Le crépuscule de l’Unmikistan

Finir une guerre n’est pas simple. Parachever un processus de transition encore moins. Le Finlandais Maarti Ahtisaari, envoyé en 1999 comme médiateur lors de la fin des frappes de l’Otan contre la Serbie, est missionné par l’Onu pour mener les négociations sur le statut final du Kosovo. Ouvert le 20 février, le processus se déroule en deux phases. La première, d’ordre technique, vient de s’achever ; la seconde qui portera sur le statut devrait s’ouvrir à la mi-juillet et se terminer avant la fin de l’année. La Mission internationale de l’Onu pour le Kosovo, l’Unmik, devrait alors clore ses sept ans de protectorat et donner à cette région toujours sans statut, que ses habitants ont baptisé, non sans amertume, l’« Unmikistan », un nouvel avenir et une perspective d’intégration européenne.

Pour trouver des compromis, Maarti Ahtisaari devra faire preuve de beaucoup de doigté. Pristina n’envisage pas d’autre statut que l’indépendance et Belgrade veut bien accorder « plus que l’autonomie mais moins que (et en aucun cas) l’indépendance ». La seconde estime avoir le droit international de son côté pour conserver sa souveraineté sur une région qu’elle considère comme le « berceau » de sa culture. La première argue que, bien qu’il n’eût pas le statut de République au sein de la Yougoslavie, le Kosovo était semblable aux autres unités fédérales et qu’avec la politique d’oppression du régime Milosevic, Belgrade a perdu toute légitimité sur le Kosovo. Chaque équipe fait obstinément bloc autour de son mot d’ordre, ce qui ne signifie pas pour autant qu’elles soient fortement soudées à l’intérieur.

L’équipe serbe apparaît la plus fragile : le président Tadic et le Premier ministre Kustunica se disputent le masque du héros et du traître à la patrie ; aux portes du pouvoir, le Parti radical (ultranationaliste) attise le climat de tension à la veille de nouvelles élections ; les Kosovars serbes sont faiblement représentés dans les négociations et plus divisés que jamais entre ceux qui refusent toute intégration dans les structures de l’Unmik et ceux qui souhaitent une meilleure coopération. Dans le camp des Kosovars albanais, la coalition gouvernementale entre les pacifistes de la Ldk et une frange minoritaire issue de l’ancienne guérilla a survécu à la disparition d’Ibrahim Rugova et à l’inculpation par le Tribunal international de La Haye de l’ex-commandant Ramush Haradinaj. Mais, en moins de deux mois, tous les postes clefs ont changé de locataire, marquant la forte prégnance de l’héritage et des réseaux du passé, entre stabilité et sclérose.

Ce n’est pas aujourd’hui que l’on découvre que les positions des Albanais et des Serbes apparaissent irréconciliables. Si la question du statut a été si longtemps reportée, c’est bien plus en raison des dissensions internationales que de celles entre Pristina et Belgrade. Les pays du groupe de contact (États-Unis, Russie, France, Italie, Allemagne, Grande-Bretagne) ont cependant réussi, en novembre 2005, à arrêter une position commune autour d’une dizaine de principes. En particulier le règlement devra assurer un cadre multiethnique durable, ne pas retourner à la situation qui prévalait avant mars 1999, ne pas modifier le territoire actuel du Kosovo, c’est-à-dire exclure la partition ou l’union du Kosovo avec un pays voisin, et maintenir une présence civile et militaire internationale. Le Conseil européen a adopté une déclaration allant dans le même sens. Les chancelleries semblent toutes adeptes d’une forme « d’indépendance » au moins « conditionnelle », ou résignées à la voir se profiler. À l’instar de la Suisse, le Britannique Jack Straw considère que « le mouvement vers l’indépendance est presque inévitable » et s’en réjouit. L’Allemagne et l’Italie sont plus réservées. La France, contradictoire et indécise, veut un statut négocié et non imposé. Plus ou moins explicite, l’inclination générale penche néanmoins du même côté. Même les Russes ont fait savoir qu’ils ne feraient pas nécessairement blocage. Pour l’instant, selon leur intérêt, ils jouent encore sur plusieurs tableaux : d’un côté, en lorgnant sur la Tchétchénie, le ministre des Affaires étrangères demande à ce que le statut mentionne explicitement qu’il ne marquerait pas un précédent ; de l’autre, en lorgnant sur le Caucase, Poutine souhaite que la solution soit « universelle ». Le secrétariat d’État américain n’a pas pris de position officielle sur le statut mais son soutien à l’indépendance ne fait guère de doutes.

