Régression postdémocratique en Hongrie

Après deux décennies passées à étudier les transitions postcommunistes vers la démocratie en Europe centrale et orientale, les spécialistes de la démocratisation dans cette région se trouvent obligés d’envisager un processus inverse : la régression post-démocratique. Le cas emblématique est celui de la Hongrie. Les élections parlementaires d’avril 2010, lors desquelles le Fidesz de Viktor Orbán a obtenu 52 % des voix et suffisamment de sièges pour être en mesure d’amender la constitution, ont marqué le début de ce qu’Orbán lui-même a appelé une « révolution électorale ». L’ampleur et la vitesse des transformations sont en effet révolutionnaires. Au cours des deux années qui ont suivi les élections, la Hongrie a adopté une nouvelle constitution et son Parlement a voté environ trois cent cinquante lois qui ont profondément bouleversé les fondements mêmes de l’État de droit, au point que l’on peut aujourd’hui se demander jusqu’où peut aller la dérive du régime. Les amendements à la Constitution adoptés à Budapest le 11 mars 2013 déclassent le pouvoir judiciaire par rapport aux pouvoirs exécutif et législatif. D’où la question : le pouvoir autoritaire instauré par Orbán est-il une parenthèse ou bien les vingt années de démocratie après 1989 n’étaient-elles elles-mêmes qu’une parenthèse entre deux régimes autoritaires ?

Comment expliquer ce tournant antilibéral ? Comment qualifier le régime actuel dans une perspective comparatiste ? Quel a été l’impact des contraintes et des influences extérieures, notamment émanant de l’Union européenne ?

On peut tout d’abord remarquer que la Hongrie est allée, dans trois domaines majeurs, à l’encontre des attentes de ses partenaires et des observateurs politiques. Les spécialistes de l’Europe centrale l’ont longtemps considérée comme un exemple de transition démocratique postcommuniste réussie, à la fois parce que la sortie du communisme y fut négociée sans heurts et parce qu’elle semblait avoir rapidement consolidé un système démocratique. Après la transition, les élections ne concernaient plus la nature du régime, mais simplement la couleur politique de son gouvernement. Pourtant, c’est précisément après une élection « libre et non faussée » que le Fidesz a remporté, avec une majorité de 52 % de voix, les deux tiers des sièges nécessaires à son grand projet de refonte constitutionnelle.

Le deuxième renversement concerne l’économie. Il y a vingt-cinq ans, la Hongrie a été l’un des premiers pays à adopter des réformes favorables au marché, qui sont venues accompagner la fin du « socialisme du goulasch » de János Kádár, premier secrétaire du parti communiste hongrois au pouvoir de 1956 à 1988. La Hongrie, au début des années 1990, était l’une des économies les plus ouvertes et les plus libérales d’Europe centrale et orientale, et à ce titre est devenue le pays le plus attractif de la région pour les investisseurs étrangers. Aujourd’hui, cependant, la situation économique et financière est catastrophique, et le Fidesz prétend remettre l’État en position de pilote de l’économie, assorti d’une rhétorique de nécessaire émancipation par rapport à une dépendance excessive vis-à-vis du « capitalisme international ».

Le troisième revirement concerne les relations avec l’Europe. La transition hongroise avait associé la démocratie, l’État de droit et les réformes économiques à l’objectif d’intégration dans l’Union européenne. Même la question des cinq millions de Hongrois vivant en dehors des frontières du pays fut subordonnée à cette finalité. Pourtant, le tournant antilibéral récemment pris par la Hongrie provoque des tensions croissantes avec Bruxelles. En mai 2010, le gouvernement Fidesz nouvellement élu a inquiété les pays limitrophes de la Hongrie et l’Union européenne en facilitant la procédure d’acquisition de la nationalité hongroise aux minorités hongroises dans les pays voisins. Plus généralement, l’Union européenne est confrontée à ce que le politologue bulgare Venelin Ganev a nommé (à propos de la Roumanie et de la Bulgarie) le « hooliganisme des nouveaux entrants », et face auquel Bruxelles se trouve assez démunie.

