L’asile et l’exil. Une histoire de la distinction réfugiés/migrants de Karen Akoka

À travers son approche centrée sur l’histoire de la politique d’asile en France, Karen Akoka propose, dans ce livre issu de sa thèse, une analyse originale de celle-ci, venant déconstruire les stéréotypes d’un réfugié très éloigné du migrant économique, fruit d’un parcours individuel et non d’une immigration de masse. La sélection personnalisée d’hier s’opposant à un flux désordonné de flux mixtes, mêlant le profil de celui qui est à la recherche d’un refuge et d’un travail après le passage des frontières, correspond-elle à la réalité ?

Jusqu’aux années 1970-1980, le taux d’accord des demandeurs d’asile était de 70 %. Il passe à 15 % durant les années 1990, puis aujourd’hui à 30 % environ en France. Son enquête historique, menée à partir des archives de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), mais aussi d’entretiens et de biographies de responsables de la politique d’asile, montre qu’il s’est agi davantage de l’organisation de la protection des réfugiés, à une période où l’asile n’était pas un sujet de politiques publiques et moins encore un débat dans l’opinion, que de la sélection des demandeurs en application de la définition de la convention de Genève, fondée sur la persécution et la crainte fondée de persécution. En réalité, elle montre que mener une politique d’asile a toujours été faire de la politique par d’autres moyens : face aux dissidents de l’Est, aux boat people de la guerre du Vietnam, archétypes rêvés des réfugiés dans un contexte de guerre froide, s’oppose le difficile accueil des réfugiés espagnols et portugais qui fuyaient pourtant une dictature et les guerres coloniales. Il fallait réserver les bonnes relations avec « les amis de la France » et leurs régimes dits « amis », et considérer leurs ressortissants plutôt comme une immigration économique à l’heure où l’on manquait de main-d’œuvre, dans les années 1960 et 1970. Même traitement pour les réfugiés de l’ex-Yougoslavie, à une époque où il fallait moins de réfugiés et plus de travailleurs pour rester en bonne entente avec Tito. Ces trois nationalités étaient souhaitées comme migrants et non comme réfugiés, par contraste avec les populations originaires du Vietnam, du Laos et du Cambodge.

Aujourd’hui, avec l’augmentation relative des demandes d’asile africaines, l’instruction se fait au cas par cas, fondée sur l’examen de la persécution individuelle et non collective des candidats à l’asile. La diplomatie avec les États africains d’où ils proviennent n’est pas sans lien avec la réponse fournie. Une diplomatie parallèle à celle des régimes en vigueur dans leur pays est alors menée, à travers la porosité des catégories de demandeurs d’asile, de réfugiés et de migrants. Le passage d’un assujettissement de l’asile à la diplomatie d’hier à une dépendance actuelle de l’asile aux politiques migratoires, avec un taux de rejet élevé, s’opère dès la chute du rideau de fer. À une réponse positive fondée sur la nationalité des requérants a succédé un processus de rigidification de l’examen des cas individuels au regard de la persécution. Telle est la thèse défendue dans ce livre.

Dans le discours commun, on assiste aujourd’hui à la transformation du terme de « migrant » en celui de « réfugié », ce dernier passant pour plus légitime que l’autre, avec l’idée sous-jacente que « tout le monde aime l’asile », comme l’écrit Karen Akoka. Elle propose alors, dans une mise en perspective de socio-histoire, une analyse « par le bas » de la production du statut. Ce sont d’abord les huguenots qui ont été appelés réfugiés au xviii^e siècle, quand ils avaient fui la France, puis les exilés de la Révolution française. Celle-ci avait, par ailleurs, ouvert l’asile en France aux « combattants de la liberté ». Puis, le passeport Nansen, établi en 1922, s’applique aux victimes de la disparition des grands empires ottoman, austro-hongrois, russe : les Arméniens, puis les Russes blancs, devenus apatrides, sont les premiers à en bénéficier. L’entre-deux-guerres voit se profiler aussi la figure de l’antifasciste, allemand et italien, puis celle du républicain espagnol. Avec la guerre froide, ceux qui viennent du monde communiste deviennent les persécutés, soviétiques, puis hongrois et tchèques. On est très loin du stéréotype du réfugié politique individuellement persécuté, alors que 35 % font partie de l’émigration économique. Mais c’est un puissant instrument politique en période de guerre froide.

