Une histoire chorale de la protection des réfugiés

Peut-on caractériser la période couverte par le nouveau volume comme celle de la globalisation du droit d’asile1 ? Est-elle contemporaine de la mondialisation des migrations ?

Aline Angoustures – La période qui court des années 1960 aux années 1990, de la décolonisation jusqu’à la fin de la guerre froide, est en effet caractérisée par la globalisation du droit d’asile. En 1967 est signé le protocole de New York (dit de Bellagio), qui invite les pays signataires de la Convention de Genève de 1951 à lever les restrictions temporelles et géographiques qui s’y appliquaient. En France, les réfugiés étaient jusque-là protégés face à la crainte de persécutions liées à des opinions politiques, la religion, la race ou la nationalité, mais uniquement en raison d’événements antérieurs à 1951 et seulement en Europe. La France abandonne ces deux restrictions en 1971 (l’Italie en 1990). Comme, en outre, les décolonisations ont créé de nombreux nouveaux pays, on parle donc de globalisation du droit d’asile pour qualifier cette situation dans laquelle les réfugiés peuvent venir du monde entier et pour des événements contemporains. Toutefois, nous avons pu constater que des demandes d’asile liées à la décolonisation ont été traitées avant 19712.

Dzovinar Kévonian – C’est aussi une notion qui a été discutée dans l’historiographie critique du droit international au tournant des années 2000. Cette approche dénonce un droit international qui, sous prétexte de sa vocation universaliste, va dans le sens des dominations occidentales. Elle souligne que la Convention de 1951 a été adoptée dans le contexte de la guerre froide, marqué par le combat idéologique entre deux blocs, alors que les décolonisations ne sont pas encore achevées. Ainsi, la notion de globalisation du droit d’asile invite à réfléchir à d’autres formes, locales ou régionales, du droit d’asile, qui existaient en dehors de ladite Convention. Dans cette approche, certains préfèrent parler de « migrations forcées » plutôt que de « réfugiés » au sens statutaire du terme afin de faire justice au tournant de « l’histoire globale ». Notre ouvrage est soucieux de prendre en compte les réalités, mais aussi les débats historiographiques sur le sens donné à telle ou telle notion.

La mondialisation des migrations est un autre phénomène : l’augmentation des migrations à l’échelle globale, de plus en plus nette au cours du second xx^e siècle. Il y a eu d’importantes migrations transocéaniques au tournant du xx^e siècle mais, à partir des années 1970, avant « la crise de l’asile », les migrations commencent à être perçues comme le danger d’un afflux du Sud vers le Nord. Cette crainte est liée au fait que les études des migrations sont fondées, à l’époque, sur les travaux de démographes et de spécialistes du développement dans les pays dits sous-développés ou du « tiers monde » (expressions utilisées à l’époque, qui uniformisent des réalités très différentes). Ils ont à l’esprit cette image de la « marée », d’un nombre important de personnes qui écraseraient un Occident ayant déjà fait sa transition démographique. Cette conception donne lieu à une interrogation sur les faits – des circulations objectivement croissantes – mais aussi à un changement de perception de la migration, donc à une approche sécuritaire de contrôle des migrations. Cette évolution éloigne encore davantage la question des réfugiés de la conception libérale de l’asile qui avait cours depuis le xix^e siècle : accorder à ceux qui fuient leur pays parce qu’ils sont persécutés un lieu d’accueil, d’hospitalité et de solidarité.