La « tempête législative » d’Orbán (comme il l’a lui-même appelée) est fondamentalement antilibérale. La nouvelle constitution et les nouvelles lois ne forment pas un cadre consensuel largement accepté par tous les acteurs politiques ; elles sont au contraire extrêmement controversées et renforcent la polarisation du pays. Pour justifier ces changements, le Fidesz affirme que la Hongrie, à l’inverse d’autres pays postcommunistes, n’a jamais formellement adopté de nouvelle constitution après 1989, et est donc restée marquée par son passé communiste. Pourtant, la Constitution de 1949 a été tellement amendée depuis la fin des années 1980 qu’il ne restait pas grand-chose de la version originale. A. Sajo, éminent constitutionnaliste hongrois, disait sous forme de boutade que de la constitution initiale il ne restait que la phrase : « Budapest est la capitale de la Hongrie. »

Ce processus d’amendement avait une valeur en soi, car il a fait l’objet de débats publics qui ont aidé à la fois les élites politiques et l’opinion à s’approprier l’idée de la contrainte constitutionnelle. En ce sens, le constitutionnalisme, en favorisant la formation d’une culture politique libérale et démocratique, a été plus important que les spécificités de la constitution elle-même. A contrario, la constitution actuelle a été presque entièrement rédigée par le Fidesz, et les partis de l’opposition, qui ne se sont toujours pas remis de leur défaite, en contestent les motifs et la teneur. Malgré l’appel, présent dans le document, à la nation et à l’« unité nationale », les conséquences du vote de cette constitution ont été la division et la méfiance. Cette méfiance, du reste, est fondée, car la nouvelle loi fondamentale et ses décrets d’application ont transformé des entités présumées politiquement neutres – la Cour constitutionnelle, la Banque centrale, le médiateur de la République et le parquet – en courroie de transmission du parti au pouvoir.

En bref, Orbán et ses amis ont réduit ou fait disparaître les mécanismes de contrôle et d’équilibre considérés comme essentiels au maintien de l’État de droit. Ajoutez à cela la création d’une agence étatique ayant pour mission d’assurer l’« objectivité des médias », et vous aurez les ingrédients principaux de cette dérive autoritaire que l’essayiste et romancier György Konrád a récemment appelée « démocrature », un mélange entre Poutine et Berlusconi1. Il était difficile dans un premier temps de savoir s’il s’agissait de ce que Steven Levitsky et Lucan Way appelleraient un régime hybride, une « forme affaiblie d’autoritarisme » ou simplement d’une « forme (très) affaiblie de démocratie2 ». Les amendements constitutionnels adoptés en mars 2013 ont tranché en faveur de la première option.

Il importe, lorsque l’on analyse ce processus, de placer au centre la transformation du Fidesz, de parti libéral en parti nationaliste conservateur qui est parvenu à conquérir et à remodeler les principaux leviers du pouvoir de l’État. En s’interrogeant sur les raisons de cette évolution, il nous faut considérer non seulement l’opportunisme politique, mais également une profonde fissure dans la culture politique hongroise.

Né en 1989, le Fidesz était solidement ancré dans la tradition libérale, que ce soit dans le domaine politique, économique ou culturel. Son nom était l’acronyme de la Fédération des jeunes démocrates, et sa devise « Ne vous fiez pas aux plus de 35 ans » ; le parti a d’ailleurs imposé cette limite d’âge à ses membres jusqu’en 1993. Il était soutenu par des électeurs jeunes, urbains, prospères et avec un haut niveau d’éducation. En plus de découvrir que la limite d’âge posait problème pour ses fondateurs, le parti s’est rapidement rendu compte que le centre gauche était un espace politique déjà occupé par un parti libéral issu de la dissidence, l’Alliance des démocrates libres (SzDSz). Pendant ce temps, les socialistes – ex-communistes – s’étaient trouvé une nouvelle identité en tant que défenseurs acharnés de l’économie de marché, de la démocratie, de l’Otan et de l’Union européenne.

