes, une part de la publicité perdue par les chaînes publiques est appelée à se déporter vers TF1, prime au leader oblige, mais une part ira à l’internet, et la conjoncture plus que mauvaise n’incite guère à beaucoup attendre en matière de ressources publicitaires. L’État s’est engagé à financer le différentiel entre les 450 millions perdus et les sommes récoltées par la mise en application des deux taxes, et cela pendant deux années consécutives. Mais le différentiel risque de se transformer en abîme en 2011, lorsque la publicité disparaîtra complètement du petit écran. À la perte additionnelle de recettes indispensables, s’ajouteront le besoin de produire des programmes supplémentaires, et les investissements nécessaires à la modernisation de l’outil télévisuel. Notons que ce n’est pas seulement la gauche qui joue un rôle qui ne lui sied pas: la droite, en pleine crise économique, se vante de se priver de recettes venues du secteur privé de l’ordre de 800 millions d’euros, et de compenser le manque par l’instauration de deux nouveaux prélèvements obligatoires!

C’est sur la question plus politique du mode de nomination du président de France Télévisions que les débats furent les plus vifs: l’article 8 du projet de loi, approuvé dès le 4 décembre, prévoit un nouveau mode de nomination: le Pdg ne sera plus nommé par le Conseil supérieur de l’audiovisuel (Csa), mais en conseil des ministres, après avis du Csa et accord des commissions des affaires culturelles du Parlement. Et qui dit pouvoir de nomination dit aussi pouvoir de révocation. L’argument qui préside à la décision se résume ainsi, repris sans recul par un Marin Karmitz soudain acquis à la cause présidentielle; interrogé par Le Monde, il répond le 9 décembre:

Drôle de raisonnement: puisque le système était hypocritement mauvais, rendons-le ouvertement mauvais; puisque le système ne permettait pas d’échapper complètement à l’influence du pouvoir, faisons en sorte qu’il en soit complètement dépendant. Le Csa est une autorité administrative indépendante dont le pouvoir était déjà quelque peu affaibli de deux manières: premièrement, parce que sa capacité de sanctionner est limitée6, deuxièmement, parce qu’il se trouve concurrencé, du point de vue de son champ de compétence, par l’autorité de régulation des télécoms7. Une de ses prérogatives non pas la plus forte du point de vue de l’action8 mais la plus symbolique était celle de nommer les présidents des télévisions et des radios publiques. En se privant de cette prérogative, on crée, outre une forme d’exercice indu d’autorité sur la télévision, une brèche dans le principe de l’indépendance et un accroc dans le système des autorités administratives indépendantes, rouages essentiels de l’exercice de la démocratie9.

Dernier point: la réforme s’inscrit dans un paysage en pleine transformation, où la télévision doit jouer sur différents registres de consommation: visionnage via la grille traditionnelle, fragmentation de l’audience qui se promène de chaîne en chaîne, rattrapage sur Internet en téléchargement ou en streaming, mais aussi inscription dans la globalisation, ce qui implique d’affecter plus de moyens à la télévision extérieure comme à la chaîne Arte, dont la singularité a été garantie par l’originalité de son statut et de sa structure de financement. Un des enjeux de la réforme est l’avenir de la production indépendante, pour laquelle Arte joue un rôle de laboratoire franco-allemand, mais qui a besoin de l’ensemble des forces vives du secteur public pour continuer de travailler. Un amendement assure l’inscription dans le contrat d’objectifs et de moyens de France Télévisions des engagements d’investissements minima en valeur absolue dans l’audiovisuel et le cinéma. Mais pour combien de temps ? À terme se dessine une pénurie de moyens que seul un projet de révision du périmètre du secteur public peut rendre rationnelle, à défaut d’être légitime.