Cette approche n’est pas seulement portée par les dirigeants politiques. Ainsi, le Suédois Jonas Widgren, qui est d’abord aux affaires dans le secrétariat de l’immigration suédois, prend la tête d’un comité au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour réfléchir aux migrations dites irrégulières. Il fait ses classes aux États-Unis et revient avec un discours alarmiste sur les « flux » migratoires. Le terme de « demandeur d’asile », par exemple, qui est aujourd’hui couramment utilisé, connaît un développement exponentiel à partir des travaux de Widgren. Il met ainsi en lumière une catégorie de personnes qui ont peut-être droit à l’asile, favorisant ainsi un déplacement de la question de l’asile vers celle de la migration. Celle-ci, d’emblée associée à des enjeux sécuritaires et de contrôle des flux, anticipe l’approche managériale à venir. Cette approche commence donc dès les années 1970, mais elle est rendue invisible par deux protections de groupe, la grande solidarité avec les Chiliens qui fuient la dictature de Pinochet (1973-1990) et l’accueil des boat people d’Asie du Sud-Est à la même époque (1975-1990)3. Elle ne deviendra manifeste que dans les années 1980.

A. Angoustures – Les enjeux sécuritaires, souvent liés aux questions diplomatiques, apparaissent dès le début des années 1970. C’est par exemple un sujet prioritaire en République fédérale d’Allemagne après les attentats de Munich de 1972, en raison de la responsabilité historique de l’Allemagne dans la Shoah. Ainsi, les autorités y appliquent un droit d’asile restreint aux réfugiés d’origine arabe ou palestinienne4. Le conflit israélo-arabe marque également la pratique de l’asile en Égypte, entre gestion d’État et gestion internationale du Haut-Commissariat aux réfugiés5. C’est un enjeu diplomatique et juridique majeur entre la France et l’Espagne à propos des activistes basques de l’Euskadi Ta Askatasuna (ETA)6 ou entre la Belgique et la France à propos de la guerre d’Algérie7. De même, la sécurité est une préoccupation majeure du Quai d’Orsay en 1986, notamment à la suite de l’attentat de la rue de Rennes à Paris. Les préoccupations sécuritaires contemporaines s’inscrivent ainsi dans une histoire longue.

Notre ouvrage s’intéresse au contexte migratoire et légal, mais plus encore aux pratiques, souvent oubliées ou analysées comme de simples décalques de décisions prises au niveau gouvernemental. Nous proposons une approche bottom-up, au-delà de la vision surplombante des « politiques » de l’asile. Ainsi, l’essor de la figure du demandeur d’asile est aussi la conséquence d’une inadaptation persistante des institutions au nombre croissant des demandes. Nous observons aussi différentes chronologies qui se superposent. Les réfugiés du Chili et surtout d’Asie du Sud-Est font l’objet, dans les faits, d’un accueil de groupe, comme à l’époque des passeports Nansen (1922-1938). Ce dernier ne peut être comparé au traitement de la demande individuelle spontanée, comme celle des Turcs, des Guinéens ou des Sri Lankais au début des années 1980. Le traitement des dissidents soviétiques montre aussi que la grille d’analyse qui considère l’anticommunisme comme favorisant l’asile doit être nuancée : on observe ainsi un examen méticuleux et, par ailleurs, une demande composite que la nationalité soviétique cache (ce sont beaucoup des Juifs, des Allemands et des Arméniens)8. De façon plus générale, la réflexion exclusive en termes de nationalité d’origine nous prive souvent d’éléments essentiels dans le travail de recherche sur les pratiques de l’asile.

On est donc déjà à l’époque en train de réfléchir aux critères de la Convention de Genève. Notre moment est paradoxal : nous vivons un moment de durcissement de l’asile, mais les Ukrainiens ont été bien accueillis.