Parallèlement au transfert progressif des compétences de la mission de l’Onu vers les autorités locales, un processus dit des « standards avant le statut » conditionnait, de façon tout à fait contre-productive, l’ouverture des négociations depuis décembre 20031. Deux ans et une émeute plus tard, le rapport de l’envoyé spécial de l’Onu, Kai Eike, en octobre 2005, concluait qu’aucun moment ne serait jamais entièrement opportun mais que le temps d’ouvrir les négociations était néanmoins arrivé. Les standards, en voie de réalisation mais loin d’être remplis, ne tombent pas pour autant dans l’oubli. Le Groupe de contact exige la réalisation rapide de 13 points, dont 10 concernent les minorités. La jonction avec ce qui se passe à Vienne est claire. Selon Ahtisaari, « le traitement des minorités est la clef d’un règlement au Kosovo, sans quoi il est inutile de parler du statut final ». La tâche, compliquée par le refus des représentants serbes de participer aux groupes de travail pour l’application de ces normes, est ardue. Le niveau de violence reste pourtant stable et relativement bas. Cependant, les déplacements se font surtout d’enclave à enclave ou vers la Serbie. La possibilité de circuler n’équivaut pas à une totale liberté de mouvement et le faible nombre de crimes interethniques provient aussi de ce relatif cloisonnement. Quelques incidents, parfois meurtriers, suffisent pour raviver continuellement les craintes. L’appareil judiciaire vient de faire l’objet d’une sévère critique de Human Rights Watch pour le faible nombre de procès menés à la suite des émeutes de mars 2004 : alors que 426 personnes ont été inculpées, sur les 56 affaires sérieuses, moins d’un quart a fait l’objet d’une condamnation. Pour l’organisation de défense des droits de l’homme cet échec symbolise

Rappelons que le système judiciaire, qui comprend 89 procureurs locaux et 10 procureurs internationaux ayant un pouvoir de préemption sur les affaires les plus sensibles, est chapeauté par l’Unmik. Cet échec est donc aussi le sien. Le représentant de l’Onu, le Danois Jessen-Petersen vient d’être remercié, vraisemblablement suite aux mauvais rapports qui se sont accumulés ces dernières semaines et aux critiques faites par Carla del Ponte sur sa proximité avec Haradinaj. Que le Tpiy admoneste Belgrade, le Conseil de sécurité en a l’habitude ; qu’il formule des reproches à l’Unmik, cela passe plus mal.

Les six premières rencontres ont porté sur les aspects techniques de la décentralisation, la protection du patrimoine et l’économie.

Apparaissant vite comme l’enjeu le plus crucial, la décentralisation a fait l’objet des quatre premières rencontres. Le Kosovo compte trente municipalités, avec de forts déséquilibres, dont cinq sont à majorité serbe. Les Kosovars albanais proposent trois nouvelles municipalités pour les Serbes, alors que Belgrade voudrait en créer treize. Les internationaux ont demandé aux premiers de revoir leur offre à la hausse. Les Kosovars albanais sont pour une décentralisation de type classique qui resterait en définitif chapeautée par l’autorité centrale de Pristina. Belgrade souhaite pouvoir établir des liens directs, qui ne passent pas par Pristina, avec les municipalités à majorité serbe dans les domaines de l’éducation et de la santé et, ce qui est plus problématique, dans les domaines de la justice et de la police. Les Serbes voudraient que Mitrovica nord devienne une municipalité à part entière et se détache de la partie sud à majorité albanaise. Les Kosovars albanais proposent d’avoir deux systèmes de gestion distincts mais inclus dans un cadre municipal conjoint, moins par esprit de réconciliation que par crainte d’une partition déguisée.

Les divergences ont également persisté sur les sujets économiques. Avec un chômage évalué à plus de 40 % et une population très jeune, la pauvreté constitue le principal facteur d’instabilité de la région. Le pays reste très agricole mais l’après-guerre a accéléré l’exode rural vers les grandes villes. En particulier la capitale Pristina a doublé sa population. Le salaire mensuel moyen est de 200 euros. L’adoption de l’euro a permis de stabiliser les prix mais le déséquilibre de la balance commerciale, avec des exportations qui ne représentent que 4 % des importations, s’est encore aggravé cette année. Le Kosovo peut espérer développer son potentiel minier et énergétique. L’ancien complexe minier de Trepca a ouvert à nouveau en novembre dernier. L’Agence fiduciaire du Kosovo a été chargée de conduire les privatisations de près de 500 entreprises d’État. Belgrade considère ces privatisations comme « illégales » et s’y oppose de toutes ses forces. Elle brandit les dettes de ces entreprises et les investissements qui y ont été réalisés. En face, les Kosovars demandent eux aussi des réparations à Belgrade mais pour les dommages de guerre et les retraites non versées. Les concessions sont relativement minimes : les Serbes sont prêts à accorder à Pristina une politique financière autonome et la possibilité d’investissements étrangers directs ; Pristina a donné son accord pour prendre en charge une partie de la dette extérieure du Kosovo.