Les possibilités se trouvaient de l’autre côté de l’échiquier politique. La principale force politique qui avait émergé en 1989, le Forum démocratique hongrois (Mdf, centre droit), commençait à s’effondrer. Dans la seconde moitié des années 1990, la droite hongroise était en miettes. C’est à ce moment-là que le leader du Fidesz, Viktor Orbán, a décidé d’occuper cet espace vide. En quelques années, il a réussi à faire d’un parti libéral, tourné vers les jeunes cadres et entrepreneurs, un parti nationaliste conservateur s’adressant à ceux qui se considèrent comme les laissés-pour-compte de la transition.

Orbán s’était fait un nom en juin 1989 lorsqu’il a prononcé un discours sur la place des Héros de Budapest, à l’occasion des funérailles nationales d’Imre Nagy, symbole de la révolution de 1956. Orbán avait alors été le premier à exiger le retrait des troupes soviétiques de Hongrie. Plus tard cet été-là, il a participé aux négociations de la « table ronde » avec les communistes, qui ont débouché sur les premières élections libres. Dix ans plus tard, il a dénoncé cette transition négociée, la qualifiant d’escroquerie, et a fait de cette critique la clé de voûte de son attaque contre la transition post-1989 et les élites qui y avaient été associées. Lors d’une conférence organisée par l’Institut viennois pour les sciences humaines en 1999, Orbán a expliqué, devant un public stupéfait où étaient présents Václav Havel et Adam Michnik, qu’il n’y avait pas grand-chose à célébrer à propos de 1989, car la chute de l’Ancien Régime s’était accompagnée d’accords conclus entre des parties non élues, qui n’avaient pas véritablement rompu avec l’héritage communiste. On ne peut comprendre le discours d’Orbán, celui du Fidesz, ni la nouvelle constitution qu’ils ont mise en place sans prendre en compte leur critique de 1989 et la « crise de légitimité » qui, selon eux, caractérise les gouvernements qui en sont nés.

Ce qui aurait pu demeurer de l’ordre de la posture rhétorique, utile à un parti en pleine redéfinition idéologique, est devenu autre chose, et a rouvert une division plus profonde au sein de la culture politique hongroise. La radicalisation du Fidesz s’est faite en deux temps. D’abord, en avril 2002, le parti perd de justesse les élections législatives au profit des socialistes, défaite qu’il n’a jamais vraiment acceptée. Son langage se durcit, l’« illégitimité » du nouveau gouvernement devient un thème récurrent. Puis, en avril 2006, la nouvelle défaite est encore plus difficile à accepter. Dans la plupart des pays européens, un dirigeant qui perd deux élections de suite se retire. En Hongrie, Orbán se donne comme objectif de faire une « révolution ».

Le cinquantième anniversaire de la révolution hongroise, en octobre 2006, tombait à point nommé. Le Fidesz encore convalescent lance un appel à « refaire la révolution » contre les « communistes » – qui n’ont fait que changer de nom – alors à la tête du gouvernement. Cela donne lieu à une semaine d’émeutes, principalement organisées par des groupes nationalistes d’extrême droite, mais dont le Fidesz tire les ficelles. Commémoration discutable d’un événement grandiose. Quatre ans plus tard, la rhétorique nationaliste enflammée lors du quatre-vingt-dixième anniversaire du traité du Trianon (qui, en 1920, amputa la Hongrie d’avant la Première Guerre mondiale) fut une commémoration grandiose d’une cause discutable3.