A. Angoustures – L’accueil des Ukrainiens est l’aboutissement d’une évolution postérieure à 1990. Il s’agit de l’élargissement de la protection internationale (on parle aujourd’hui souvent des « bénéficiaires de la protection internationale » pour englober tous les fondements de l’asile) aux réfugiés de guerre civile, c’est-à-dire aux personnes qui craignent une situation de violence généralisée dans leur pays, motif explicitement exclu de la Convention de Genève. Une première étape a eu lieu en 1998 avec la loi Chevènement (relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile, ou « Réséda »), ouvrant la possibilité d’un asile territorial impliquant l’Ofpra et d’un asile constitutionnel, qui fait suite à l’arrivée de personnes fuyant la guerre civile en ex-Yougoslavie et en Algérie. La loi de 2003 instaurant la protection subsidiaire, issue des travaux européens, est désormais le fondement de cette protection des réfugiés de guerre. La réflexion européenne sur la guerre civile en ex-Yougoslavie (avec les lenteurs et les défauts de protection des réfugiés) a également conduit à l’adoption de la directive européenne sur la protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées de 2001, qui n’a jamais été appliquée avant l’invasion russe de l’Ukraine. Le second élargissement de la protection internationale des années 2000 concerne le critère du genre ou de l’orientation sexuelle. Les motifs de protection sont définis par l’observation des cibles de persécution et le développement par certains régimes fondamentalistes de persécutions fondées sur le genre ou l’orientation sexuelle, notamment en Algérie, en Afghanistan ou en Iran. Avec d’autres éléments, ils ont conduit à assouplir la jurisprudence et à intégrer ces motifs à la protection subsidiaire.

Au titre du durcissement, c’est en effet la période de réformes visant à éviter le « détournement du droit d’asile », avancé tant par les responsables de l’Ofpra que par les responsables gouvernementaux, à la suite des restrictions de l’immigration de travail du début des années 1970. On peut aussi évoquer la question de la protection de l’ordre public, prégnante aujourd’hui, mais présente dès l’origine. L’article 33, alinéa 2 de la Convention de Genève prévoit en effet une exception au principe du non-refoulement, qui est la pierre angulaire du droit d’asile, lorsque la personne porte gravement atteinte à l’ordre public du pays d’accueil. Cette question est revenue sur le devant de la scène dans les années 2000, même si elle commence à émerger avant à propos du terrorisme.

Vous insistez non seulement sur l’éligibilité des demandeurs d’asile, mais aussi sur le régime de protection des réfugiés et des apatrides. Comment ce régime évolue-t-il sur la période étudiée et que nous apprend-il ?

D. Kévonian – L’éligibilité est devenue une vraie question à partir des années 1980-1990, avec l’augmentation des refus aux demandes d’asile. Par conséquent, l’attention portée au volet « protection » des missions de l’Ofpra (à partir du moment où la personne reçoit le statut de réfugié, elle obtient un certain nombre de droits) s’est considérablement réduite. En France, l’Ofpra constituait de fait une sorte de « consulat » des réfugiés statutaires, qui fournissait les documents définis par les conventions internationales (certificat de signature, certificat de coutume, honorabilités, traductions…). Les réfugiés avaient des relations interpersonnelles avec les officiers de protection de sa section. Ceux-ci étaient souvent eux-mêmes des réfugiés, appartenant à une sorte d’aristocratie du refuge héritée de la tradition libérale du « proscrit » du xix^e siècle.

Notre ouvrage voulait donc aborder cette question : qu’est-ce que cela veut dire d’être protégé dans la pratique ? Le tournant managérial de l’Ofpra dans les années 1980-1990 a changé l’institution : une distance plus grande entre les réfugiés et les agents a été instaurée, du fait notamment de la séparation des fonctions d’éligibilité et de protection, des recrutements par concours et de la création de l’interprétariat. Toutefois, en parallèle, l’entretien entre le demandeur et l’officier de protection est devenu la règle dans les années 2000.