C’est sur la protection du patrimoine religieux et culturel que les deux délégations ont le plus avancé, Pristina s’étant rallié au principe de zones de protection autour des monastères.

Les discussions techniques, comme on pouvait s’y attendre, n’ont pas abouti à des résultats spectaculaires mais elles se poursuivront au niveau des experts, qui feront la navette entre Pristina et Belgrade, parallèlement aux discussions sur le statut.

Cette seconde phase est celle de tous les espoirs et de toutes les craintes. Le premier risque est que la reconnaissance de l’indépendance entraîne un exode des Kosovars serbes de l’intérieur (peut-être, comme cela avait été le cas par le passé, impulsé par Belgrade) et une résistance des Kosovars serbes du nord. Le 5 juin, ces derniers ont rompu toutes relations avec le gouvernement kosovar et annoncé l’organisation d’un référendum sur le rattachement à Belgrade en cas d’indépendance. La Communauté internationale se prépare au pire. Selon le journal Politika, démenti par la Minuk, il y aurait des préparatifs pour pouvoir, en cas de crise, encadrer le départ de 25 000 personnes. Les troupes de l’Otan ont été renforcées et l’organisation assouplie pour ne pas répéter les paralysies de mars 2004.

À l’échelle régionale, un autre risque d’instabilité concerne l’entité serbe de Bosnie-Herzégovine. Le Premier ministre de celle-ci fait campagne en faveur d’un référendum sécessionniste. Kostunica a, à de multiples reprises, avertit que l’indépendance du Kosovo rouvrirait la question. Mais l’épouvantail, brandi dans les négociations, est-il plus fictif que réel ? Selon Yves Tomic, le rattachement ne serait ni dans l’optique de Belgrade ni dans l’intérêt des politiciens serbes de Bosnie qui y perdraient beaucoup de leur pouvoir.

À l’inverse, une résolution n’accordant pas l’indépendance, ou apparaissant trop floue, risque de provoquer la violence des Kosovars albanais. Le mouvement civil « Autodétermination », qui rejette les négociations, manifeste régulièrement dans les rues et, en singeant la révolution orange d’Ukraine, fait le siège de la Minuk en l’accusant d’être un pouvoir néocolonialiste et non démocratique. Surtout, la crise de mars 2004, qui aurait impliqué près de 50 000 émeutiers, préfigure le pire des scénarios.

Malgré ces menaces, il y a la certitude que le statu quo, auquel la communauté internationale s’est agrippée, n’est plus tenable et il y a l’espoir qu’en mettant fin aux incertitudes, et en parachevant le processus de désintégration de la Yougoslavie, la résolution du statut apportera finalement une plus grande stabilité. On remarquera d’ailleurs que, hormis la Roumanie et le couac tchèque (qui avait un temps suggéré la partition), les pays voisins (Albanie, Monténégro, Croatie, Slovénie, Macédoine, Bulgarie) sont tous favorables, ou du moins non hostiles, à l’indépendance du Kosovo. Également encourageante est la possibilité d’arriver à un statut équilibré. Ainsi, l’amélioration et la normalisation des conditions de vie des Serbes du Kosovo, et des autres minorités, devraient passer par :

la création de nouvelles municipalités et une décentralisation en conformité avec la Charte européenne de l’autonomie locale ;

la mise en place à Mitrovica d’une mission internationale et d’un statut transitoire pour accompagner le démantèlement et la transformation des « structures parallèles » en institutions légales ;

un accord sur le patrimoine religieux avec l’Église orthodoxe serbe ;

le maintien de forces de sécurité et d’un contrôle international dans le domaine de la justice avec un droit de veto pour bloquer des décisions défavorables aux minorités ;

le suivi international et le soutien aux programmes de retour volontaire des Serbes et des Roms du Kosovo réfugiés à l’étranger.

L’amélioration et la normalisation des conditions de vie des Albanais du Kosovo, et au final de l’ensemble de la population, devraient passer par :

la reconnaissance de l’indépendance (soit avec une phase initiale conditionnelle, soit avec une indépendance complète jointe à un accord sur le partage de prérogatives avec les missions civiles et militaires internationales) ;

l’ouverture du Kosovo aux institutions régionales et internationales ;

le changement de nature du mandat du représentant international qui aurait pour mission d’accompagner l’intégration dans l’Union européenne ;

une politique d’investissement pour favoriser le développement économique et intensifier les échanges avec l’Union européenne.

