Les équivoques de l’exception

En transposant des dispositifs de l’état d’urgence au sein du droit commun, la loi Sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme (SILT), votée et promulguée en 2017, a atténué le rapport antinomique qui, en opposant ces deux états, assure leur subsistance respective. En réservant ces dispositifs aux « seuls problèmes de terrorisme1 », elle a créé un droit commun dérogatoire assis sur des concepts juridiques équivoques2. En effet, la qualification terroriste, marquée par une définition circulaire3, existe positivement davantage par l’interprétation souveraine du juge que par la lettre du texte. Une telle situation interroge en droit administratif où, du fait du privilège du préalable et de la publication tardive des mesures de police, « le contrôle du juge […] arrive généralement après la bataille4 », soit après l’exécution de la mesure soumise à son contrôle.

Longtemps restée hors de son prétoire, la question de l’étendue de la qualification terroriste a été posée au juge administratif pendant la période de forte tension sociale provoquée par l’adoption de la réforme des retraites. Les détournements de dispositifs antiterroristes intervenus en marge de ce mouvement social ont souligné une tendance, déjà largement documentée en droit pénal5, du pouvoir exécutif à étendre les dispositifs d’exception à des situations de droit commun.

De l’exception au droit commun

Tel a notamment été le cas des « périmètres de protection ». Issus de l’article 5 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, leur instauration permet au préfet d’interdire, en période d’état d’urgence, la circulation des personnes ou des véhicules dans les lieux et aux heures qu’il fixe. La loi SILT a transposé cette prérogative dans le droit commun, autorisant le préfet, hors période d’état d’urgence, à conditionner l’accès à certains périmètres au respect des prescriptions qu’il fixe pour « assurer la sécurité d’un lieu ou d’un événement exposé à un risque d’actes de terrorisme à raison de sa nature et de l’ampleur de sa fréquentation6 ».

Présentée dans l’étude d’impact de la loi SILT, cette condition finaliste devait garantir que ses dispositions différeraient radicalement de celles applicables en état d’urgence « par un encadrement beaucoup plus fort de leur mise en œuvre, par une finalité exclusive de prévention des actes de terrorisme et par un champ d’application restreint aux personnes constituant une menace d’une gravité très élevée pour l’ordre et la sécurité publics, compte tenu de leurs relations habituelles [avec des terroristes] ». Gérard Collomb, alors ministre de l’Intérieur, s’indignait à ce titre d’un amendement déposé par le groupe Les Républicains visant à priver le texte de cette limite, les accusant de ne « pas [vouloir] cantonner le texte à la lutte contre le terrorisme mais en étendre le champ à la lutte contre tout désordre public7 ».

Périmètres de protection

Si nous n’avions qu’à juger des dispositions de la loi SILT, nous ne pourrions que constater qu’elles interdisent au préfet de se soustraire au respect de la condition finaliste pour instaurer des périmètres de protection. L’étude de leur mise en œuvre démontre pourtant précisément une propension du pouvoir exécutif à en étendre le champ à la lutte contre tout désordre public, quitte à assimiler un risque de violences en marge d’une manifestation revendicative à un risque d’actes de terrorisme.

Cette tendance s’est d’abord matérialisée de manière sporadique entre 2018 et 2020, notamment pendant le mouvement des Gilets jaunes, des parlementaires remarquant que certains préfets avaient « recouru aux périmètres de protection dans des situations et pour des motifs non conformes au cadre légal […] qui se justifiaient non par la prévention d’actes de terrorisme, mais pour des motifs d’ordre public8 » ou encore que « plusieurs périmètres de protection avaient été mis en œuvre pour des motifs d’ordre public davantage que pour des raisons liées à la prévention du terrorisme9.  »