A. Angoustures – Aujourd’hui, l’Ofpra fournit pour l’essentiel le livret de famille du réfugié, qui est indispensable à la vie civile. Cette question de la protection est évoquée à partir d’archives intimes, soixante-six lettres échangées entre une Vietnamienne réfugiée en France et son père resté au pays9. Elles donnent à lire la rupture violente avec le pays d’origine qu’implique l’exil du réfugié et ce « devant soi » qui est le pays d’accueil. Une autre contribution porte sur le devenir de sept cents réfugiés chiliens et étudie notamment les effets de l’asile sur les femmes et la situation familiale10. Nous traitons aussi du parcours des 2 500 réfugiés espagnols qui ont dû quitter l’Algérie entre 1962 et 1970, et ont connu des difficultés pour reconstruire leur carrière professionnelle et accéder à une retraite11. Enfin, la question du travail pour les personnes réfugiées et les demandeurs d’asile est abordée par l’angle des enjeux raciaux12.

Pourriez-vous expliciter la notion de « crise de l’asile » que vous mobilisez pour caractériser la fin de la période étudiée ?

A. Angoustures – Les années 1980 sont caractérisées par la globalisation de l’asile et la fermeture des frontières à l’immigration de travail. On observe donc une crise de l’asile : il y a de plus en plus de demandes (jusqu’à 60 000 en 1989) et un taux d’accord (nombre d’accords sur le nombre de décisions à l’année) de plus en plus faible. L’une des contributions analyse la baisse du taux d’accord de 90 % à 30 % sur la période, concernant la France13. Différents récits s’affrontent alors pour expliquer cette crise. Une autre contribution les examine en montrant des tensions factuelles. Au niveau gouvernemental, les projets de réformes des années 1983-1986, notamment la création d’antennes territoriales de l’Ofpra pour rapprocher l’institution de la demande d’asile et ainsi accélérer la procédure, restent inachevés. Au niveau des pratiques et de l’institution, la désorganisation de l’instruction, liée à des fraudes, explique certaines chutes des taux14.

D. Kévonian – D’ordinaire, on entend par « crise de l’asile » une certaine politique de l’asile, c’est-à-dire le rapport des orientations politiques ou idéologiques des gouvernement successifs à l’accueil des réfugiés, notamment dans le contexte de l’apparition du thème des « réfugiés en orbite » au début des années 1980. L’Europe se ferme alors sur elle-même et considère les flux migratoires comme un danger. Mais on n’observe pas les mêmes phénomènes selon les échelles auxquelles on se place : les discours politiques, les pratiques administratives ou le débat public. Ainsi, l’administration tire la sonnette d’alarme et réclame des moyens pour traiter un accroissement de demandes. Cela aboutit donc à un débat public où la problématique de l’asile est rapportée à des préoccupations franco-françaises, voire impérialo-nationales : les controverses sur l’intégration, la question de l’Afrique du Nord après la guerre d’Algérie et la question d’un État qui a décolonisé mais qui a conservé certaines pratiques ou politiques d’alliances. La crise de l’asile est donc multifactorielle.

A. Angoustures – La spécificité française est néanmoins limitée parce que la « crise de l’asile » concerne l’ensemble des pays européens. Mais cette crise fait partie, en France, de l’histoire de la gauche, puisqu’elle a lieu sous la présidence de François Mitterrand. Cette crise fracture la gauche : c’est le gouvernement Rocard qui réforme l’Ofpra en 1991. C’est lui qui avait déclaré en 1989 : « Nous ne pouvons pas héberger toute la misère du monde. La France doit rester ce qu’elle est, une terre d’asile politique – nous sommes signataires de la Convention de Genève qui prévoit de donner accueil à tous ceux dont les libertés d'expression ou dont les opinions sont réprimées sur place – mais pas plus15. » Michel Rocard a compris que la « noyade » de l’Ofpra alimente le discours du Front national et décide donc de lui donner les moyens de surmonter la crise. Au sein de l’institution, à l’époque, les salaires sont bas et les carrières bloquées par l’absence de mobilité possible dans l’administration publique. Il n’y a pas d’interprétariat, il n’y a pas de documentation, la tutelle du ministère des Affaires étrangères ne fournit pas forcément l’expertise nécessaire à l’examen de certaines demandes, qui sont de plus en plus hétérogènes, avec des personnes qui viennent de pays dont les agents ne connaissent pas la culture ou la langue. Deux contributions illustrent bien les difficultés de renforcement de l’Office et les divergences entre responsables et ministères16.

