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Photo : Louis Hansel @shotsoflouis
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Flux d'actualités

Prendre les droits à l’environnement au sérieux

Depuis presque cinquante ans, les textes de loi qui consacrent le droit de vivre dans un environnement préservé se sont multipliés ; il reste à présent à les appliquer dans les faits, y compris lorsque cela exige des arbitrages difficiles. 

Pas un jour sans que les médias ne relatent des incendies indomptables ou des cyclones de plus en plus fréquents. Pas un jour sans mention des menaces que représentent l’accumulation de matières plastiques ou l’effondrement des espèces animales. Et voici que l’épidémie de Covid-19, peut-être associée à notre pression sur les écosystèmes, vient également nous rappeler la vulnérabilité de nos sociétés.

Pourtant, si la nécessité d’agir pour l’environnement est un diagnostic largement partagé, comme en témoignent les propositions de la Convention citoyenne sur le climat ou les résultats des élections municipales françaises au printemps 2020, cela ne se traduit encore que très peu par des changements dans nos modes de vies. En tout cas pas au niveau souhaitable. Nous n’avons pas fait de la catastrophe un scénario certain pour une action vigoureuse, comme nous y invite Jean-Pierre Dupuy1.

Aussi prédomine un sentiment d’impuissance. Est-ce à dire que rien n’ait été fait depuis la conférence de Stockholm de 1972, qui marque l’avènement du droit de l’environnement moderne ? Ce serait ignorer cinquante ans de développement régulier de ce droit, qui s’est traduit par une prise en compte de la protection environnementale à tous les niveaux de l’architecture juridique, y compris dans le droit constitutionnel ou les Traités européens.  Ce n’est pas tant l’absence de règles ambitieuses dans les textes que leur pleine application qui fait défaut.

Dans de nombreux pays, des actions judiciaires sont engagées pour que les autorités agissent plus fermement : l’université de Columbia recense ainsi plus de 1500 affaires climatiques portées devant les tribunaux dans le monde, dont 1143 aux Etats-Unis2. Tout récemment encore, la Cour européenne des droits de l’homme a été saisie par de jeunes portugais. Si ces affaires se développent, c’est bien que leurs promoteurs revendiquent non pas un changement des règles mais que leurs droits soient respectés y compris en sollicitant un changement d’attitude du juge.

Se dessine alors un enjeu nouveau : passer des intentions aux actes en matière environnementale n’exige plus tellement l’adoption de politiques ou de lois nouvelles mais suppose de prendre les droits environnementaux au sérieux. Dans l’équilibre à trouver entre des intérêts divergents, comme par exemple le respect de la liberté d’entreprendre, les règles de la concurrence ou encore la protection du secret des affaires et les droits à un environnement sain, ces derniers doivent désormais peser à la mesure de l’urgence écologique.

Il n’existe pas en effet de formule magique – de l’inscription de la protection du climat dans la Constitution à la création d’un crime d’écocide ou à l’octroi de la personnalité juridique à la nature – qui ferait basculer d’un seul coup tous ces arbitrages délicats du côté de la protection de l’environnement. C’est bien plutôt dans l’analyse détaillée de situations concrètes et quotidiennes, parfois rébarbative mais seule ancrée dans le réel, qu’il faut s’engager.

La protection de l’environnement dans les textes 

Les lois qui gouvernent nos sociétés détaillent, avec souvent beaucoup de pertinence, ce qu’il conviendrait de faire. La législation nationale et européenne est précise, abondante et ambitieuse.

L’article L. 411-2 du code de l’environnement, par exemple, ne permet de déroger à l’interdiction de perturbation des espèces protégées que pour des « raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique ». Ces termes particulièrement forts ne semblent permettre ces dérogations que dans des cas extrêmement rares. Construire une nouvelle route répond-il aujourd’hui toujours à des raisons impératives d’intérêt public majeur ? L’hypothèse de création de quelques emplois suffit-elle à justifier de raisons impératives d’intérêt public majeur ? Or de très nombreuses dérogations aux régimes de protection des espèces animales et végétales sont accordées chaque année. A l’évidence, le droit appliqué ne correspond pas à une lecture littérale du texte.

De la même façon, des objectifs ambitieux ont été fixés : la France vise à atteindre la neutralité carbone pour 2050, un objectif repris au niveau européen3. Or certains projets engagés aujourd’hui ont vocation à atteindre et dépasser cet horizon. Si on construit une extension d’un aéroport avec en perspective une augmentation forte du trafic aérien, comment un tel investissement peut-il conduire à la neutralité carbone ? On peut certes imaginer qu’un surcroît d’émissions de CO2 pour un projet individuel puisse être compensé par une action plus vigoureuse dans un autre secteur. Mais encore faut-il prendre la peine d’indiquer quels sont ces efforts supplémentaires et de s’assurer qu’ils seront bien mobilisés.