L’utilisation détournée des périmètres de protection s’est ensuite intensifiée au mois d’avril 2023 dans le cadre des mouvements sociaux liés à la réforme des retraites. Aux fins d’encadrement de visites présidentielles, les préfets du Bas-Rhin, de l’Hérault, du Loir-et-Cher et du Doubs ont successivement instauré des périmètres de protection autour des lieux accueillant le président de la République, au sein desquels étaient interdits les manifestations, cortèges et défilés, ainsi que l’usage de « dispositifs sonores portatifs » – interdiction qui fut source d’étonnement au sein de l’opinion publique, spectatrice dubitative de scènes de confiscation de casseroles par les forces de l’ordre. Bien que ces arrêtés se soient généralement bornés à justifier l’existence du risque d’actes de terrorisme par des considérations générales et imprécises, il doit être noté que le préfet de l’Hérault le motivait par la prise en « compte […] notamment du contexte social actuel ».

Un contrôle du juge

Ces périmètres de protection ont fait l’objet de contestations devant le juge administratif par la voie du référé liberté. Seul à même de statuer en temps utile, le juge orléanais s’est emparé du contrôle de la qualification du risque terroriste en l’espèce, rejetant la confusion entre contexte social tendu et risque d’actes de terrorisme : « Le climat social actuel et en particulier la mobilisation liée à la contestation de la réforme des retraites ne suffisent pas, alors même que plusieurs manifestations ont donné lieu à des violences et dégradations de la part de casseurs, à caractériser en l’espèce l’existence d’un risque d’actes de terrorisme10. »

En acceptant d’établir un contrôle de la qualification du risque d’actes de terrorisme, le juge administratif pose un principe d’importance. Il lui appartient désormais de circonscrire les interprétations expansionnistes d’une notion porteuse d’un risque d’arbitraire, dans un contexte d’inflation des dispositifs visant la « seule prévention du terrorisme ». Univoque dans son refus d’étendre la qualification de risque terroriste à une manifestation revendicative, le juge des référés du tribunal administratif d’Orléans a marqué un précédent par son ordonnance Adelico du 25 avril 2023. Toutefois, l’état du droit positif tel que fixé par la loi ne permet pas à ce jour d’affirmer une antinomie absolue qui exclurait la possibilité, selon les termes de celui qui présida la Ligue des droits de l’homme (1903-1914) au sujet des « lois scélérates », « d’interprétation en assimilation, par d’insensibles degrés, d’étendre les termes d’une définition élastique à tout ce qui déplaît11 ».

• 1. Gérard Collomb, ministre de l’Intérieur, cité dans Raphaël Gauvain, Rapport de la commission des lois sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (n^o 104), Assemblée nationale, n^o 164, 2017, p. 75.
• 2. « Audition de M. Bernard Manin », dans Le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, préface de Nicolas Sarkozy, Paris, Odile Jacob/La Documentation française, 2007, p. 252.
• 3. Code pénal, article 421-1.
• 4. Guy Braibant, « L’État face aux crises », Pouvoirs, n^o 10, « Les pouvoirs de crise », septembre 1979, p. 5-9.
• 5. Raphaël Kempf, Ennemis d’État. Les lois scélérates, des anarchistes aux terroristes, Paris, La Fabrique, 2019.
• 6. Code de la sécurité intérieure, article L. 226-1.
• 7. R. Gauvain, Rapport de la commission des lois, op. cit., p. 75.
• 8. Marc-Philippe Daubresse, Rapport d’information de la commission des lois sur le contrôle et le suivi de la loi n^o 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, Assemblée nationale, n^o 348, 2019-2020, p. 25.
• 9. Yaël Braun-Pivet, Éric Ciotti et R. Gauvain, Rapport de la commission des lois sur la mise en œuvre des articles 1^er à 4 de la loi n^o 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, Assemblée nationale, n^o 3700, 2020, p. 27.
• 10. Tribunal administratif d’Orléans, 25 avril 2023, n^o 2301545.
• 11. Francis de Pressensé, « Notre loi des suspects », Revue blanche, 15 janvier 1899.