D. Kévonian – Sur ce sujet comme sur d’autres, notre ouvrage ne propose pas une synthèse, mais s’ouvre au contraire à une pluralité de voix : c’est un ouvrage choral. La procédure de demande d’asile permet à la fois de faire émerger une parole et de comprendre que ces paroles ne sont pas formulées ou entendues de la même manière selon la personne qui est en face d’eux. La manière de se dire et d’être entendu est centrale dans la condition à venir du réfugié17. Nous proposons un ouvrage dans lequel toutes les voix s’entrecroisent, puisque c’est ainsi que cela se joue : les voix des réfugiés, intimes ou adressées au guichet, démontrant ce que l’on appelle l’agentivité ou la capacité d’agir (agency) des réfugiés, celles des agents qui les entendent, celles des gestionnaires et aussi, sur un plan collectif, ce que ces voix disent des régimes qu’ils fuient18.

Nous souhaitions également dépasser l’histoire en silos, traitées séparément par différentes disciplines, en reconstituant la manière dont chaque époque croit avoir raison sur son approche scientifique du phénomène de l’asile19. Ainsi, dans les années 1960-1970, les démographes et les praticiens du développement font l’expertise et mettent en avant la notion de flux : l’asile n’est pas leur préoccupation première. Par la suite, leurs héritiers prennent cela pour argent comptant, sans s’apercevoir des effets de paradigme. Lors de la guerre civile en Inde à la suite de la partition de 1947, la question des réfugiés a été traitée par les spécialistes du sous-continent indien, mais elle n’est pas connectée au champ d’études des migrations et de l’asile. De ce point de vue, notre approche est déconstructiviste, précisément parce qu’elle est chorale.

La politique de l’asile connaît une période de fermeture au niveau national et européen. Votre histoire chorale de la protection des réfugiés offre-t-elle des ressources pour mieux respecter leurs droits ?

D. Kévonian – Je suis historienne, et je ne crois pas aux leçons du passé. À titre personnel, je trouve qu’il est très difficile de parler dans un espace public où les désaccords peuvent être mis en tension. La démocratie, c’est la civilité du désaccord. Or nous sommes dans une période d’enfermement et de polarisation politique. Ces ressources pourraient être mobilisées, notamment parce qu’elles obligent à quitter les positions idéal-typiques, schématiques ou catégorielles sur les réfugiés. Il y a donc des ressources, mais l’enjeu actuel est celui des espaces de réception et d’échanges. Notre approche chorale vise à sortir de l’enfermement et des logiques d’assignation identificatoire en réouvrant des espaces partagés et en montrant qu’il y a partout de l’ambivalence. Il s’agit donc de faire entendre les voix qui permettent une parole partagée possible.

A. Angoustures – J’essaie d’apporter de la connaissance : on débat mieux quand on connaît ce dont on débat – je parle du débat public comme du débat académique. Il y a une préférence pour les postures plutôt que pour le savoir, la discussion, la complexité. Et cette complexité intègre ce qu’est l’asile, c’est-à-dire une co-construction sur le temps long entre réfugiés, administrations, responsables nationaux et internationaux.