La situation est la même pour la biodiversité. Les engagements visant la préservation de la biodiversité ou l’arrêt de toute artificialisation des sols devraient logiquement conduire à une limitation drastique des projets, d’urbanisation notamment, qui ne respectent pas ces principes. Depuis l’intervention de la loi en 2016, l’article L163-1 du code de l’environnement dispose que « Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité visent un objectif d'absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. (…) Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n'est pas autorisé en l'état. ». Tous les projets autorisés aujourd’hui le sont-ils en s’assurant qu’ils ne conduisent à aucune perte nette – voire, si on suit les termes de la loi, conduisent à un gain – pour la biodiversité ? Il convient d’en douter.  

Ajoutons que le droit de l’environnement n’est pas un droit sectoriel qui resterait confiné à quelques situations. Au contraire, il bénéficie d’un statut privilégié en droit de l’Union européenne alors même que ce droit européen gouverne une part prépondérante des droits nationaux des États membres. L’article 11 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne inscrit les questions environnementales de façon transversale et celles-ci doivent être prises en compte par l’ensemble des politiques européennes. La Cour de justice de l’Union européenne a eu l’occasion de le rappeler maintes fois, y compris quand il s’agit d’arbitrer entre les principes du marché intérieur et le droit de l’environnement. Il est possible d’exiger par exemple que les marchés publics incluent une dimension environnementale forte.

Aujourd’hui cette dimension transversale est encore renforcée par le programme de la nouvelle Commission européenne qui est fondé sur un « Green Deal » qui n’est pas seulement un programme environnemental mais bien l’ossature de son programme politique.

Enfin ce caractère essentiel du droit de l’environnement est de plus en plus inscrit dans les normes constitutionnelles elles-mêmes, comme c’est le cas en France depuis 2005 avec l’adoption de la Charte de l’environnement qui place les droits environnementaux au même plan que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. C’est également le cas d’autres constitutions, puisqu’environ la moitié des textes constitutionnels dans le monde incluent désormais des droits et des devoirs au regard de la protection de la nature et de l’environnement. On peut ainsi identifier au plan mondial un « constitutionnalisme environnemental4 ».

Le droit à l’environnement est présent dans une profusion de textes de tous niveaux exprimant sans ambigüité une intention politique et c’est bien la traduction concrète de cette priorité qui apparait encore timide. Ou du moins, il semble que ces intentions se diluent dès lors qu’il s’agit de passer de ces droits environnementaux fondamentaux – tel que le droit de vivre dans un environnement sain – à des mesures précises. Pensons aux difficultés pratiques qui s’imposent aux pouvoirs publics lorsque des dépassements des seuils de pollution de l’air sont identifiés, alors qu’en toute logique, il conviendrait de réduire drastiquement la circulation automobile dans les villes.

On peut cependant identifier les prémices d’un mouvement qui traduit une évolution très sensible de la pratique juridictionnelle.

De l’intention à l’action

Longtemps, on a pensé que les engagements juridiques environnementaux pouvaient n’avoir que des conséquences limitées. Ainsi lorsque la directive « Oiseaux » est adoptée en 1979 à l’unanimité en Europe, personne ne pense qu’elle conduira à un contentieux abondant, à des interdictions des chasses traditionnelles ou à une limitation des périodes de chasse. Ce contentieux reste toujours actuel et sensible même si la directive est de mieux en mieux appliquée, comme en témoigne l’interdiction récente de la chasse à la glu. La diffusion progressive d’un changement de culture juridique donne du poids aux textes en vigueur. L’évolution est lente, comme le montrent les 40 ans qui nous séparent de l’adoption de la directive « Oiseaux ». Elle est également chaotique puisqu’elle ne va pas sans retours en arrière ou sans réticences. Elle est cependant claire sur le long terme : le droit de l’environnement finit par s’imposer.

L’évolution récente est encore plus nette et témoigne d’une attitude nouvelle des juges. Lorsqu’une association de défense de l’environnement exige que les autorités britanniques prennent des mesures pour limiter la pollution atmosphérique à Londres, la Cour de justice de l’Union européenne précise5 que la directive relative à la qualité de l’air impose aux autorités publiques une obligation de résultats et pas seulement une obligation de moyens. Cela se traduit en France par une injonction du juge à l’administration de prendre les mesures nécessaires6.

À la suite de ces décisions se développe un contentieux de la responsabilité, pour lequel des requérants demandent la réparation de préjudices subis du fait de dépassements des normes de qualité de l’air dans les villes. Le juge administratif français a ainsi été amené à reconnaître la faute de l’administration7. De la même façon, la Cour Suprême irlandaise enjoint au gouvernement irlandais d’adopter des mesures plus sérieuses dans son plan climat par le 31 juillet 20208.