Les émeutes, comme les discours commémorant les traumatismes de l’histoire, relèvent de la récupération d’une tradition politique qui remonte au régime autoritaire de l’amiral Miklós Horthy, ancien officier naval des Habsbourg qui a dirigé la Hongrie en tant que « régent » autodésigné de 1920 à 1944. Le régime d’Horthy avait deux obsessions. La première était l’antibolchevisme ; Horthy avait pris le pouvoir à la suite de l’éphémère République des conseils de Béla Kun, fondée en août 1919. La seconde était l’irrédentisme : le traité du Trianon avait privé la Hongrie de plus des deux tiers de son territoire et d’environ un tiers de ses habitants. Raviver le traumatisme de Trianon et donner la nationalité hongroise aux magyarophones des pays voisins est une façon de renouer avec cette tradition.

C’est ici que la « transitologie » devient « traumatologie ». Voulant rompre (enfin !) avec le passé communiste, Orbán tente de rattacher le pays à son passé précommuniste. Ce que l’on voit en Hongrie aujourd’hui, ce n’est pas simplement le retour ou la réinvention d’une tradition, mais la réouverture d’une division ancienne dans la culture politique hongroise entre « urbanistes » et « populistes ». Les premiers, qu’ils soient libéraux ou socialistes, voyaient dans la démocratie occidentale un modèle de transformation sociale et économique. Les seconds considéraient la paysannerie comme la « Hongrie profonde », la source des valeurs nationales et d’une démocratie « authentique4 ». Dans l’entre-deux-guerres, cette « guerre culturelle » s’étendit à la politique et prit une dimension antisémite. Pendant la période communiste, elle demeura larvée, étouffée par la chape de plomb soviétique.

Avec la fin des années 1980 naquit l’espoir d’une résolution de ce conflit idéologique. Les intellectuels des deux traditions, qui s’étaient tous retrouvés dans l’opposition à l’Urss, se réunirent autour de l’héritage du grand penseur politique hongrois István Bibó (1911-1979), issu de la tradition populiste et qui fut ministre pendant la révolution de 1956. Au moment même où l’avènement de la démocratie semblait promettre la fin de cette division, elle a été délibérément rouverte. Dans son œuvre maîtresse intitulée Misère des petits États d’Europe de l’Est, Bibó écrivait que la démocratie est en péril et

En est-on revenu à la division entre deux Hongrie ? Certains acteurs semblent le penser. La mouvance nationaliste, en particulier le mouvement d’extrême droite Jobbik, tient un discours à connotation anti-Rom et antisémite6. Les disciples des « urbanistes » ont eux aussi leurs stéréotypes. Imre Kertész, prix Nobel de littérature en 2002, décrit un pays plus divisé que jamais : « Je me demande si le pays a fait son choix entre l’Asie et l’Europe occidentale. » Il voit des parallèles inquiétants entre la situation actuelle et les années 1930. « La Hongrie est une fatalité », conclut l’écrivain dont le roman le plus célèbre s’intitule Être sans destin7…

S’agit-il vraiment d’un retour à l’autoritarisme des années 1930, ou les acteurs jouent-ils de nouveaux rôles en se servant de partitions anciennes, emprunts d’un langage et d’une « culture de la haine » (comme la nomme Kertész) issus du passé ? Ou faut-il voir les choses à travers la relation de la Hongrie à l’Europe d’aujourd’hui, en particulier son contexte de crise économique et financière qui renforce les doutes sur la capacité des institutions démocratiques à y faire face dans l’Europe postcommuniste et, plus généralement, dans le continent entier ?