Avant la création de l’Ofpra en 1952, en application de la convention de Genève de 1951, le régime des réfugiés oscille entre politique étrangère et besoins de main-d’œuvre. À l’Ofpra, la protection des réfugiés se fait par nationalité et ressemble à autant de « consulats d’empires disparus », tenus par des ressortissants du même pays que les requérants, parlant leur langue, partageant les mêmes vues et souvent leur statut social. Cette analyse réfute la thèse d’une prise en charge par l’État du régime de l’asile1, selon Karen Akoka, car il s’agit plutôt ici d’une délégation à des intermédiaires, compatriotes des demandeurs, chargés de soutenir le moral de ceux qui ont tout perdu et de promouvoir les droits des réfugiés, plutôt que de « faire le tri ». Karen Akoka relativise ainsi l’image d’une politique restrictive de l’asile dès les débuts de l’Office et ajoute que l’élargissement du régime de l’asile aux non-Européens, en vertu du protocole de Bellaggio (1967), est bien accepté en France. Il n’y a pas de mention de la persécution dans les archives de l’Ofpra avant 1965. Le réfugié est un « orphelin du national » qui ne peut se prévaloir de son État d’origine. À partir du début des années 1970, l’Ofpra s’intéresse au nombre de rejets (5 ou 6 % en 1970, contre 90 % en 2000).

Les années 1980 sont caractérisées par l’engouement pour la cause des boat people, reconnus presque automatiquement (à 99 % entre 1976 et 1983) comme réfugiés avec droit au travail, cours de langue, logement et statut dérogatoire, y compris pour la naturalisation. En effet, « les exilés du Sud-Est asiatique sont des pions stratégiques » pour les États-Unis et pour la France. On ferme les yeux sur les fraudes. Dans un autre registre, les Chiliens, également très bien accueillis, sont reconnus réfugiés à 100 % en 1981. En parallèle, on constate, dans les années suivantes, un rejet à 80 % en 1991 pour les demandeurs africains du Zaïre : le régime de Mobutu est soutenu, car il est considéré comme un rempart contre le communisme. Pour les Zaïrois, le refus devient la norme, alors que les Iraniens bénéficient encore d’un traitement assez large, contrastant avec celui, très dur, des Sri-Lankais. En 1992, on compte 85 % de rejets, contre 85 % d’acceptations en 1982, car l’asile était alors considéré davantage comme un stock d’effectifs que comme un flux d’arrivées. Dans le contexte international, pour se prémunir d’arrivées nombreuses, on invente l’asile territorial, une forme d’asile au rabais, appliqué pour maintenir les bonnes relations entre l’Algérie et la France quand le Front islamique du salut fait rage. Progressivement, le rejet devient la norme, de 86 à 92 % dans les années 2000, et les accords l’exception. Une culture du chiffre s’installe, parallèlement à la logique de modernisation de l’État et à la volonté de « réduire les stocks » de dossiers non traités. Ajoutons que, dans cette période, la Commission de recours a délivré plus de réponses positives à l’asile que l’Ofpra, seul cas en France où un tribunal d’appel fait mieux qu’un organisme de première instance.

Karen Akoka conclut, de manière passionnante, qu’il y a un continuum entre asile et immigration, en fonction des phases de dépolitisation et de politisation du sujet, de la diplomatie et de l’acceptation du phénomène dans l’opinion publique. Ainsi, loin de s’opposer, migrants et réfugiés se ressemblent au point de se confondre, surtout quand la politique d’asile est passée de la subordination à la diplomatie à la maîtrise de l’immigration. Il convient alors, selon elle, de déconstruire les catégories entre migrants forcés et volontaires, individuels et collectifs, politiques et économiques. Si elle écrit qu’« un véritable droit d’asile ne peut exister sans politique d’immigration ouverte », elle n’accorde peut-être pas assez d’importance à cette deuxième thèse : dans le passé, les demandeurs d’asile pouvaient choisir entre l’entrée par la voie de l’asile ou celle par la voie du marché du travail, et ceux qui candidataient à l’asile avaient plus de chances de correspondre au profil du réfugié quand une autre voie leur était offerte. Aujourd’hui, depuis que la migration de travail a été suspendue pour le plus grand nombre depuis 1974, la seule manière d’entrer pour ceux qui n’ont pas la possibilité de faire preuve de « compétences et talents » (les étudiants sélectionnés, les travailleurs très qualifiés, les créateurs, les entrepreneurs) est l’asile. Aussi l’élargissement des voies d’entrée légale pour un plus grand nombre de profils de migrants économiques, comme le recommande d’ailleurs le pacte de Marrakech de 2018 et comme l’amorce la politique allemande, serait-il une façon de mieux faire correspondre l’esprit de la convention aux profils des réfugiés, et de mieux résoudre la question du « tri » qui pèse surtout sur l’Europe du Sud, tout en réduisant la puissance des passeurs et le nombre de morts aux frontières.

• 1.Voir Gérard Noiriel, La Tyrannie du national. Le droit d’asile en Europe (1793-1993), Paris, Calmann-Lévy, 1991.