Incontestablement, la sollicitation du juge est de plus en plus fréquente : puisque les textes sont ambitieux, il faut leur donner toute leur portée dans un contexte d’urgence écologique. De ce point de vue, l’éco-conditionnalité dont on parle pour le plan de relance européen lié à la pandémie existe déjà largement dans les textes : l’enjeu est désormais de les appliquer.

Les droits fondamentaux au cœur de la justice climatique

De façon plus significative encore que pour l’application de textes sectoriels, les droits fondamentaux ou les principes généraux du droit se trouvent au centre d’affaires récentes.

La décision du Conseil constitutionnel français du 31 janvier 2020 marque ainsi un nouvel équilibre dans l’arbitrage entre les droits économiques et les droits environnementaux. En jugeant légitime l’interdiction de commercialisation de pesticides produits en France, mais exclus du marché français, dans des pays pour lesquels ces pesticides sont autorisés, le Conseil constitutionnel fait de la protection de l’environnement un enjeu planétaire. Si la France considère que ces pesticides sont dangereux pour la santé humaine et l’environnement, sa responsabilité environnementale ne se limite pas à son territoire.

De façon spectaculaire, la Cour d’appel britannique éagelement a annulé l’autorisation donnée par le gouvernement de construire une troisième piste pour l’aéroport de Heathrow à Londres9. La Cour se fonde sur les intentions affichées par le gouvernement de respecter l’accord de Paris sur le climat. Les juges ne soutiennent pas que le gouvernement ne peut pas prendre une décision d’extension de l’aéroport mais ils exigent une cohérence entre les objectifs politiques affichés devant le Parlement et les actes. Pour autoriser un tel projet il convient au moins que le gouvernement analyse sa compatibilité avec ses engagements climatiques et montre comment il peut concorder avec les perspectives de réduction drastique des émissions de CO2 que le Royaume-Uni soutient devoir réaliser. Or tel n’a manifestement pas été le cas.

Ce jugement met en évidence une approche nouvelle de la part des magistrats puisque leur raisonnement est fondé sur la circonstance que la politique climatique n’est pas simplement un axe politique parmi d’autres. Si tel était le cas, alors la justification du projet pour des raisons économiques serait suffisante. Or les gouvernements dans de multiples enceintes nationales et internationales proclament le contraire. Il serait donc incohérent de ne pas prendre en considération ces déclarations alors même que les textes adoptés vont dans la même direction.

L’exemple le plus parlant aujourd’hui de cette évolution du droit de l’environnement est celui du procès Urgenda aux Pays-Bas, dont l’épilogue a été donné en cassation le 20 décembre 2019. Dans cette affaire, une association a exigé du gouvernement des Pays-Bas qu’il mette en place une politique plus ambitieuse de réduction des gaz à effet de serre, et les juges ont estimé qu’il convenait effectivement d’enjoindre à l’exécutif de prendre des mesures pour réduire de 25% ces émissions dès 202010.

Or les juges de la Cour suprême des Pays-Bas s’appuient sur les articles 2 et 8 de la convention européenne des droits de l’homme pour fonder leur décision. C’est donc le droit à la vie et le droit à une vie privée et familiale qui conduisent à légitimer l’action en faveur du climat.

Lorsqu’elle a été adoptée en 1950, la Convention européenne des droits de l’homme s’inscrivait dans une approche des droits humains qui n’intégrait pas les questions environnementales. La Cour européenne des droits de l’homme a fait du droit à un environnement sain un droit protégé par les articles 2 et 8 de la Convention. Il faut cependant souligner que l’application de ces articles s’est faite dans des situations d’urgence environnementale particulièrement aigües puisque la Cour a retenu une violation au droit à un environnement sain dans des hypothèses de pollutions industrielles lourdes et affectant gravement la santé humaine.

Or si le changement climatique est un fait acquis, en dépit d’un horizon lointain, les juges néerlandais considèrent que ce raisonnement de la Cour européenne des droits de l’Homme est bien applicable à l’urgence climatique.

Cette tendance de fond n’est pas le fruit de l’activisme de quelques juges animés par un militantisme écologique : les décisions mentionnées ci-dessus ont été rendues dans des contextes très différents et émanent de magistrats aux parcours très différents.

Ce mouvement n’est pas seulement porté par une nécessité de cohérence du système juridique mais il doit être regardé comme la traduction d’une vision nouvelle des droits fondamentaux, dans laquelle le droit de l’environnement n’est pas une simple composante.