On observe à travers le cas hongrois une tendance plus répandue dans la plupart des pays d’Europe centrale où, au lendemain de leur adhésion à l’Union européenne, le phénomène du populisme national dépasse ou se surimpose au clivage droite/gauche. On l’a vu en Slovaquie lors de la constitution, en 2006, d’une coalition gouvernementale du parti Smer de gauche avec deux partis nationalistes après une période de réformes libérales. On l’a vu plus récemment sous une forme atténuée en République tchèque, où l’identité nationale (le rapport à l’Allemagne et la question des décrets Benes de 1945) s’est invitée comme clivage majeur au second tour de l’élection présidentielle de janvier 2013. Les élections législatives roumaines de décembre 2012 ont aussi révélé un clivage, car l’Ouest du pays et Bucarest ont voté à droite tandis que l’Est et le Sud ont voté à gauche8. C’est surtout la percée du parti Droit et Justice (PiS) des jumeaux Kaczynski, arrivés au gouvernement en 2005 en Pologne, qui a marqué les esprits tant par le style et le discours que par un programme mêlant le rejet des politiques et des élites libérales, prônant le retour de l’État avec un souverainisme ombrageux dans le rapport à l’Europe. On découvre là aussi deux Pologne : un soutien à la Plate-forme civique libérale du Premier ministre actuel Donald Tusk (classes moyennes urbaines et éduquées) et un soutien au PiS de Kaczynski dans les petites villes et en milieu rural dans la partie orientale du pays. La carte électorale de la Pologne ressemble à s’y méprendre à celle de sa partition au xixe siècle entre les provinces de l’Est annexées par la Russie et celles sous contrôle de la Prusse ou de l’Autriche.

La réaction de l’Union européenne à la prise de pouvoir du Fidesz a été tardive et très mesurée sur le plan politique. La plupart des protestations officielles émanant de l’Union européenne se sont focalisées sur les entorses aux règles de l’État de droit, comme l’obligation faite aux juges de prendre leur retraite anticipée, et sur les atteintes à l’indépendance de la Cour constitutionnelle ou de la Banque centrale. La mollesse de ces réactions peut s’expliquer par le fait qu’Orbán compte de nombreux amis dans les institutions européennes. Après l’entrée de la Hongrie dans l’Union européenne, Orbán est devenu une figure importante du Parti populaire européen (Ppe), le plus grand groupe du Parlement européen (279 sièges sur 754), ce qui lui offrait une parfaite protection.

Si quelque chose peut faire plier Orbán, c’est peut-être son incapacité à faire avancer la cause du nationalisme économique et fiscal. L’Union européenne semble être bien plus ferme quand il s’agit de défendre les intérêts des banques autrichiennes et allemandes, comme cela s’est produit lorsque Orbán a voulu nationaliser les fonds d’épargne-retraite. Sa tentative pour délivrer la Hongrie des contraintes imposées par les prêteurs internationaux a échoué et, depuis, Orbán a été obligé de reprendre les négociations avec le Fmi et l’Union européenne, malgré sa dénonciation du prêt obtenu par son prédécesseur auprès de ce même Fmi. Orbán est certes un partisan de l’État et de la fierté nationale, qui veut redonner à la Hongrie sa souveraineté face aux institutions financières occidentales, mais l’expérience récente du pays, qui s’est trouvé au bord de la faillite, déserté par les capitaux et obligé de dévaluer le forint, a quelque peu calmé ses ardeurs.

Le tournant antilibéral de la Hongrie se produit à un moment où l’Europe elle-même doit faire face à une crise financière et économique majeure qui restreint le champ démocratique du continent, surtout dans sa partie méridionale. La crise est un défi pour les systèmes démocratiques, pris entre la tentation de la technocratie et celle du populisme. En Grèce et en Italie, des gouvernements démocratiquement élus mais en faillite financière ont déjà cédé de larges pouvoirs de décision à des experts non élus. Au même moment, la crise fait resurgir des forces populistes, anti-immigrés et anti-européennes. C’est dans ce contexte que l’Union européenne – occupée à sauver la monnaie unique – doit faire face à la question hongroise. Orbán est-il simplement un symptôme de cette crise, son versant souverainiste et populiste, ou s’inscrit-il dans une vaste dérive vers l’autoritarisme qui affecte la partie orientale du continent comprenant l’Ukraine, le Belarus et la Russie ? Au-delà des implications géopolitiques inquiétantes de cette dernière possibilité, la Hongrie d’Orbán combine les symptômes de la crise de la démocratie qui affecte aujourd’hui l’Europe, à l’Est comme à l’Ouest.