• 1. Marianne Amar, Aline Angoustures, Dzovinar Kévonian et Anouche Kunth (sous la dir. de), Entre décolonisation et guerre froide. Administrer l’asile (1960-1990), préface de Julien Boucher, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2024. Voir aussi A. Angoustures, D. Kévonian et Claire Mouradian (sous la dir. de), Réfugiés et apatrides. Administrer l’asile en France (1920-1960), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2017 ; et l’entretien avec A. Angoustures et D. Kévonian, « La protection des réfugiés et apatrides en France », Esprit, juillet-août 2018.
• 2. Danielle Zwarthoed, « L’Ofpra et les réfugiés des décolonisations (1956-1971) », dans M. Amar, A. Angoustures, D. Kévonian et A. Kunth (sous la dir. de), Entre décolonisation et guerre froide, op. cit., p. 49-64.
• 3. Jean Mendelson, « Des diplomates face à l’urgence au Chili. Témoignage sur une protection sans instructions », et Pierre Journoud, « Un âge d’or politico-humanitaire ? La diplomatie française et la crise des réfugiés vietnamiens, cambodgiens et laotiens entre 1975 et 1980 », ibid., p. 99-112 et p. 113-128.
• 4. Patrice G. Poutrus, « L’asile dans l’Allemagne d’après-guerre, des années 1970 aux années 1990 », ibid., p. 315-328.
• 5. Dahlia El Asrag, « Un monde de réfugiés. Illustration d’une politique extra-européenne, la politique d’asile en Égypte (1967-1981) », ibid., p. 329-344.
• 6. Sara Álvarez Pérez, « L’asile politique en France. Un instrument au service de l’organisation terroriste Euskadi Ta Astakasuna (1962-1982) ? », ibid., p. 165-179.
• 7. Frank Caestecker et Eva Ecker, “Belgium championing the international refugee regime 1952-1988. The struggle for defending national interests in refugee status determination”, ibid., p. 345-369.
• 8. Sophie Cœuré, « Dissidents, refuzniks, Arméniens ? L’accueil des réfugiés politiques soviétiques en France des années 1960 à la chute de l’URSS », ibid., p. 81-98.
• 9. Hoàng Mai Nguyên-Tôn Nû, « Mémoires d’exil », ibid., p. 275-288.
• 10. Nathalie Jammet-Arias, « Au-delà des vicissitudes. Parcours familiaux et professionnels des exilés chiliens en France », ibid., p. 249-274.
• 11. Anne Dulphy, « Les réfugiés républicains espagnols en Algérie. Aperçus sur leur devenir à l’indépendance », ibid., p. 233-248.
• 12. Fred Salin, « Réfugiés, modes d’emploi. Les conditions de mise au travail des réfugiés et demandeurs d’asile en France des années 1960 aux années 1980 », ibid., p. 289-312.
• 13. Mathilde Emeriau, « La demande d’asile à l’Ofpra de 1960 à 1989. Ce que les dossiers des demandeurs d’asile nous enseignent », ibid., p. 131-144.
• 14. Anna Kleuser, “Diving into the details. The evolution of the French asylum system in the 1980s”, ibid., p. 181-208.
• 15. Émission « 7 sur 7 », avec Anne Sinclair, sur TF1, le 3 décembre 1989.
• 16. Voir Frédéric Tiberghien, « L’Ofpra au tournant des années 1979-1980 », et A. Angoustures et D. Kévonian, « La source orale et le tournant de l’administration de l’asile. Témoignages des directeurs de l’Ofpra et du ministère des Affaires étrangères  », dans M. Amar, A. Angoustures, D. Kévonian et A. Kunth (sous la dir. de), Entre décolonisation et guerre froide, op. cit., p. 145-164 et p. 209-229.
• 17. Voir Gérard Noiriel, Réfugiés et sans-papiers. La République face au droit d’asile, xix^e-xx^e siècle, Paris, Calmann-Lévy, 1991, notamment le chapitre « La persécution et l’art d’écrire ».
• 18. Françoise Blum, « Réfugiés “ordinaires” de Guinée au temps de Sékou Touré (1958-1984), dans M. Amar, A. Angoustures, D. Kévonian et A. Kunth (sous la dir. de), Entre décolonisation et guerre froide, op. cit., p. 65-79.
• 19. A. Angoustures et D. Kévonian, « Introduction. Écrire une histoire chorale de la protection des réfugiés et apatrides (1960-1990) », ibid., p. 9-46.