Prendre les droits à l’environnement au sérieux

Ronald Dworkin invitait à prendre les droits fondamentaux au sérieux11, c’est-à-dire à ne pas les considérer comme de simples conventions. À l’opposé d’un positivisme qui ne ferait des droits humains et de leur mise en œuvre qu’une mécanique arbitraire, il propose d’ancrer l’autorité du droit sur les principes démocratiques et sur l’équité. On ne peut accepter de se soumettre à un système juridique que si celui-ci assure une équité au sens de John Rawls. Les droits fondamentaux sont la traduction de ce contrat, qui serait choisi rationnellement si l’individu est placé dans une situation d’ignorance de sa position sociale future. À l’inverse, dans une société qui ne garantit pas de tels droits, la désobéissance civile est légitime.

Or l’équité au XXIe siècle passe nécessairement par la prise en compte de l’environnement : il n’existe plus de terra incognita à exploiter et toute action, tout développement économique se fait en prélevant des ressources sur la nature. Autrement dit, autoriser un projet conduit à affecter une ressource rare – comme par exemple de l’espace naturel – à une activité économique particulière au détriment d’autres usages, y compris futurs. On ne peut plus faire comme si l’humanité disposait d’un réservoir infini de biens naturels : on le sait déjà pour l’eau et on commence à s’en rendre compte pour l’air. L’accélération de l’utilisation des ressources naturelles dans les vingt dernières années conduit en pratique à ce que tout développement d’une activité a un impact écologique qui réduit les possibilités de développement d’autres activités à l’avenir.

Or, si l’économie n’intègre pas spontanément ces limites planétaires12, les jugements évoqués précédemment montrent qu’une partie de la réponse peut résider dans le rappel par le juge que les droits environnementaux sont des droits fondamentaux.

On peut ajouter qu’il y a bien une dimension démocratique dans le choix de l’allocation de ces ressources à tel ou tel acteur et on parle à juste raison de démocratie environnementale. Ces choix supposent un débat public éclairé pour faire émerger les meilleurs choix collectifs. Or cette idée de participation du public est déjà inscrite comme un principe central du droit de l’environnement. Elle est présente dans la déclaration de Rio de 1992, dans la Charte française de l’environnement ayant valeur constitutionnelle et dans la convention de Aarhus des Nations-Unies.

Ainsi les droits environnementaux n’ajoutent pas une simple coloration écologique à notre système juridique. Ils sont au XXIe siècle des principes fondateurs des sociétés démocratiques. C’est pourquoi leur mise en œuvre concrète doit traduire cette priorité, afin de rendre acceptables les efforts inévitables à engager pour faire face aux défis environnementaux.

Lorsque Enée part de Troie incendiée par les Achéens, Virgile met dans sa bouche ces mots : « L’unique salut des vaincus est de n’en espérer aucun ». Si nous croyons réellement que notre maison commune brûle, il faut prendre les droits environnementaux au sérieux et ne pas entretenir l’espérance vaine d’un miracle technologique qui nous éviterait des arbitrages entre l’essentiel et l’accessoire.

  • 1. Jean-Pierre Dupuy, Pour un catastrophisme éclairé, Seuil, 2004.
  • 2. Voir les recensements effectués par le Sabin Center for Climate Change Law, Columbia University.
  • 3. Pour l’instant seulement dans la proposition de directive « climat » de la Commission européenne mais l’objectif est discuté et bénéficie d’un assez large soutien parmi les Etats membres.
  • 4. Voir le rapport des Nations-unies, Global Judicial Handbook on Environmental Constitutionalism (2nd Edition), 2018.
  • 5. Voir arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne C-404/13 ClientEarth 19 novembre 2014.
  • 6. Voir les arrêts du Conseil d’État Amis de la Terre 10 juin 2015 et 12 juillet 2017 où après un premier rejet d’une demande de l’association en 2015, le Conseil d’État reprend à son compte en 2017 une obligation de résultat en matière de qualité de l’air.
  • 7. Voir les jugements des tribunaux administratifs de Montreuil, 25 juin 2019, Lyon, 26 septembre 2019, et Paris, 4 juillet 2019.
  • 8. Voir le jugement de la Cour suprême d’Irlande du 31 juillet 2020, Friends of Irish Environment CLG and The Government of Irland (Appeal n°205/19).
  • 9. Court of Appeal (Civil division), 27 février 2020  [2020] EWCA Civ 214.
  • 10. Voir le jugement du tribunal de district de La Haye du 24 juin 2015, l’arrêt de la cour d’appel de La Haye du 9 octobre 2018 et l’arrêt de la cour suprême des Pays-Bas du 20 décembre 2019.
  • 11. Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, Harvard University Press, 1977.
  • 12. Voir le dossier « L’économie contre l’écologie ? », Esprit, mars 2020.