Bien qu’un « règlement négocié constitue le meilleur moyen d’avancer », Ahtisaari prévoit que « Pristina et Belgrade présenteront leur position mais la décision sur le statut sera prise au Conseil de sécurité ». L’absence de compromis final ne signerait donc pas forcément l’échec de tout le processus. En piochant des éléments discutés lors des négociations, Athisaari pourrait, avec l’accord du Groupe de contact, proposer une solution de compromis à prendre ou à laisser. Alors qu’en 1999, à Rambouillet, l’enjeu de l’accord tournait autour de l’intervention militaire, cette fois-ci, il tiendrait à l’intégration dans l’Otan et dans l’Union européenne. Mais celle-ci est-elle prête à assumer ce rôle historique ?

La mission internationale restera polyinstitutionnelle. L’Otan demeurera sur place avec l’Osce, qui supervisera l’application et la mise en œuvre du futur statut. Mais, comme en Bosnie-Herzégovine, le rôle de l’Union européenne passera au premier plan. Une mission a déjà été envoyée pour préparer le transfert des prérogatives de la Minuk à l’Union européenne dans les domaines de la police et de la justice. On peut considérer que l’Union européenne, plus encore que le Conseil de sécurité, a en main la bonne finalisation du processus. Parce que le Kosovo, la Serbie et le Monténégro sont en route vers l’Union, le type des institutions qui est en train de se mettre en place est connu et empêchera que, contrairement aux premières indépendances de la Slovénie et de la Croatie, des décisions de rétorsion ne soient prises entre Potocari et Belgrade ou entre Belgrade et Pristina puisque le cadre dans lequel ils veulent s’inscrire tend à assurer la libre circulation des marchandises et des hommes.

Mais quel type d’intégration ? À brève échéance ou lointaine ? Reproduisant le processus utilisé en Europe centrale ou en innovant ? Regroupée ou disjointe ? La proposition par la Commission internationale indépendante sur le Kosovo, pour qui la reconnaissance de l’indépendance du Kosovo devrait être complète en même temps que l’intégration, lie astucieusement les dynamiques de fragmentation et d’intégration. Mais cette formule n’a pas été adoptée par les 25. Leurs dissensions sont d’ailleurs loin d’être réglées. Alors que la Grande-Bretagne reste fidèle à son inclination en faveur de l’élargissement, certains, notamment parmi les nouveaux membres, se méfient du coût des prochaines entrées et d’autres, tirant les leçons de l’échec de la constitution, préféreraient travailler à l’approfondissement avant d’enclencher une nouvelle vague d’élargissement. D’où la tentation sinon de fermer la porte au moins de faire patienter les futurs candidats. Or l’attraction de l’intégration garde-t-elle un sens si sa perspective est trop lointaine ou imprécise ?

Quelle attraction stabilisante sur la périphérie un centre en crise peut-il encore exercer ? Les relations entre les Kosovars et l’Union sont solidement établies mais n’échappent pas à certaines ambiguïtés : la distinction entre les actions de l’Onu et de l’Union européenne n’est pas évidente et les exaspérations envers la première, qui se sont manifestées lors des émeutes de mars 2004, touchent aussi la seconde. En partie parce que l’Union européenne n’a pas permis aux Kosovars de sortir de l’isolement dans lequel leur statut indéterminé les a maintenus : la délivrance de visas est restée limitée et il y a eu très peu d’échanges universitaires. Surtout l’imposition par Solana de l’union Serbie-Monténégro (l’Usm surnommée « Solanialand » ou l’Union sadomasochiste !) et l’exigence d’une barre à 55 % pour valider le référendum du Monténégro ont fait apparaître l’Union européenne comme favorable à la Serbie et au statu quo. La crainte est qu’une nouvelle fois elle se satisfasse d’artifices et d’un quasi-État supplémentaire dans la région. Qu’aux indécisions de l’Unmikistan succèdent les indéterminations de l’Euroland. Les Serbes nourrissent un scepticisme peut-être encore plus fort : aucun parti ne prône aujourd’hui la rupture avec l’Union mais l’intégration n’est pas un facteur suffisant pour rendre acceptable n’importe quel accord sur le Kosovo. La question posée par Jacques Rupnik reste ouverte : est-ce que, à l’instar de la Croatie, la Serbie est en mesure, avec la stabilisation de son cadre territorial dans un espace bien plus restreint que celui projeté dans ses rêves de « grande Serbie », de nourrir un nationalisme eurocompatible ? Pour répondre à ces défis, en dépit de son cruel manque de constitution, le message européen devra être plus clair qu’il ne l’a été dans le passé. L’aptitude à conserver une ligne commune et à engager les moyens nécessaires sera déterminante. Enfin, même si nos représentants prenaient les décisions courageuses qui s’imposent, il reste à combler le décalage avec les opinions publiques que l’absence de débat sur les Balkans prépare assurément mal à envisager une intégration et une politique volontariste d’investissement dans la région.