Pour un bon usage du référendum

Aujourd’hui, le référendum est évoqué partout, mais très peu pratiqué et, de façon positive, presque nulle part. Ainsi, David Cameron, pour coincer les autonomistes écossais, leur propose un référendum du tout ou rien : l’indépendance ou le statu quo, une manière de les tenter mais aussi de radicaliser l’enjeu afin d’effrayer les électeurs. Le Premier ministre britannique renouvelle la manœuvre à propos du maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne. Le procédé est censé permettre d’obtenir des privilèges britanniques dans les négociations européennes, contenir l’aile antieuropéenne au sein du parti conservateur et freiner la montée du parti nationaliste Ukip.

Bref, les référendums sont utilisés à des fins de dissuasion et non comme procédures habituelles. Les gouvernants les considèrent comme des armes de destruction massive tournées contre leurs opposants et, presque aussi souvent, susceptibles d’être retournées contre eux-mêmes. Durant la campagne présidentielle française de 2012, les principaux candidats (sauf un) ont promis le recours au référendum. C’était seulement pour attirer les électeurs et faire oublier qu’ils ne l’avaient pas utilisé quand ils en avaient eu l’occasion. Le président Hollande n’aime pas cette procédure. Il l’a dit et répété en public et en privé. Selon lui, l’inconvénient des référendums est que les électeurs ne répondent pas à la question posée. L’argument n’est pas faux mais il est trop simple. Il simplifie, parce que tous les référendums des dernières décennies ne justifient pas cette conclusion. Il est aussi trop hâtif, car à aucun moment il n’envisage les remèdes à ce mauvais usage du référendum. Or ces remèdes sont faciles à concevoir et à mettre en œuvre.

Deux principaux dangers menacent le référendum : sa transformation en plébiscite et son détournement en vote indirect pour ou contre le gouvernement au lieu d’une réponse à la question posée. Au sens strict, un plébiscite signifie qu’un consentement est donné au pouvoir exceptionnel d’une seule personne. Dans cet usage dictatorial, la confusion avec le référendum authentique est impossible. Cependant, pratiqués dans un cadre démocratique, certains plébiscites sont déguisés en référendums quand le consentement à une loi est clairement doublé d’une demande de confiance en faveur du président et du gouvernement. C’était ainsi qu’en usait De Gaulle. Pour garder une dimension démocratique, ce genre de défi suppose de se retirer immédiatement en cas d’échec, faute d’avoir obtenu la confiance exigée. Cette volonté de tout jouer sur un coup de dé référendaire n’est plus pratiquée depuis 1969. Sous la Ve République, le référendum devenu « normal » veut dire désormais que celui ou celle qui a posé la question restera en place quelle que soit la réponse populaire. Ce maintien en place s’est produit lors du non de 2005. Le président est resté. Il n’a même pas repris à son compte dans sa politique ultérieure le vote des électeurs qu’il avait consultés. Jacques Chirac est resté inactif, n’essayant ni de reconquérir le vote populaire ni de changer de cap. Cette totale résignation était certainement la pire des réactions.

Un tel usage du référendum garde un mol aspect plébiscitaire : la question de confiance a disparu mais il ne se produit toujours pas de consultation substantielle. En effet, l’enjeu soumis au vote est en partie éclipsé par la possibilité de manifester à travers le référendum approbation ou désapprobation de l’équipe gouvernementale. Chose plus importante encore : ces lois empaquetées, à prendre ou à laisser, donnent peu de marge de décision pour les citoyens. C’est tout oui ou tout non. Cet empaquetage fut d’ailleurs fatal au dernier référendum tenté par De Gaulle en 1969, qui exigeait une confiance éternelle ainsi que plusieurs oui à différentes propositions présentées comme indissociables.

Pour éviter cette dérive plébiscitaire et cette réduction binaire de tout enjeu, il suffit de poser plusieurs questions le même jour. Cette formule dédramatise en partie l’affrontement entre gouvernement et opposition. Un tel dispositif traite le peuple en adulte capable de faire des choix nuancés. Supposons cinq questions ou cinq lois indépendantes : il est peu probable qu’elles soient toutes approuvées ou toutes rejetées. Le « tout ou rien » ne va plus de soi et n’est pas imposé par la procédure.

Cette solution laisse de nombreuses possibilités ouvertes : par exemple, faire approuver ou désapprouver des esquisses de lois qui seront de nouveau soumises au législateur. Un non équivaut alors à un retrait provisoire d’une question de l’agenda politique. Un oui enclenche un débat législatif qui pourra avoir lieu avec un mandat clair. L’autre option est de soumettre des lois déjà votées. Le oui ratifie le processus législatif, le non rejette la loi sous la forme proposée. Rien n’empêche d’ailleurs de revenir sur ce sujet quelques années plus tard. Le procédé de multiplication des questions a plus de cohérence si les différents projets portent sur un même domaine (l’organisation des pouvoirs publics, par exemple), mais absolument rien n’y oblige. Si les sujets abordés sont variés, l’objectif d’une consultation non partisane est encore plus aisément atteint. En Suisse, de l’échelon local au national, les « votations » se font toujours en « blocs ».

La seule démocratie directe digne de ce nom consiste à susciter une véritable capacité de décision et d’arbitrage et évite de provoquer seulement le consentement ou le refus. La sérénité dans le gouvernement, la dépolitisation du travail législatif et la responsabilisation du peuple sont les principaux avantages de ce référendum à questions multiples qui, sauf exception, devrait être la norme de tout usage de la démocratie directe non plébiscitaire.